2019年5月5日，中共中央、國務院印發了《關(guan) 於(yu) 建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的意見》(以下簡稱《意見》)，從(cong) 構建城鄉(xiang) 統一建設用地市場的角度，對農(nong) 村土地製度改革做出了部署。這是考慮到，城鄉(xiang) 二元土地製度是影響城鄉(xiang) 融合發展的重要障礙，是牽動城鄉(xiang) 兩(liang) 個(ge) 地理空間和工農(nong) 產(chan) 業(ye) 現代化的關(guan) 鍵性問題。這些改革舉(ju) 措的提出，既有深刻的時代背景，又有重大的現實意義(yi) 。

　　黨(dang) 的十八大以來，農(nong) 村土地製度改革取得了不少新突破。一是農(nong) 村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”製度正式確立並加快落地，這是繼家庭聯產(chan) 承包責任製後的又一重大農(nong) 村土地製度改革，極大程度提高了農(nong) 村土地和勞動力的利用效率。2017年底農(nong) 村土地流轉麵積增加到了5.1億(yi) 畝(mu) ，占比提高到了37%，其中以入股形式流轉的增加到了0.3億(yi) 畝(mu) 。第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，給農(nong) 民吃下了長效“定心丸”。二是部分地區在宅基地使用權確權登記頒證、盤活閑置宅基地、自願有償(chang) 退出宅基地等方麵，進行了很多有益探索，在保障農(nong) 民合法居住權的基礎上，賦予了農(nong) 民更多財產(chan) 權。三是農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市製度在試點地區取得明顯效果，截至2018年底，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地直接入市1.1萬(wan) 宗、10.6萬(wan) 畝(mu) 、總價(jia) 款290億(yi) 元，騰退零星閑置宅基地18萬(wan) 戶、11.8萬(wan) 畝(mu) ，受到了農(nong) 民普遍歡迎。不少成功經驗納入了《土地管理法修正案(草案)》，擬以法律形式固化。

　　與(yu) 此同時，距離建成城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，還有很長的路要走。薄弱環節在於(yu) ，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市僅(jin) 局限在33個(ge) 農(nong) 村土地製度改革三項試點地區探索;農(nong) 村產(chan) 權還很模糊，缺乏清晰準確的文本記錄;農(nong) 村產(chan) 權交易平台尚未建立，產(chan) 權資本化和退出通道不暢。這導致土地增值收益在城鄉(xiang) 間分配不公，長期“取之於(yu) 農(nong) 、用之於(yu) 城”，農(nong) 村的地自己用不上、用不好，農(nong) 民和村集體(ti) 的收益難以實現。我國城市建設的很漂亮，其中一個(ge) 重要資金來源就是土地出讓收入，而擁有土地產(chan) 權的農(nong) 村和村集體(ti) 收益卻得不到保障。

　　落實好《意見》，核心是要夯實土地的產(chan) 權基礎，建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場。

　　一是推進要有序，按照國家統一部署來實施。《意見》提出，到2022年城鄉(xiang) 統一的建設用地市場基本建成，到2035年城鄉(xiang) 統一的建設用地市場全麵形成。目前，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市尚處於(yu) 在部分地區開展試點的階段，未來在全國範圍內(nei) 普遍推開的路徑和時間節點，要視《土地管理法》修改情況和國家統一部署而定。

　　二是推進要穩慎，嚴(yan) 守底線、防範風險。在推進集體(ti) 建設用地入市的過程中，要嚴(yan) 格守住土地所有製性質不改變、耕地紅線不突破、農(nong) 民利益不受損底線。絕不能把集體(ti) 所有製改沒了、耕地改少了、農(nong) 民利益受損了。此外，也要重點守住生態保護紅線，守住鄉(xiang) 村文化根脈，高度重視和有效防範各類政治經濟社會(hui) 風險。

　　三是農(nong) 民為(wei) 主體(ti) ，充分尊重農(nong) 民意願。土地製度改革事關(guan) 農(nong) 民的切身利益，要以維護農(nong) 民基本權益為(wei) 底線，絕不能代替農(nong) 民做主、強迫農(nong) 民選擇，真正讓農(nong) 民切實得到改革紅利。

　　四是前提要滿足，不能一哄而上、隨意變更用途。要把農(nong) 村集體(ti) 建設用地入市的基礎做紮實，確保待入市土地符合空間規劃、用途管製和依法取得，不得突破現有規劃，不得隨意改變用途，不得出現違法用地行為(wei) 。

　　落實好《意見》，重點是做好以下工作。

　　一是改革完善承包地製度。土地穩了心才定，要進一步讓農(nong) 民吃上定心丸，抓緊落實第二輪土地承包到期後再延長30年政策。要平等保護並進一步放活土地經營權，為(wei) 現代農(nong) 業(ye) 發展提供更可靠的製度保障。需要注意的是，農(nong) 村土地集體(ti) 所有的性質不能改變，承包地的農(nong) 業(ye) 用途不能改變，農(nong) 民的利益要得到充分的保護。要堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切的規模經營。

　　二是建立集體(ti) 經營性建設用地入市製度。農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市，對盤活用好農(nong) 村資源資產(chan) ，進而促進城鄉(xiang) 要素自由流動、平等交換非常重要。為(wei) 加快釋放集體(ti) 經營性建設用地的發展紅利，放開搞活鄉(xiang) 村經濟，為(wei) 實現產(chan) 業(ye) 振興(xing) 提供安全有保障的物理空間，要按照《意見》精神，加快完成農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權確權登記頒證，並按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管製和依法取得前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市;允許村集體(ti) 在農(nong) 民自願前提下，依法把有償(chang) 收回的閑置宅基地、廢棄的集體(ti) 公益性建設用地轉變為(wei) 集體(ti) 經營性建設用地入市;推動城中村、城邊村、村級工業(ye) 園等可連片開發區域土地依法合規整治入市;推進集體(ti) 經營性建設用地使用權和地上建築物所有權房地一體(ti) 、分割轉讓。

　　三是穩慎改革農(nong) 村宅基地製度。農(nong) 村閑置農(nong) 房放在那裏任其破敗是一個(ge) 大問題，利用起來卻是一筆大資源，可重點結合發展鄉(xiang) 村旅遊業(ye) 適當放活一些。要按照《意見》精神，放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權;鼓勵農(nong) 村集體(ti) 經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;在符合規劃、用途管製和尊重農(nong) 民意願前提下，允許縣級政府優(you) 化村莊用地布局，有效利用鄉(xiang) 村零星分散存量建設用地。需要注意的是，城裏人到農(nong) 村買(mai) 宅基地這個(ge) 口子不能開，按規劃嚴(yan) 格實行土地用途管製這個(ge) 原則不能突破，要嚴(yan) 格禁止下鄉(xiang) 利用農(nong) 村宅基地建設別墅大院和私人會(hui) 館。(中國人民大學經濟學院院長 劉守英)