近日，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《任務》)，提出要突出抓好在城鎮就業(ye) 的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶工作，推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶目標取得決(jue) 定性進展。其中，城區常住人口100萬(wan) —300萬(wan) 的Ⅱ型大城市要全麵取消落戶限製;城區常住人口300萬(wan) —500萬(wan) 的Ⅰ型大城市要全麵放開放寬落戶條件，並全麵取消重點群體(ti) 落戶限製。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

　　多位專(zhuan) 家接受本報采訪時表示，這是城鎮戶籍管理製度的又一次創新，有助於(yu) 人口要素在城鄉(xiang) 間、城鎮間自由流動，有利於(yu) 以人為(wei) 核心的新型城鎮化戰略加快實施。

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　　落戶放開放寬，誰將直接受益?

　　《任務》中，最受關(guan) 注的是加大戶籍製度改革力度的措施。在此前城區常住人口100萬(wan) 以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限製的基礎上，《任務》要求，城區常住人口100萬(wan) 至300萬(wan) 的大城市要全麵取消落戶限製;城區常住人口300萬(wan) 至500萬(wan) 的大城市要全麵放開放寬落戶條件，並全麵取消重點群體(ti) 落戶限製。

　　戶籍製度改革是城鎮化建設的重要內(nei) 容之一。2014年，《國務院關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》提出，全麵放開建製鎮和小城市落戶限製、有序放開中等城市落戶限製。如今，城區常住人口300萬(wan) 以下的全麵取消落戶限製、300萬(wan) 至500萬(wan) 的大城市全麵放開放寬落戶條件，無疑是中國戶籍製度改革史上的一大突破。

　　記者查閱住建部公布的最新全國城市人口和建設用地統計數據，2017年城區人口超過500萬(wan) 的城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢等9座，城區人口300萬(wan) 至500萬(wan) 的城市有西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連、長春等10座。這意味著，即使考慮到2017年數據發布至今一些城市城區人口有所增長，全國661座城市中，將有絕大多數城市不再有落戶限製。

　　“這項政策主要是解決(jue) 城市存量人口的落戶問題，即幫助那些已在城鎮就業(ye) 的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶城市。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員範毅接受本報采訪時表示，從(cong) 現狀來看，流動人口占全國人口的17%-18%左右，這部分人已經在城市生活，對城市的認同感、歸屬感較強，解決(jue) 這2億(yi) 多人的落戶問題，關(guan) 係到社會(hui) 穩定和發展。

　　同時，《任務》提出，城市政府要探索采取差別化精準化落戶政策，積極推進建檔立卡農(nong) 村貧困人口落戶。專(zhuan) 家表示，此舉(ju) 能幫助那些發展機會(hui) 缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困;而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門檻，戶籍製度對人口流動的限製作用將大大減輕。

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　　人口大量流入大城市，中小城市麵臨(lin) 收縮?

　　除了對大城市落戶限製的鬆綁，對於(yu) 超大特大城市，《任務》也提出，要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。一種觀點預測，這將加劇城市間的競爭(zheng) ，人口大量進入大城市，一些中小城市將麵臨(lin) 人口收縮。

　　農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部農(nong) 村經濟研究中心研究員廖洪樂(le) 接受本報采訪時說，大城市和特大城市放開放寬落戶限製，一定程度上會(hui) 加劇城市間競爭(zheng) 。不僅(jin) 大城市、特大城市之間會(hui) 有競爭(zheng) ，大城市與(yu) 小城鎮之間也會(hui) 有競爭(zheng) 。

　　範毅則認為(wei) ，不同層級城市戶籍製度改變不一定會(hui) 相互影響，未來不同城市之間的關(guan) 係還是看經濟發展，落戶放開是給不同層級城市公平發展的機會(hui) ，而中小城市發展機會(hui) 不會(hui) 必然減少。

　　記者注意到，此前許多省會(hui) 城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”，被媒體(ti) 稱為(wei) “搶人大戰”。在這些城市給出的條件之中，除了“零門檻落戶”，往往還會(hui) 有各項配套條件。不難發現，人口流動是一個(ge) 綜合問題，人們(men) 選擇在哪類城市落戶前會(hui) 對成本收益做出預判和評價(jia) 。正如廖洪樂(le) 所說：“那些產(chan) 業(ye) 富有活力、就業(ye) 機會(hui) 多、公共服務水平高、工作和生活環境優(you) 良、自身特色鮮明的城鎮更具競爭(zheng) 力，其人口會(hui) 呈現淨流入，城鎮會(hui) 越來越繁榮。反之，城市人口就有可能呈現淨流出態勢，城鎮最終走向衰落。”

　　對於(yu) 《任務》首次提出的“收縮型城市”概念，應該怎樣理解呢?範毅指出，收縮城市概念來自歐美國家的城市研究，以城市居住人口減少作為(wei) 評價(jia) 標準，居住人口減少的城市稱之為(wei) 收縮城市。

　　範毅認為(wei) ，目前對收縮城市的認識存在3個(ge) 誤區。首先，不能以城市轄區人口減少為(wei) 標準來判斷城市收縮，應考察城區人口的增減;其次，不能以城市局部區域(如鄉(xiang) 鎮街道)代替城市整體(ti) ，中心城區的空心化在城市化發展到一定階段確會(hui) 存在;另外，資源型城市資源枯竭或是產(chan) 業(ye) 結構調整出現困難的城市，由於(yu) 產(chan) 業(ye) 空心化造成城市收縮，與(yu) 戶籍製度關(guan) 係不大。

　　《任務》明確，超大特大城市不能無序蔓延，大城市要提高精細化管理水平，中小城市發展要分類施策。其中，都市圈內(nei) 和潛力型中小城市要促進人口就地就近城鎮化;收縮型中小城市要瘦身強體(ti) ，嚴(yan) 控增量、盤活存量;邊境城市強化穩邊戍邊作用;穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。專(zhuan) 家表示，這些推動大中小城市協調發展的措施，最終會(hui) 促進人口在更大空間內(nei) 自由配置。

　　廖洪樂(le) 表示，城鄉(xiang) 間、城鎮間人口自由流動，會(hui) 帶動其他生產(chan) 要素自由流動，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。

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　　城市人口多了，公共服務會(hui) 打折嗎?

　　“中國的城鎮化是以人為(wei) 核心的新型城鎮化，我們(men) 要從(cong) 人的需求出發去解決(jue) 問題，目前要分兩(liang) 步走。”範毅認為(wei) ，一是“落”，即人要進得了城，這就要降低城市落戶門檻，讓人能公平享受城市發展的紅利;二是“推”，即推公共服務，城市要發展，必須不斷改善公共服務、基礎設施，為(wei) 人口提供適宜的工作、生活、休閑空間。

　　如何在城市生活得更好?城市人口增多後公共服務是否會(hui) 打折?這擊中了許多已經和想在城市落戶的人的痛點。

　　公共服務擴大增量是政府責任，也是城市發展的表現。為(wei) 了讓農(nong) 業(ye) 轉移人口在城市能實現勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居，《任務》提出推進常住人口基本公共服務全覆蓋，確保有意願的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵各地區逐步擴大居住證附加的公共服務和便利項目。有分析認為(wei) ，這意味著教育、醫療、社保、住房等福利將大大向城市常住人口傾(qing) 斜。

　　廖洪樂(le) 認為(wei) ，推進常住人口落戶城鎮和常住人口基本公共服務全覆蓋，是複雜的係統工程，既要保證新增常住人口基本公共服務水平有提高，也要保證原常住人口基本公共服務水平不下降;既涉及城鄉(xiang) 間政府職責和利益關(guan) 係調整，也涉及不同城鎮間政府職責和利益關(guan) 係調整。

　　對此，廖洪樂(le) 提出，實現這個(ge) 目標，一靠投入，二靠改革。比如，在義(yi) 務教育方麵，既要常住地政府擴建或新建更多公立學校，也要改革中高考製度、教育經費分配和高校招生指標分配辦法;在住房保障方麵，常住地政府既要投資建設更多保障性住房，也要在農(nong) 村集體(ti) 土地征收和農(nong) 村集體(ti) 建設用地入市方麵做更多改革探索;在養(yang) 老和醫療保障方麵，既要打通城鄉(xiang) 間壁壘，也要打通不同城鎮間壁壘，以確保常住人口在常住地享受基本養(yang) 老和醫療服務。

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　　人口持續流出，農(nong) 村該如何發展?

　　根據國際經驗，城市化可分為(wei) 緩慢發展(城市化水平低於(yu) 30%)、加速發展(城市化水平介於(yu) 30%—70%)和平穩發展(城市化水平高於(yu) 70%)三個(ge) 階段。廖洪樂(le) 告訴記者，目前中國正處於(yu) 城市化加速發展階段，預計這個(ge) 階段會(hui) 持續到2035年，2035年以後進入平穩發展階段。因此，今後15至20年內(nei) 會(hui) 有更多農(nong) 村人口流向城鎮。

　　既然人口從(cong) 農(nong) 村流向城鎮是必然現象，那麽(me) 如何處理城鎮和農(nong) 村之間的關(guan) 係?城鎮化進程中，農(nong) 村要如何發展?

　　“城鎮化發展和鄉(xiang) 村振興(xing) 如同鐵路的兩(liang) 根鐵軌，二者並行不悖。”廖洪樂(le) 指出，中國幾十年來的城鄉(xiang) 分割製度體(ti) 係，為(wei) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化設置了重重障礙，而建設現代化強國的一個(ge) 目標就是要逐步縮小直至最終消除城鄉(xiang) 差別，即實現城鄉(xiang) 一體(ti) 化。為(wei) 此，必須同時對現有城鎮製度和農(nong) 村製度進行根本性改革，改革那些妨礙城鄉(xiang) 生產(chan) 要素自由流動和城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的體(ti) 製和規則，如城鄉(xiang) 土地製度、城鄉(xiang) 戶籍管理製度、城鄉(xiang) 社會(hui) 保障製度、農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度等。

　　“城鎮化是現代化的必由之路，是解決(jue) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民問題的重要途徑。”範毅認為(wei) ，過去，農(nong) 村發展不僅(jin) 依附於(yu) 城市還要保障城市，各種要素單向地流向城市;未來，城鄉(xiang) 間要實現要素的雙向流動，促進融合發展。“隨著城鄉(xiang) 戶籍不再是人口發展的限製，我們(men) 要解決(jue) 的是如何讓城市人口流向農(nong) 村，比如到農(nong) 村消費、休閑、居住等。”