日前，中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 統籌推進自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)。有關(guan) 專(zhuan) 家表示，自然資源與(yu) 我們(men) 每一個(ge) 人密切相關(guan) ，產(chan) 權是一個(ge) 國家最基本最重要的製度之一。自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度改革，對完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製、維護社會(hui) 穩定和公平正義(yi) 、建設美麗(li) 中國具有重要意義(yi) 。

　　解決(jue) 權責不清問題

　　目前，我國自然資源從(cong) 所有權角度來說，分為(wei) 國家所有和集體(ti) 所有，是二元所有格局。客觀地說，改革開放以來，我國自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度逐步建立，形成了所有權和使用權分離的產(chan) 權製度，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方麵發揮了積極作用。

　　但是，這些自然資源分屬於(yu) 不同部門管理，帶來的一個(ge) 嚴(yan) 重問題是，各類自然資源產(chan) 權製度服務於(yu) 行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項產(chan) 權相互獨立，沒有形成有機整體(ti) 。

　　分屬不同部門的一個(ge) 後果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊塗賬。

　　資產(chan) 究竟是屬於(yu) 誰的，由誰來管理?產(chan) 權不明晰會(hui) 帶來一係列嚴(yan) 重後果。

　　中國人民大學教授嚴(yan) 金明表示，產(chan) 權製度尤其是產(chan) 權的確權，是自然資源管理的核心基礎。產(chan) 權不清，要做好管理就成了一句空話。

　　目前來看，所有者不到位，權責不清、權益不落實、監管保護製度不健全等問題是近年來產(chan) 權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴(yan) 重的重要原因。

　　中國農(nong) 業(ye) 大學土地科學與(yu) 技術學院教授朱道林表示，自然資源產(chan) 權製度建設未得到有效重視，自然資源產(chan) 權模糊、家底不清，開發利用的收益與(yu) 保護修複責任不對等，導致破壞性開發，濫采濫用等現象突出。

　　為(wei) 此，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出，要健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度。中央印發的《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》更是把健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度列為(wei) 生態文明體(ti) 製改革八項任務之首。

　　去年，我國機構改革中首個(ge) 亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統籌山水林田湖草係統治理，統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，統一行使所有國土空間用途管製和生態保護修複職責，著力解決(jue) 自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。

　　現在，在所有自然資源統管的基礎上，統籌推進自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度改革，正當其時。

　　明晰產(chan) 權是基礎

　　朱道林表示，自然資源作為(wei) 自然產(chan) 物，其產(chan) 權歸屬與(yu) 人類勞動產(chan) 品、交換產(chan) 品往往存在區別，其產(chan) 權主體(ti) 並不具備取得清晰性，加之在土地等自然資源公有製體(ti) 係下，產(chan) 權體(ti) 係全麵梳理與(yu) 構建是改革所要解決(jue) 的首要問題。

　　為(wei) 此，《意見》提出，推動自然資源資產(chan) 所有權與(yu) 使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產(chan) 產(chan) 權體(ti) 係，處理好所有權和使用權的關(guan) 係，創新自然資源資產(chan) 全民所有權和集體(ti) 所有權的實現形式。

　　嚴(yan) 金明表示，健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權體(ti) 係，是此次改革的重點，以解決(jue) 自然資源資產(chan) 權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題。

　　具體(ti) 而言，在土地方麵，將落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

　　《意見》提出，要加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。嚴(yan) 金明表示，長期以來，我國對土地主要是二維空間利用，但現在城市中心已經寸土寸金，不能再像以往那樣大手大腳建設，須從(cong) 空間上拓展，向地下拓展。

　　在礦產(chan) 方麵，探索研究油氣探采合一權利製度，加強探礦權、采礦權授予與(yu) 相關(guan) 規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續、保留期限，根據礦產(chan) 資源儲(chu) 量規模，分類設定采礦權有效期及延續期限，依法明確采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與(yu) 土地使用權銜接機製。

　　在海洋方麵，探索海域使用權立體(ti) 分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價(jia) 出資(入股)等權能，構建無居民海島產(chan) 權體(ti) 係，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。

　　這意味著，未來如果你想擁有一座海島，已經不再是一個(ge) 夢了。

　　自然資源部綜合司有關(guan) 負責人表示，此次改革的另一個(ge) 關(guan) 鍵是明確了自然資源資產(chan) 產(chan) 權主體(ti) 。此舉(ju) 是針對自然資源資產(chan) 產(chan) 權主體(ti) 規定不明確、自然資源資產(chan) 所有者主體(ti) 不到位、所有者權益不落實、因產(chan) 權主體(ti) 不清造成“公地悲劇”、收益分配機製不合理等問題。

　　《意見》提出，研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chan) 所有權的資源清單和管理體(ti) 製。探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chan) 所有權的資源清單和監督管理製度。完善全民所有自然資源資產(chan) 收益管理製度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。

　　同時，將推進農(nong) 村集體(ti) 所有的自然資源資產(chan) 所有權確權，依法落實農(nong) 村集體(ti) 經濟組織特別法人地位，明確農(nong) 村集體(ti) 所有自然資源資產(chan) 由農(nong) 村集體(ti) 經濟組織代表集體(ti) 行使所有權，增強對農(nong) 村集體(ti) 所有自然資源資產(chan) 管理和經營能力，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員對自然資源資產(chan) 享有合法權益。

　　擴大競爭(zheng) 性出讓

　　首先，要理順產(chan) 權關(guan) 係，摸清家底。上述負責人表示，長期以來，由於(yu) 自然資源分部門管理、對各類自然資源的定義(yi) 、分類、調查評價(jia) 標準、周期不同等原因，導致部分自然資源底數不清，甚至交叉統計。

　　針對上述問題，《意見》提出統一自然資源分類標準、統一自然資源調查監測評價(jia) 製度、統一組織實施全國自然資源調查。

　　嚴(yan) 金明表示，產(chan) 權製度，尤其是產(chan) 權確權是自然資源管理的基礎。

　　為(wei) 此，《意見》提出，將全民所有自然資源資產(chan) 所有權代表行使主體(ti) 登記為(wei) 國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chan) 的產(chan) 權主體(ti) ，劃清各類自然資源資產(chan) 所有權、使用權的邊界。

　　產(chan) 權清晰後，有利於(yu) 自然資源整體(ti) 保護和集約利用。朱道林表示，《意見》出台有利於(yu) 強化整體(ti) 保護與(yu) 係統修複，自然資源要素與(yu) 人類行為(wei) 共同構成生命共同體(ti) 係，各自然要素之間具有密切的有機關(guan) 係，必須實施整體(ti) 保護與(yu) 係統修複。

　　同時，針對自然資源資產(chan) 價(jia) 格形成機製不健全、市場配置資源的決(jue) 定性作用難以充分發揮、部分自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用製度不健全、自然資源資產(chan) 市場流轉不順暢等問題，《意見》提出既要通過完善價(jia) 格形成機製，擴大競爭(zheng) 性出讓，發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用，又要通過總量和強度控製，更好發揮政府管控作用。

　　此外，針對自然資源資產(chan) 產(chan) 權監管製度不完善，自然資源資產(chan) 管理考核評價(jia) 體(ti) 係缺失、社會(hui) 監督作用不足等問題，《意見》提出，建立科學合理的自然資源資產(chan) 管理考核評價(jia) 體(ti) 係，開展領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計，落實完善黨(dang) 政領導幹部自然資源資產(chan) 損害責任追究製度。

　　朱道林表示，改革也存在不少難點，一是不同類型自然資源具有不同的屬性和特征，而且作為(wei) 自然資源，土地資源與(yu) 礦產(chan) 、水、森林、草原、海洋等之間既具有密不可分的聯係，又有本質的區別，如何將統籌推進與(yu) 分類對待有機結合，將麵臨(lin) 困難。

　　此外，如何整體(ti) 構建自然資源的權、責、利關(guan) 係是改革成功與(yu) 否的關(guan) 鍵，隻有將產(chan) 權主體(ti) 明晰與(yu) 集約可持續開發、整體(ti) 保護與(yu) 修複責任密切關(guan) 聯，並建立整體(ti) 的、具有嚴(yan) 格法律地位的規劃管製製度，才能為(wei) 統籌推動自然資源可持續利用、保護、修複奠定製度基礎。