我國自1998年實施積極財政政策以來，不僅(jin) 成功地應對了亞(ya) 洲金融危機和美國次貸危機的衝(chong) 擊，而且有效地推動了結構調整升級。中央經濟工作會(hui) 議強調，2019年積極的財政政策要加力提效。可至今人們(men) 對積極財政政策的理解並不一致：有人將積極財政政策等同於(yu) 擴張性財政政策，也有人將我國的結構性減稅等同於(yu) 供給學派的減稅。中國實施積極財政政策的目標取向究竟為(wei) 何?我們(men) 將從(cong) 三個(ge) 方麵就此問題進行討論。

　　著力點在供給側(ce) 而非需求側(ce)

　　■ 積極財政政策是從(cong) 供給側(ce) 發力，通過改善結構更好地滿足需求，進而拉動需求。

　　經濟學家通常將財政政策分為(wei) 擴張、中性、緊縮等三種類型，“積極財政政策”是由中國政府最早提出，西方經濟學教科書(shu) 裏沒有這概念。一個(ge) 時期以來，不少人將積極財政政策等同於(yu) 擴張性財政政策。這看法顯然是不對的：擴張性財政政策立足於(yu) 需求側(ce) ，旨在擴需求;而積極財政政策則著力於(yu) 供給側(ce) ，目的是改善和推進供給。

　　我們(men) 知道，上世紀30年代前，經濟學家所推崇的是“財政健全原則”，主張政府以收定支，財政不得列赤字，而且年度預算要平衡。1929年至1933年西方國家發生經濟大蕭條後，政府為(wei) 了刺激投資，財政開支劇增，導致政府預算普遍出現了赤字。1936年，凱恩斯的《就業(ye) 、利息和貨幣通論》出版，又從(cong) 理論上為(wei) 赤字預算提供了支撐。

　　上世紀40年代，美國經濟學家漢森提出了“補償(chang) 性財政政策”，主張財政政策應該交替擴張或緊縮。在經濟蕭條期，采用擴張性財政政策，擴大政府開支，增加社會(hui) 總需求;在經濟繁榮期，采用緊縮性財政政策，縮減政府開支，降低社會(hui) 總需求。漢森指出，雖然經濟蕭條期財政有赤字，但經濟繁榮期財政有盈餘(yu) ，用後者盈餘(yu) 彌補前者的赤字，從(cong) 整個(ge) 經濟周期看，財政預算是平衡的。

　　可以看出，無論凱恩斯的擴張性財政政策還是漢森的補償(chang) 性財政政策，重點都在需求管理。而我國實施的積極財政政策，重點卻在供給管理。這裏有個(ge) 問題想問讀者：1998年我國實施積極財政政策為(wei) 何要選擇投資基礎設施?也許你會(hui) 說，當時基礎設施是我國經濟的短板。不錯，那時政府投資基礎設施的確是為(wei) 了補短板。可補短板是供給管理還是需求管理呢?你會(hui) 答是供給管理對不對?

　　再看今年的《政府工作報告》，對積極財政政策加力提效提出了四項舉(ju) 措：適度提高赤字率;更大規模減稅，堅持普惠性減稅與(yu) 結構性減稅並舉(ju) ;優(you) 化財政支出結構;有效發揮地方政府債(zhai) 券作用，防範化解地方政府債(zhai) 務風險。

　　毫無疑問，以上四項舉(ju) 措都是結構方麵的措施。由此見，我國實施的積極財政政策確實不同於(yu) 凱恩斯和漢森的政策主張，其著力點側(ce) 重於(yu) 供給端。雖然實施積極財政政策客觀上也有擴大需求的效果，但目標取向卻是針對結構而不是總量。說得具體(ti) 些：積極財政政策是從(cong) 供給側(ce) 發力，通過改善結構更好地滿足需求，進而拉動需求。

　　進一步分析，一國經濟協調發展不僅(jin) 需要總量平衡，更需要結構平衡。總量平衡不一定保證結構平衡，但結構平衡卻有助於(yu) 總量平衡。舉(ju) 大家熟悉的例子，前些年國內(nei) 庫存增加，產(chan) 能嚴(yan) 重過剩，從(cong) 總量看說明國內(nei) 需求不足;可同時國內(nei) 消費者卻舍近求遠購買(mai) 大量境外商品。何以如此?真實的原因，是國內(nei) 供需結構失衡。如果供給結構能適應需求變化，國內(nei) 需求就會(hui) 增加。正是在此意義(yi) 上，我們(men) 說推動供給側(ce) 結構性改革也是擴內(nei) 需。

　　主要手段是減稅而非發債(zhai)

　　■ 對調結構來講，擴大政府投資不如擴大企業(ye) 投資。擴大企業(ye) 投資，政府就得減稅。政府加稅不如發債(zhai) ，發債(zhai) 不如減稅。

　　前麵已經分析過，政府實施積極財政政策是為(wei) 了從(cong) 供給側(ce) 支持調結構。而對政府擴大投資來說，有兩(liang) 種方法，一是赤字預算(發行公債(zhai) );二是加征稅收。這裏需要討論的是，政府發債(zhai) 與(yu) 加稅的效果有何區別?或者說政府在發債(zhai) 與(yu) 加稅之間應該作怎樣的選擇?要回答這個(ge) 問題，讓我們(men) 先從(cong) 經濟學說史上的一樁公案說起。

　　19世紀初，拿破侖(lun) 揮師南北、橫掃歐洲，為(wei) 了共同對抗法國，英國組建了第四次反法聯盟。為(wei) 支持盟軍(jun) ，英國每年需對外援助巨額軍(jun) 費。圍繞如何籌措軍(jun) 費，當時英國國會(hui) 展開了激烈的辯論。焦點在於(yu) ，軍(jun) 費是通過加稅籌措還是通過發債(zhai) 籌措?以馬爾薩斯為(wei) 代表的一派力主發債(zhai) ;而以李嘉圖為(wei) 代表的另一派則主張加稅。

　　馬爾薩斯分析說，每年軍(jun) 援若需2000萬(wan) 英鎊，英國平均每人需捐納100英鎊。若采用加稅方式，居民每人就得從(cong) 自己收入中節約100英鎊，這無疑會(hui) 減少國內(nei) 消費，導致經濟緊縮。但如果選擇發債(zhai) ，由於(yu) 國債(zhai) 當年無需還本，居民每人隻需支付這100英鎊的利息，若年利率為(wei) 5%，則政府隻需向每人增加5英鎊的稅收。如此，居民消費可大體(ti) 保持不變。

　　李嘉圖認為(wei) ，發行公債(zhai) 與(yu) 加稅的區別，僅(jin) 在於(yu) 公債(zhai) 要償(chang) 付利息。政府若不選擇加稅，居民當年雖不必繳100英鎊的稅，但政府就得發行2000萬(wan) 英鎊的國債(zhai) ，而國債(zhai) 最終要靠征稅償(chang) 還，那麽(me) 來年就得多征2000萬(wan) 英鎊的稅。正因為(wei) 今天的國債(zhai) 是明天的稅，於(yu) 是李嘉圖推論說，為(wei) 了應付日後要加征的稅收，人們(men) 不得不提前儲(chu) 蓄，結果也會(hui) 令居民消費減少。

　　對李嘉圖的分析，也有不少經濟學家不讚成。有學者反駁說，假若政府發行的不是短期國債(zhai) 而是長期國債(zhai) ，居民當前消費就不可能減少。因為(wei) 長期國債(zhai) 償(chang) 還有相對長的延付期，而每個(ge) 人都不會(hui) 長生不老，要是人們(men) 意識到死亡可以逃避將來的稅負，他們(men) 怎會(hui) 壓縮當前消費呢?而且還有學者用消費信貸作例證，證明李嘉圖的觀點不成立。

　　1974年，美國經濟學家巴羅發表《政府債(zhai) 券是淨財富嗎》一文為(wei) 李嘉圖的觀點作辯護。他指出：由於(yu) 人類具有關(guan) 懷後代的動機，所以在通常的情況下，人們(men) 對將來的稅負往往寧願自己承擔也不會(hui) 推給後代，即便有人知道自己活不到償(chang) 還國債(zhai) 的那一天，也會(hui) 減少自己的開支而為(wei) 後代先將100英鎊儲(chu) 蓄起來。既如此，發債(zhai) 與(yu) 加稅並無實質區別，兩(liang) 者皆會(hui) 減少現期消費。

　　李嘉圖與(yu) 巴羅的推論，經濟學稱為(wei) “李嘉圖—巴羅等價(jia) 定理”。我的看法，若政府隻是一次性發債(zhai) ，此定理無疑是對的;但若不是一次性發債(zhai) 而是持續發債(zhai) ，該定理未必成立。因為(wei) 持續發債(zhai) 政府可以用新債(zhai) 還舊債(zhai) ，無需立即加稅;而政府不加稅，也就不會(hui) 減少居民當期消費。想想銀行吧。銀行吸收存款其實也是向儲(chu) 戶發債(zhai) ，存款到期需還本付息，可銀行為(wei) 何能將存款用於(yu) 貸款?原因是銀行持續吸儲(chu) ，可以用新存款償(chang) 還舊存款。

　　據此分析，政府要擴大投資，加稅不如發債(zhai) 。如果再想深一層，比如把企業(ye) 投資加進來考慮，將政府投資與(yu) 企業(ye) 投資作比較，財政政策應該怎樣安排?有一點可以肯定，政府發債(zhai) 或者加稅會(hui) 擠占企業(ye) 投資，而減稅卻在增加企業(ye) 投資的同時會(hui) 減少政府投資。也就是說，政府投資與(yu) 企業(ye) 投資會(hui) 互為(wei) 消長。可問題是在這種情況下，政府在發債(zhai) 、加稅、減稅之間又該如何取舍呢?

　　從(cong) 經濟學的角度看，企業(ye) 既是生產(chan) 主體(ti) ，也是市場主體(ti) 。與(yu) 政府相比，企業(ye) 對市場信號反應更敏感，這樣對調結構來講，擴大政府投資就不如擴大企業(ye) 投資。而要擴大企業(ye) 投資，政府就必須減稅。若將此引申到政策層麵，可得出的結論是：政府加稅不如發債(zhai) ，發債(zhai) 不如減稅。據公布的數據：今年安排的預算赤字僅(jin) 比去年高0.2%，而減輕稅費近2萬(wan) 億(yi) 元，這正好佐證了上麵的結論。

　　重點是結構性減稅而非全麵減稅

　　■ 中國的減稅不同於(yu) 供給學派的減稅。我們(men) 實施積極財政政策需要減稅，但重點是結構性減稅。

　　積極財政政策的主要手段是減稅，但卻又不同於(yu) 供給學派的減稅。供給學派減稅的理論根據是“拉弗曲線”。此曲線說：當稅率低於(yu) 一定限度，提高稅率能增加政府稅收;但若超過這一限度，提高稅率反而會(hui) 減少政府稅收。對個(ge) 中原因拉弗的解釋是，過高的稅率會(hui) 抑製經濟增長，令稅基縮小，而稅基減少政府稅收會(hui) 減少;相反，當稅率過高時，減稅則可刺激經濟增長，稅基擴大，政府稅收會(hui) 增加。

　　要指出的是，拉弗主張的減稅是全麵減稅，而實行全麵減稅在操作層麵至少有兩(liang) 個(ge) 難點：一是最佳稅率如何確定;二是稅率高過最佳稅率後減稅是否一定能增加稅收。關(guan) 於(yu) 最佳稅率的確定，拉弗曾分析說：當稅率為(wei) 零時，政府稅收是零;當稅率為(wei) 100%時，政府稅收也是零，故最佳稅率在零與(yu) 100%之間。可在零與(yu) 100%之間具體(ti) 怎樣確定拉弗卻沒說，其實不是他不想說,而是他也說不清楚。

　　一個(ge) 國家的稅負水平，是指稅收總額在GDP中的占比。據相關(guan) 國際組織對47個(ge) 國家和地區宏觀稅負水平的測算，2008年23個(ge) 發達國家的稅負水平平均為(wei) 27.7%，最高為(wei) 47.1%，最低為(wei) 14.6%;而24個(ge) 發展中國家平均為(wei) 22.7%，最高為(wei) 37.7%，最低為(wei) 16%。各國差異如此之大，恐怕誰也不知道最佳稅率是多少?問題在於(yu) ，不知道最佳稅率，政府怎知道該不該全麵減稅?

　　最佳稅率難以確定是一方麵。另一方麵，即便知道了最佳稅率，減稅能否增加政府稅收也不一定。讓我們(men) 以所得稅為(wei) 例作分析：政府征收所得稅的多少，取決(jue) 兩(liang) 個(ge) 因素：一是利潤(應稅所得額)，二是稅率。假定某企業(ye) 投資2000萬(wan) 元，利潤率10%，則企業(ye) 利潤是200萬(wan) 元。若現行稅率為(wei) 25%，則政府稅收為(wei) 50萬(wan) 元。現在再假定最佳稅率是20%，根據拉弗曲線，政府就應將稅率從(cong) 25%減至20%。

　　減稅的結果會(hui) 怎樣呢，拉弗認為(wei) 隨著企業(ye) 投資擴大，利潤會(hui) 增加，於(yu) 是政府稅收會(hui) 增加。理論上不否認有這種可能，但拉弗隻是講對了一半。事實上，投資增加並不等於(yu) 利潤(應稅所得額)增加，兩(liang) 者不是一回事。經濟學的邊際收益遞減規律說：當企業(ye) 投資達到一定規模後，再增加投資邊際收益會(hui) 下降。一旦利潤率進入下降期，企業(ye) 增加投資，政府的稅收卻不會(hui) 增加。

　　還是用上麵的例子。政府將稅率從(cong) 25%減至20%，政府當年減少稅收10萬(wan) 元，企業(ye) 可增加10萬(wan) 元投資，這樣總投資擴大到2010萬(wan) 元;由於(yu) 邊際收益率遞減，假定利潤率從(cong) 10%降為(wei) 9%，則企業(ye) 總利潤為(wei) 180.9萬(wan) 元，若按最佳稅率20%征稅，政府稅收為(wei) 36.18萬(wan) 元。如此一來，政府稅收與(yu) 減稅前比不僅(jin) 沒增加，反而減少了13.82萬(wan) 元。

　　可再換個(ge) 角度思考。企業(ye) 什麽(me) 時候減稅呼聲最高?當然是經濟蕭條期。經濟蕭條意味著生產(chan) 過剩，此時減稅固然可刺激投資，但若供給結構不變，擴大投資對過剩不過是百上加斤。企業(ye) 過剩產(chan) 能不去，利潤不可能增加。利潤不增加，怎可斷定全麵減稅能增加稅收呢?由此看，供給學派的理論不可簡單地照搬。我們(men) 實施積極財政政策需要減稅，但重點應是結構性減稅。

　　從(cong) 現實觀察，中國的減稅確實不同於(yu) 供給學派的減稅。2009年為(wei) 應對國際金融危機政府開始減稅，近10年我們(men) 一直堅持結構性減稅。前不久國務院公布了今年的減稅方案：製造業(ye) 等行業(ye) 的增值稅稅率從(cong) 16%降至13%;交通運輸業(ye) 、建築業(ye) 等行業(ye) 的增值稅稅率從(cong) 10%降至9%;生活性服務業(ye) 保持6%的稅率不變。對同一行業(ye) ，此次減稅是普惠性的;可對不同行業(ye) ，減稅卻是結構性的。[作者係中央黨(dang) 校(國家行政學院)副校長(副院長)、習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想研究中心副主任]