訪者: 劉雲(yun) 中

　　國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究室主任、研究員

　　黃錕

　　中共中央黨(dang) 校[國家行政學院]馬克思主義(yi) 學院教授

　　榮西武

　　中國城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部副主任、副研究員

　　采訪者:周子勳

　　日前，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，布置了包括加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化、優(you) 化城鎮化布局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉(xiang) 融合發展等方麵19條具體(ti) 任務。本期圓桌圍繞此輪新型城鎮化釋放的戶籍改革、發展方向等焦點問題約請三位長期研究城鎮化的專(zhuan) 家進行分析解讀。

　　推進全方位和高質量的城鎮化

　　中國經濟時報：國家發改委在明確2019年度各級地方政府的城鎮化工作重點的時候，特別提出，加快實施以促進人的城鎮化為(wei) 核心、提高質量為(wei) 導向的新型城鎮化戰略。如何理解這句話的內(nei) 涵?

　　劉雲(yun) 中：實施以促進人的城鎮化為(wei) 核心、提高質量為(wei) 導向的新型城鎮化戰略，是堅持以人民為(wei) 中心的發展思想在城鎮化領域的體(ti) 現。城鎮化的過程會(hui) 表現在很多方麵，包括產(chan) 業(ye) 、用地、景觀以及管理製度等方麵的變化，但其核心是人的城鎮化，新型城鎮化的目的是為(wei) 了高質量地實現人民對美好生活的追求。此外，這是推動城鎮化健康發展的長期戰略，是明確我國城鎮化發展目標、製約因素和資源分配的重要依據。人的城鎮化是全方位和高質量的，全方位包括生產(chan) 方式、生活方式和管理方式各個(ge) 方麵，高質量則不僅(jin) 要求效率高，還要做到公平、安全和可持續。

　　黃錕：城鎮化的本質是人的城鎮化，城鎮化自然要一切圍繞、為(wei) 了農(nong) 村人口進城，統籌協調城鄉(xiang) 發展，科學規劃城市形態和空間布局，合理配置公共資源，為(wei) 進城人口提供充足的就業(ye) 保障、公共產(chan) 品、公共服務，讓進城人口平等享有城鎮化的發展成果。中國特色社會(hui) 主義(yi) 已經進入新時代，我國社會(hui) 主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這就要求經濟工作的重心要由保持高速增長向推動高質量發展轉變，要求城鎮化工作要以人的城鎮化為(wei) 核心、以提高質量為(wei) 導向，全麵貫徹新型城鎮化戰略，加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化、優(you) 化城鎮化布局形態、提高城市可持續發展能力、推動城鄉(xiang) 融合發展，實現城鎮化高質量健康發展。

　　榮西武：加快實施以促進人的城鎮化為(wei) 核心、提高質量為(wei) 導向的新型城鎮化戰略，第一要推進常住人口基本公共服務全覆蓋，對於(yu) 暫時不能落戶的城鎮常住人口，要確保其全部持有居住證，以此作為(wei) 享受城鎮基本公共服務的憑證，並鼓勵各地區逐步擴大居住證的含金量，讓農(nong) 業(ye) 轉移人口在城市也能實現勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居;第二要加快推進基礎設施和公共服務設施建設，提高城鎮對城鎮常住人口的綜合承載能力、服務水平;第三要更加注重環境宜居和曆史文脈傳(chuan) 承，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guan) 懷，切實提升人民群眾(zhong) 獲得感和幸福感。

　　戶籍放開將引起多方麵變化

　　中國經濟時報：此次文件中最為(wei) 引人注目的是戶籍政策的係統性改革，以人口規模為(wei) 分界，不同的城市實行寬嚴(yan) 不一的落戶政策。如何看待戶籍製度放開這一焦點問題?

　　劉雲(yun) 中：戶籍製度的係統性改革是大家較為(wei) 關(guan) 注的領域，也是多年來一直在重點推進的領域。通過前幾年的推進，已經陸續取消城區常住人口100萬(wan) 以下的中小城市和小城鎮的落戶限製，戶籍改革有序向大城市以上規模的城市推進。今年的重點任務明確提出，城區常住人口100萬(wan) —300萬(wan) 的Ⅱ型大城市要全麵取消落戶限製;城區常住人口300萬(wan) —500萬(wan) 的Ⅰ型大城市要全麵放開放寬落戶條件，並全麵取消重點群體(ti) 落戶限製。這意味著在城區人口300萬(wan) 以下的城市的落戶就將沒有任何政策上的限製了，按照2016年的《中國城市建設統計年鑒》，城區常住人口超過300萬(wan) 隻有27個(ge) ，也就是說，在中國絕大部分城市落戶已經沒有什麽(me) 限製了。而且300萬(wan) —500萬(wan) 的Ⅰ型大城市也要全麵放開放寬落戶條件，那麽(me) 未來一兩(liang) 年內(nei) ，中國對戶籍還有限製的城市隻有12個(ge) 了。

　　這將引起多方麵的變化。首先，會(hui) 促進人口在更大範圍內(nei) 的高效流動，促進人口流動的根本因素是其具有較強的流動能力和較好的工作機會(hui) ，但戶籍等政策性因素也的確是阻礙人們(men) 流動地一個(ge) 因素，隨著大城市戶籍的完全放開，人口在不同規模城市間的流動會(hui) 加強，有利於(yu) 更加市場化地配置資源，提高要素的效率。其次，會(hui) 促進城市地區間的良性競爭(zheng) ，人口可以更加低成本、高效率地流動，必然會(hui) 促進地區間的競爭(zheng) ，尤其是對人力資本這個(ge) 未來最重要的資本的競爭(zheng) ，而且這個(ge) 競爭(zheng) 是多方麵的，由於(yu) 人對全麵發展的追求和要求越來越高，不能期望僅(jin) 僅(jin) 靠某一個(ge) 方麵來出奇製勝，必須是勞動者報酬、營商環境、城市品質、生態環境乃至資產(chan) 價(jia) 格(房地產(chan) 價(jia) 格)等多方麵入手，全麵提高城市和區域的競爭(zheng) 能力，才有可能在人才競爭(zheng) 中勝出。最後，這要求更為(wei) 配套協調的政策。

　　黃錕：進一步放寬落戶政策，其目的就是要加快推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，讓城鎮化發展成果惠及更多農(nong) 業(ye) 轉移人口，加速解決(jue) 我國長期積累的農(nong) 民工問題。目前，我國農(nong) 民工總量仍在逐年遞增，由2014年的27395萬(wan) 增加到2018年的28836萬(wan) ，年均仍增加360萬(wan) 。所以，進一步放寬落戶政策，加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化是徹底解決(jue) 農(nong) 民工問題的唯一出路。此次文件邁出的步伐很大，徹底打開了Ⅱ型和Ⅰ型大城市的市民化通道，對於(yu) 加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化將會(hui) 起到積極作用。

　　榮西武：進一步放寬城鎮落戶政策的改革舉(ju) 措，重要原因一是要著力解決(jue) 戶籍人口城鎮化嚴(yan) 重滯後於(yu) 常住人口城鎮化的問題;二是2.26億(yi) 農(nong) 村戶籍人口如果能全部落戶城鎮，有利於(yu) 拉動當前內(nei) 需和刺激經濟增長;三是大量農(nong) 村戶籍人口落戶城鎮，從(cong) 長遠看，既可以有效解決(jue) 半城鎮化人口的城鄉(xiang) 兩(liang) 頭“占地”問題，又可以有效改善城市人口結構、提高城市服務業(ye) 發展水平，同時，外來人口的“農(nong) 二代”“農(nong) 三代”等代表著城市發展的未來，解決(jue) 他們(men) 的落戶、教育以及各項公共服務保障等問題，對於(yu) 城市人才和人口要素資源的儲(chu) 備，具有決(jue) 定性意義(yi) ;四是從(cong) 目前戶籍城鎮化發展趨勢看，戶籍人口城鎮化率提升較慢的兩(liang) 個(ge) 重要原因就是城市吸引力小、農(nong) 民積極性不高，在農(nong) 村產(chan) 權製度改革尚未完成、各種政策配套體(ti) 係尚未完備的前提下，全麵放寬落戶政策，不會(hui) 出現農(nong) 民蜂擁進城落戶的失控局麵。

　　放寬落戶政策必須加快配套改革

　　中國經濟時報：此次戶籍政策的改革推進必然帶動未來配套以公共服務、財政支撐、土地指標、基建投資的係統改革。對此，這些領域的改革將會(hui) 作出怎樣的調整?

　　劉雲(yun) 中：第一，對吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量的準確統計，因為(wei) 人口的流動和落戶一方麵給流入地帶來了人力資本，但同時也會(hui) 增加一些成本，增加管理的難度，需要基於(yu) 流入城市相應的激勵政策，而實施激勵政策的一個(ge) 重要依據就是所吸納的農(nong) 業(ye) 轉移人口，這個(ge) 指標的準確統計就是實施相關(guan) 配套政策的重要依據。第二，進一步深化“人地錢掛鉤”。在財政方麵，就是各級政府在財政轉移支付的計算過程中，會(hui) 基於(yu) 農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量更高的權重;在用地政策方麵，新增建設用地規模也會(hui) 增加該指標的權重，而且會(hui) 在部分城市探索將落戶城鎮的農(nong) 村貧困人口在原籍宅基地複墾騰退的建設用地指標由輸入地使用，這會(hui) 在很大程度上鼓勵東(dong) 部地區和大城市吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口，中央的基建投資也會(hui) 向更多吸引農(nong) 業(ye) 轉移人口的地區和城鎮傾(qing) 斜。第三，城市公共資源在適度向較多吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口城市和地區傾(qing) 斜的背景下，要加大公共資源的相對均衡布局，在中小城市適度增加公共資源的供給，增加公共服務設施的用地。

　　黃錕：放寬落戶政策隻是萬(wan) 裏長征邁出的第一步，公共服務、財政支撐、土地指標、基建投資等配套改革必須緊隨其後，否則，預期的政策效果必會(hui) 大打折扣。在阻礙農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化諸多製度中，戶籍製度隻是加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的一個(ge) 必要條件，絕非充分條件。中央要求Ⅱ型和Ⅰ型大城市分別要全麵取消落戶限製和放開放寬落戶條件，必須要有前車之鑒、未雨綢繆，推動公共服務、財政支撐、土地指標、基建投資的係統改革，增加大城市、超級大城市的公共服務、基礎設施供給，使之滿足新增農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化人口的需求。

　　榮西武：如果此次戶籍政策的改革，能夠不打折扣地落在實處，無疑會(hui) 對城市管理、政府財政、城市建設和投資等帶來較大的衝(chong) 擊，首先是城市社會(hui) 保障體(ti) 係，其次是城市的精細化管理能力和現代化治理能力。為(wei) 此，首先要深化、細化“人地錢掛鉤”配套政策，進一步明晰各級政府的責權利，進一步完善保障政策落地的考核監督機製，深化落實支持農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的財政政策;其次是麵對落戶城鎮的非就業(ye) 人口可能帶來的社保、醫保等壓力，加快推動各地各級政府盡可能的提高養(yang) 老、醫療保險的統籌層次;最後要加快推動“互聯網+”與(yu) 城市管理、治理融合，提高城市品質和城市治理現代化水平。

　　推動城市群和都市圈健康發展是未來方向

　　中國經濟時報：文件提出，推動城市群和都市圈健康發展。此前國家已經下發過《關(guan) 於(yu) 培育發展現代化都市圈的指導意見》。國家頻繁強調“城市群和都市圈”透露了什麽(me) 信號?

　　劉雲(yun) 中：城市群和都市圈是新型城鎮化的重要形態。在交通技術和通信技術快速發展的條件下，各種要素、商品、信息和人員流動的範圍擴大，從(cong) 經濟發展的角度講，也就是經濟活動的空間組織範圍擴大了，構成了按照城市群和都市圈的方式推動新型城鎮化的客觀經濟基礎。國家發改委2019年發布《關(guan) 於(yu) 培育發展現代化都市圈的指導意見》，進一步明確了按照1小時通勤的空間範圍來界定、培育都市圈。第一，從(cong) 城市發展的過程來看，這也是符合中心城區與(yu) 周邊地區的聯係越來越緊密的實際情況，不能孤立或者割裂中心城區與(yu) 周邊地區的聯係;第二，部分中心城市或者中心城區出現了“大城市病”的現象，單純依靠中心城市或者中心城區是不可能解決(jue) 這些問題的，必須在都市圈的範圍內(nei) 考慮，例如交通問題、住房問題、產(chan) 業(ye) 配套問題等;第三，都市圈的空間範圍比較容易確定、相對明確，相應的協調成本較低，會(hui) 有利於(yu) 基礎設施(尤其是軌道建設)的推進和產(chan) 業(ye) 合作，較快地見到空間協調發展的成效。

　　黃錕：推動城市群和都市圈健康發展體(ti) 現了城鎮化的未來發展方向，即以新發展理念為(wei) 指導，遵循城市發展的客觀規律，考慮不同規模和類型城鎮的承載能力，以大城市為(wei) 依托，合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產(chan) 業(ye) 布局、開發邊界，逐步形成輻射作用大的城市群和都市圈。國家頻繁強調“城市群和都市圈”，就是要按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體(ti) 係優(you) 、功能互補強的城市群和都市圈，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城市體(ti) 係和城鎮化空間格局，以提高一體(ti) 化建設水平，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力。

　　中國經濟時報：日本都市圈的經驗表明，東(dong) 京圈對於(yu) 全國人才、資本、社會(hui) 資源形成吸附效應，但實際上也給地方經濟發展帶來了諸多不利，地方城鎮長期處於(yu) 人口不足、經濟低迷的狀況，容易陷入人才流失、投資減少的惡性循環。外來的年輕人也承受著巨大壓力，傾(qing) 向於(yu) 晚婚、不婚、少生甚至不生，不利於(yu) 解決(jue) 社會(hui) 少子化、老齡化的難題。中國的都市圈如何防止步日本的後塵?

　　劉雲(yun) 中：當然不能指望一個(ge) 政策、一個(ge) 辦法解決(jue) 所有問題。從(cong) 很多國家的發展曆程看，人口和資源向規模較大的城市集聚是一個(ge) 普遍現象，這也就是所謂集聚經濟的魅力。從(cong) 經濟理論講，城市規模和資源的集聚是有平衡點的，集聚經濟的好處必須補償(chang) 要素成本的上升和擁擠所帶來的負效用。促使經濟活動和人口分布較為(wei) 均衡的發展有兩(liang) 種非常重要的理論，第一種力量是交通技術的進步是交通成本大幅降低，交通運輸成本低於(yu) 所謂“鍾形曲線”的低點，第二種力量就是政府對於(yu) 公共資源和公共服務的均衡配置力量，公共資源和公共服務在不同的城市群、都市圈以及都市圈內(nei) 部較為(wei) 均衡的布置。如果利用好這兩(liang) 種力量，就可能減少大都市或中心城市的“虹吸效應”，城市之間、城市內(nei) 部可以更為(wei) 均衡地發展。這些方麵在文件中也有所體(ti) 現。

　　黃錕：城市群和都市圈是國際上通行的城鎮化空間格局和城市體(ti) 係的重要組織形式。國際上較大的幾個(ge) 都市圈都是區域內(nei) 城市高度密集，人口規模巨大，是一個(ge) 國家和地區經濟最活躍、最重要區域，甚至引導著國際經濟的潮流，集中體(ti) 現了一些國家出現的大城市群現象。但這一城鎮化空間格局是否就是最有效的城市體(ti) 係組織方式，仍然值得慎重待之。就我國來說，既不可能讓大部分人都集中到大城市，因為(wei) 我國人口眾(zhong) 多、地域廣闊，不能隻搞集中型的大城市化;也不能隻實行分散型的小城鎮化，因為(wei) 小城鎮缺乏規模效應和集聚效應。我們(men) 隻能選擇集中型與(yu) 分散型相結合、據點式與(yu) 網絡式相結合、大中小城市與(yu) 小城鎮協調發展的多元化的城鎮化空間格局和發展方向。

　　多措並舉(ju) 促進大中小城市協同發展

　　中國經濟時報：如何理解文件中首次提出的“收縮型中小城市”?

　　劉雲(yun) 中：“收縮型中小城市”是首次出現在正式文件中。對於(yu) 結構性收縮的中小城市，尤其是邊緣地區、經濟不發達地區的收縮型中小城市，第一是要有充分的準備，收縮期會(hui) 比較長，不要指望短時期內(nei) 能夠扭轉收縮的趨勢;第二是加強對收縮型中小城市人口的人力資源培訓投入，培育新技能，使其有能力適應新的發展要求;第三是控製在收縮型中小城市中的更新擴建規模，不要再鋪攤子，但可以在市中心地區，開發一些密度較高的建設項目，集聚人氣，保持住城市的活力。

　　黃錕：城市收縮是城市發展的一種過程，也是部分城市不可避免的必然趨勢。對於(yu) 收縮型城市的發展必須慎之又慎，要盡早謀劃，措施得力。基本思路是既要瘦身又要強體(ti) ，要及時轉變慣性的增量規劃思維，嚴(yan) 控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

　　榮西武：文件中首次提出“收縮型中小城市要瘦身強體(ti) ”，要正確麵對，但也不必過度解讀，原因有三：第一，“收縮型中小城市”出現是正常現象。一方麵是因為(wei) 我國城鎮化發展正在由高速度增長轉向高質量發展階段，年度城鎮新增人口規模會(hui) 穩中有降;另一方麵，隨著產(chan) 業(ye) 結構調整，部分城市吸納產(chan) 業(ye) 和人口的能力下降。第二，要正確認識我國的“收縮型中小城市”。我國行政城市管轄的範圍既包括城市的主城區，也包括下轄的其他城市和建製鎮，還包括農(nong) 村區域，也就是說，我國“收縮型中小城市”的主城區不一定收縮。第三，科學製定“收縮型中小城市”發展規劃。要根據“收縮型中小城市”的特征和變化趨勢，合理確定城市用地規模，合理選擇土地指標、優(you) 質公共資源等發展要素投放的數量和節奏。

　　中國經濟時報：文件強調大中小城市之間的協同發展。應該如何做到協調發展，避免同質化競爭(zheng) ?

　　黃錕：促進大中小城市協同發展，一是要合理確定大中小城市功能定位和發展重點。超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能。大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創新能力，發揮規模效應和輻射帶動作用。要把加快發展中小城市作為(wei) 優(you) 化城鎮規模結構的主攻方向，加強產(chan) 業(ye) 和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板，提高服務鎮區居民和周邊農(nong) 村的能力。二是要以提升城市產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 力和人口吸引力為(wei) 導向，健全有利於(yu) 大中小城市之間產(chan) 業(ye) 協同發展的體(ti) 製機製，引導城市政府科學確定產(chan) 業(ye) 定位和城際經濟合作模式，避免同質化競爭(zheng) 。要引導大城市產(chan) 業(ye) 高端化發展，發揮在產(chan) 業(ye) 選擇和人才引進上的優(you) 勢。引導中小城市發揮要素成本低的優(you) 勢，增強承接產(chan) 業(ye) 轉移能力，推動產(chan) 業(ye) 特色化、差異化發展。三是要改進大中小城市公共資源配置。要在優(you) 化大城市公共資源布局的同時，立足實際在中小城市適度增加公共資源供給，逐步縮小大中小城市之間的基本公共服務差距。

　　榮西武：要想真正做到大中小城市協調發展，避免同質化競爭(zheng) 需要做好以下幾個(ge) 方麵：第一，對於(yu) 發展潛力較大的中小城市，要著力培育主導產(chan) 業(ye) 、提高公共服務品質，吸引人口和發展要素集聚;對於(yu) 收縮型中小城市要瘦身強體(ti) ，嚴(yan) 控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。第二，在大中小城市發展的優(you) 先序上，要盡量多地關(guan) 注中小城市的發展，要有序引導大城市主城區的非核心功能向中小城市疏解，大城市要更多地在提高精細化管理水平上下功夫。第三，加快編製都市圈或一定區域內(nei) 若幹大中小城市的協同發展規劃。第四，建立大中小城市協同發展推進機製和統一的考核機製、獎懲機製。