在改革開放以來的40年裏，中國社會(hui) 政策的發展也經曆了深刻的變革。縱觀過去幾十年中國社會(hui) 政策的發展與(yu) 演進，可以發現這樣一條範式演進的脈絡：改革開放和市場經濟轉型打破了具有濃厚“社會(hui) 身份本位”特征的勞動保險製度;並且隨著21世紀初期的社會(hui) 政策擴展和新時代的社會(hui) 政策深化改革，中國社會(hui) 政策的範式也朝著“人類需要本位”的方向逐漸演進。但時至今日，“社會(hui) 身份本位”的遺緒還沒有完全消失，“人類需要本位”的體(ti) 係也仍沒有完全建立。福利供給的“地域不正義(yi) ”、社會(hui) 保障項目的碎片化以及基本公共服務供給的不充足，仍然阻礙著全體(ti) 社會(hui) 成員基本需要的全麵滿足，“人類需要本位”的社會(hui) 政策體(ti) 係仍未全麵建成。為(wei) 此，基於(yu) “社會(hui) 中國”的視角，本文認為(wei) ，中國社會(hui) 政策的發展應當以“人類需要本位”的全麵實現為(wei) 目標導向，實現社會(hui) 政策的價(jia) 值基礎從(cong) “身份本位”的等級特權到“普遍主義(yi) ”的社會(hui) 權利，社會(hui) 保障製度的覆蓋麵從(cong) “政策全覆蓋”到“人員全覆蓋”，社會(hui) 政策與(yu) 經濟政策的關(guan) 係從(cong) “從(cong) 屬關(guan) 係”到“良性循環的相互適應關(guan) 係”的三大轉變。

　　一、社會(hui) 政策的範式與(yu) 中國社會(hui) 政策範式演進的概念基礎

　　政策範式是一個(ge) 由各種理念和標準組成的解釋框架，它不僅(jin) 指明政策目標以及用以實現這些目標的工具類別，而且還指明它們(men) 需解決(jue) 之問題的性質，是政策行動的框架。在社會(hui) 政策的分析中，貝弗裏奇、馬歇爾和蒂特姆斯所倡導的“國家福利”、公民權和製度型的福利國家模式是西方社會(hui) 政策研究的導向和基本理論假設。而隨著艾斯平-安德森“三個(ge) 世界理論”的提出，有關(guan) “福利範式”的討論就開始成為(wei) 社會(hui) 政策比較研究的焦點議題。按照社會(hui) 的非商品化程度，社會(hui) 的分層化和社會(hui) 團結度，以及國家對於(yu) 公民社會(hui) 權利的保障程度，艾斯平-安德森將福利國家製度劃分為(wei) 自由主義(yi) 、保守主義(yi) 和社會(hui) 民主主義(yi) 三個(ge) 主要的政策範式。從(cong) 總體(ti) 上看，自由主義(yi) 的福利範式強調市場機製和福利的私有化，缺乏普遍主義(yi) 的社會(hui) 政策項目;保守主義(yi) 的福利範式強調以社會(hui) 保險為(wei) 支柱的收入再分配效應，注重身份、等級和階層的區隔，普遍主義(yi) 的個(ge) 人津貼項目也十分有限;社會(hui) 民主主義(yi) 的福利範式則強調公民權的理念，強化以確保公民權為(wei) 目的的“國家福利”體(ti) 係，注重發展以普遍主義(yi) 的社會(hui) 津貼為(wei) 特征的社會(hui) 保障體(ti) 係。可見，在比較福利體(ti) 製的研究中，普遍主義(yi) 與(yu) 選擇主義(yi) 的分野是一個(ge) 重要的區分要素，普遍主義(yi) 公民權的保障程度和普惠型社會(hui) 津貼的設立狀況是進行福利範式比較的重要視角。

　　在中華人民共和國成立以來的60多年裏，中國社會(hui) 政策的範式也經曆了幾個(ge) 不同階段的嬗變。在改革開放以前，中國社會(hui) 的基本結構是二元分割的，而社會(hui) 福利製度也按照城鄉(xiang) 與(yu) 職業(ye) 的區隔建立起來。在城鎮，中國建立了“單位福利”的社會(hui) 政策體(ti) 係，為(wei) 職工舉(ju) 辦了各種集體(ti) 福利事業(ye) ，而在農(nong) 村，社會(hui) 福利僅(jin) 僅(jin) 在五保戶政策、合作醫療和集體(ti) 資助的義(yi) 務教育等少數領域有所體(ti) 現，待遇水平以及與(yu) 國家福利體(ti) 係的距離也明顯不同於(yu) 城鎮地區。總體(ti) 上看，此時的中國社會(hui) 政策體(ti) 係是國家統攬型的，排斥市場和社會(hui) 在社會(hui) 政策形成過程中的作用，具有明顯的“國家主義(yi) ”的特征。改革開放以後，公有製和計劃經濟體(ti) 製的製度基礎被打破，社會(hui) 政策開始沿著發展主義(yi) 的路徑進行改革。從(cong) 這一時期開始，國家(通過單位、集體(ti) )不再也無力對社會(hui) 福利統包統攬，社會(hui) 福利的主體(ti) 走向多元化，因而社會(hui) 福利體(ti) 係的覆蓋麵也較以往有了新的擴展。但是，在市場體(ti) 係和第三部門還沒有得到足夠發展的情況下，國家不適當地從(cong) 許多公共服務的提供中全麵撤退，導致公眾(zhong) 的許多基本需要得不到滿足，並形成了龐大的社會(hui) 弱勢群體(ti) 。因而，在進入21世紀以後，中國政府在社會(hui) 政策的議題上提出了建構“和諧社會(hui) ”的新理念，強化社會(hui) 保障製度對弱勢群體(ti) 的兜底保障功能。並且，隨著科學發展觀、適度普惠、基本公共服務均等化和共享發展等一係列政策理念的提出，中國社會(hui) 政策的內(nei) 容和覆蓋麵也正在不斷地發生變化。

　　對此，根據霍爾的“政策範式”理論，筆者將中國政策範式的演進劃分為(wei) 趕超發展政策範式(1949-1978)、GDP主義(yi) 政策範式(1978-2003)和新發展政策範式(2003年以後)三個(ge) 範式階段。在此背景下，根據以艾斯平-安德森理論為(wei) 代表的比較福利體(ti) 製研究的傳(chuan) 統，亦有學者對中國不同階段社會(hui) 政策的特點及其相應的福利範式進行了分析和界定。在改革開放以前，依托社會(hui) 主義(yi) 計劃經濟體(ti) 製，中國逐步建立了國家統攬型的社會(hui) 福利製度，強調國家在福利體(ti) 係中的無限責任，但這種“國家主義(yi) ”的社會(hui) 政策體(ti) 係是二元分割和非全民性的。到了改革開放以後，“發展才是硬道理”的理念成為(wei) 中國社會(hui) 治理的指導思想，使得中國的社會(hui) 政策具有濃厚的東(dong) 亞(ya) 生產(chan) 主義(yi) 福利模式的特征。而進入新世紀，隨著民生保障和底線公平等一係列理念的強化，中國社會(hui) 政策體(ti) 係的發展開始與(yu) 和諧社會(hui) 的理念息息相關(guan) ，社會(hui) 福利體(ti) 係開始從(cong) 補缺型向普惠型過渡，並提出適度普惠的政策理念。

　　對此，嶽經綸以社會(hui) 保障製度的演化為(wei) 例，基於(yu) 普遍主義(yi) 公民權的實現狀況對中國社會(hui) 政策的範式演進進行探索，並提出社會(hui) 政策的“社會(hui) 身份本位”和“人類需要本位”的分野。具體(ti) 來說，所謂“社會(hui) 身份本位”即一種以社會(hui) (職業(ye) )身份而不是以公民身份為(wei) 基礎的碎片化的政策範式，而所謂“人類需要本位”則是一種著眼於(yu) 人類需要的滿足和公共福祉的增進的社會(hui) 政策思維。根據這一劃分，中國社會(hui) 政策的發展要遵循經典社會(hui) 政策的公民權利和人類需要的導向，並最終建構起一個(ge) 以公民身份為(wei) 本，打破社會(hui) 福利在城鄉(xiang) 、職業(ye) 和地域維度上的不公平和不正義(yi) 的，普遍主義(yi) 的“社會(hui) 中國”體(ti) 係。為(wei) 此，基於(yu) 既有研究的理論基礎，本研究按照社會(hui) 政策對普遍主義(yi) 公民權和人類基本需要的滿足為(wei) 基準，對中國社會(hui) 政策發展史進行梳理。在此基礎上，本研究試圖闡明中國社會(hui) 政策範式從(cong) “社會(hui) 身份本位”走向“人類需要本位”的發展脈絡，並進而探討中國社會(hui) 政策在人類需要的滿足和公共福祉的增進方麵所麵臨(lin) 的條件與(yu) 挑戰，從(cong) 而提出目前建構“社會(hui) 中國”福利體(ti) 係的要義(yi) 。

　　二、“社會(hui) 身份本位”：從(cong) “國家主義(yi) ”到“發展主義(yi) ”

　　(一)“國家主義(yi) ”：計劃經濟時代的社會(hui) 政策

　　從(cong) 中華人民共和國成立到改革開放前的近30年間，中國經濟社會(hui) 體(ti) 製的建設是照搬“蘇聯模式”的。在經濟政策領域，中國建立起了一整套優(you) 先發展重工業(ye) 和國有經濟的計劃經濟體(ti) 製。而在社會(hui) 政策領域，隨著1951年《勞動保險條例》的頒布，中國也逐步建立起了以國家保障為(wei) 主要方式，以全民所有製單位職工為(wei) 主要對象，以企業(ye) 和機關(guan) 事業(ye) 單位為(wei) 基本管理層次的社會(hui) 保障製度。如表1和表2所示，這一時期的社會(hui) 政策主要是麵向城鎮企業(ye) 職工和國家機關(guan) 工作人員的，並且涉及到養(yang) 老、醫療、社會(hui) 救濟、優(you) 撫安置和社會(hui) 福利等各個(ge) 領域。可見，在這一時期，政府通過單位為(wei) 城鎮職工提供了所有的社會(hui) 福利服務，而後者則高度依賴他們(men) 的單位，從(cong) 而使整個(ge) 社會(hui) 政策體(ti) 係體(ti) 現出明顯的“國家主義(yi) ”的特征。與(yu) 此同時，在這些群體(ti) 之外的社會(hui) 福利供給卻十分有限，使得整個(ge) 社會(hui) 政策體(ti) 係呈現出城鄉(xiang) 之間、職業(ye) 之間的巨大分野。

　　由此可見，計劃經濟時代中國社會(hui) 政策的核心是一種基於(yu) 勞動者身份的勞動保險製度，“單位福利”的特征十分明顯，因而體(ti) 現著“社會(hui) 身份本位”的邏輯。總的來說，“國家主義(yi) ”模式的特點是小範圍內(nei) 的全麵保障與(yu) 大範圍內(nei) 的社會(hui) 身份本位並存。一方麵，國家在城鎮職工的範圍內(nei) 建立了一套從(cong) 教育、醫療、就業(ye) 到住房大包大攬的勞動保障體(ti) 係。而另一方麵，在大的國家範圍內(nei) ，社會(hui) 保障政策又存在著戶籍身份、單位性質、職業(ye) 性質、職業(ye) 身份等基於(yu) 社會(hui) 等級身份的分野。

　　計劃經濟時代的糧票

　　(二)“發展主義(yi) ”：市場經濟轉型階段的社會(hui) 政策

　　改革開放的中國走上了市場經濟體(ti) 製的軌道，“發展主義(yi) ”和“經濟優(you) 先”的戰略開始主導經濟社會(hui) 體(ti) 製的改革。如同在許多東(dong) 亞(ya) 發展型福利國家所發生的那樣，“發展主義(yi) ”的邏輯具有很強的“生產(chan) 主義(yi) ”傳(chuan) 統，奉行“經濟優(you) 先”的戰略，社會(hui) 政策則被視作是為(wei) 經濟發展服務的。在“發展主義(yi) ”的邏輯下，國家開始從(cong) 計劃經濟體(ti) 製下“大包大攬”式的社會(hui) 福利領域有計劃地退出，把許多社會(hui) 保障方麵的職能讓渡給社會(hui) 和家庭。如表3所示，這一轉變的起點是1986年六屆全國人大四次會(hui) 議通過的“七五”計劃。該計劃提出“堅持社會(hui) 化管理與(yu) 單位管理相結合，以社會(hui) 化管理為(wei) 主，繼續發揚中國家庭、親(qin) 友和鄰裏間互助互濟的優(you) 良傳(chuan) 統”。同年，為(wei) 配合勞動就業(ye) 體(ti) 製的改革而提出的失業(ye) 保險製度建立起來。而到了1991年將改革和建立養(yang) 老保險和待業(ye) 保險製度為(wei) 重點的“八五”計劃提出之後，以社會(hui) 保險製度為(wei) 主導的思路開始支配中國的社會(hui) 保障製度改革。這一改革的結果是，國家開始從(cong) 多個(ge) 社會(hui) 福利領域中退出，並導致醫療、教育和住房等多個(ge) 領域的公共服務供給出現缺位，使得公眾(zhong) 在這些領域的基本需要得不到滿足。

　　可見，在市場經濟轉型時期，中國建立起了以社會(hui) 保險製度為(wei) 主導的社會(hui) 政策模式。一方麵，社會(hui) 福利的供給主體(ti) 開始向社會(hui) 化轉移，強調社會(hui) 福利的商品化和市場化，而國家則開始有計劃地從(cong) 社會(hui) 服務領域退出。另一方麵，社會(hui) 保險各項目在不同所有製企業(ye) 、事業(ye) 單位之間存在顯著的差別。總的來說，“發展主義(yi) ”的一個(ge) 進步在於(yu) ，在一定程度上打破了原有計劃經濟下的單位福利製的特征。也就是說，隨著單位福利體(ti) 製的解體(ti) 和國家主義(yi) 的退出，以社會(hui) 保險為(wei) 主導的社會(hui) 政策模式擴展了勞動保險製度下的受益群體(ti) 的範圍，從(cong) 而使得“社會(hui) 身份本位”得到一定程度的擴散。但是，這一時期的社會(hui) 政策仍然是“社會(hui) 身份本位”的。由於(yu) 在“經濟優(you) 先”的導向下，社會(hui) 政策是從(cong) 屬並服務於(yu) 經濟政策和經濟發展的，因而社會(hui) 福利的供給往往集中於(yu) 那些對經濟發展有直接貢獻的大型企業(ye) 員工和國家機關(guan) 工作人員，從(cong) 而使得職業(ye) 之間、城鄉(xiang) 之間的福利待遇差異仍然存在。其次，國家在市場化改革的過程中有計劃地退出福利供給領域，使得社會(hui) 範圍內(nei) 的公共服務和社會(hui) 福利供給嚴(yan) 重不足，為(wei) 後工業(ye) 化時期社會(hui) 風險衝(chong) 擊下社會(hui) 成員生計脆弱性的應對帶來了隱患。

　　三、“人類需要本位”的初步探索：21世紀初期的社會(hui) 政策擴展

　　從(cong) “國家主義(yi) ”到“發展主義(yi) ”逐漸演化的幾十年中，重工業(ye) 的發展和市場經濟的發展先後成為(wei) 中國執政理念中的中心環節。總的來說，市場經濟轉型時期的經濟社會(hui) 發展主要是遵從(cong) “經濟優(you) 先”的定位進行的，社會(hui) 政策處在一個(ge) 從(cong) 屬並服務於(yu) 經濟政策的地位，體(ti) 現出明顯“社會(hui) 身份本位”的特征。然而，就價(jia) 值理念而言，社會(hui) 政策應當是麵向全體(ti) 社會(hui) 成員的基本生活質量需求的。按照貝弗裏奇的分析，社會(hui) 政策旨在幫助人們(men) 解決(jue) 社會(hui) 生活中的“五大惡”，包括貧窮、疾病、無知、失業(ye) 和居無定所。從(cong) 而，社會(hui) 政策的重點就在於(yu) 通過社會(hui) 福利的組織來滿足個(ge) 人和群體(ti) 在衣、食、住、行及健康照顧等諸多方麵的需要。因此，就社會(hui) 政策本身的價(jia) 值定位而言，社會(hui) 政策的發展應當是基於(yu) 滿足全體(ti) 社會(hui) 成員基本需要的“人類需要本位”。

　　而在中國，“人類需要本位”的社會(hui) 政策導向直至21世紀初期才開始有了初步的探索。進入21世紀後，政府社會(hui) 政策功能的弱化及其所帶來的問題，開始得到中央決(jue) 策層的有效回應，民生導向和社會(hui) 政策的思維在政府執政理念中的地位開始提升。以2002年召開的十六大為(wei) 標誌，中共中央開始重新解釋“效率優(you) 先、兼顧公平”的含義(yi) ，並且在隨後的幾年中陸續形成了“科學發展觀”“和諧社會(hui) ”“建設社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村”“基本公共服務均等化”“加快推進以改善民生為(wei) 重點的社會(hui) 建設”等有關(guan) 社會(hui) 政策的表述。由此，社會(hui) 政策思維開始顯現，社會(hui) 政策開始從(cong) “經濟政策的附庸”走向“與(yu) 經濟政策並行”的定位，“社會(hui) 政策時代”的概念也被一些學者用來表述kaiyun官方地址新階段的特征。

　　從(cong) 中國社會(hui) 政策範式的演進來說，21世紀初期既是社會(hui) 政策的擴展時期，也是“人類需要本位”逐漸取代“社會(hui) 身份本位”的過渡時期。如表4所示，各項社會(hui) 政策在這一時期逐漸出台並普遍展開。在政策層麵，低保製度實現了從(cong) 城鎮低保的初建到農(nong) 村低保的全麵推進，醫療保障實現了從(cong) 城鎮職工基本醫療保險的擴麵到新型農(nong) 村合作醫療製度和城鎮居民基本醫療保險製度的實施，義(yi) 務教育實現了免費，高齡津貼也得以普遍推行，城鄉(xiang) 社會(hui) 保障製度統籌得到加快，適度普惠型社會(hui) 福利開始發展。而在區域實踐層麵，陝西省神木縣首創的“免費醫療”政策、廣東(dong) 省東(dong) 莞市首創的“用一個(ge) 統一的醫保製度覆蓋所有人群”的模式、江蘇省蘇州市“市、鄉(xiang) 、鎮”三級補貼的農(nong) 村養(yang) 老保險模式，都是這一時期在各地興(xing) 起的社會(hui) 政策創新模式。

　　可見，21世紀初期的社會(hui) 政策在原有“社會(hui) 身份本位”的基礎上取得了一定程度的探索與(yu) 突破。首先，隨著“和諧社會(hui) ”等一係列理念的出台，社會(hui) 政策開始改變原有的從(cong) 屬於(yu) 經濟政策的弱勢地位，社會(hui) 政策的思維開始出現並體(ti) 現為(wei) 一係列新的社會(hui) 政策的相繼出台。其次，在經曆了發展主義(yi) 邏輯下國家從(cong) 公共服務領域的退卻之後，政府公共服務職能重新開始強化，並通過再分配的方式在與(yu) 人類生存相關(guan) 的領域進行“去商品化”的進程。再次，以“再分配注重公平”表述的提出為(wei) 標誌，社會(hui) 政策的發展呈現出構建適度普惠型的趨勢，使得“人類需要本位”和“普遍主義(yi) ”的色彩開始出現。由此，就範式的演進而言，21世紀初期的中國社會(hui) 政策呈現出向“人類需要本位”初步邁進的圖景。

　　但是，這一時期的社會(hui) 政策仍然未完全擺脫“社會(hui) 身份本位”的窠臼，給“人類需要本位”社會(hui) 政策的推進造成了障礙。首先，在社會(hui) 政策貼近個(ge) 人需要的過程中，福利政策的試點和推廣出現了地方化和個(ge) 別化的傾(qing) 向，使得地區之間的福利差距拉大，形成了一些福利待遇領先的福利地區。例如，上海市最早建立起了城市最低生活保障製度，並且一直在低保給付水平上保持著領跑的地位。其次，這一時期與(yu) 社會(hui) 政策有關(guan) 的製度設定仍然是按照城鄉(xiang) 、職業(ye) 和地域之間的分割來進行的，社會(hui) 保障項目的碎片化特征漸漸形成。以醫療保險為(wei) 例，21世紀初醫療保險製度的探索和推廣還是按照城鎮職工基本醫療保險製度、新型農(nong) 村合作醫療保險製度等不同險種的劃分來進行的。

　　四、“人類需要本位”的重點突破：新時代社會(hui) 政策的深化改革

　　21世紀初期的中國社會(hui) 政策在教育、醫療、住房等社會(hui) 基本需要領域得到了擴展，但福利保障水平仍然存在較為(wei) 嚴(yan) 重的結構性和群體(ti) 性差異，製約了社會(hui) 整體(ti) 民生福祉的提升。2012年召開的中共十八大提出“全麵建成覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係”的理念。在此之後，民生導向和社會(hui) 政策思維在中國公共治理領域中進一步強化，社會(hui) 政策進一步擴展，並呈現出在一些領域重點突破的局麵。其一，養(yang) 老、醫療等領域的社會(hui) 保障項目開始出現整合的趨勢，例如，城鄉(xiang) 居民養(yang) 老、醫療保險製度的整合，公務員和事業(ye) 單位養(yang) 老金製度的並軌，以及基礎養(yang) 老金的全國統籌都在這一時期開始展開。其二，一些地方政府對本地區內(nei) 部的福利製度進行調整，並探索社會(hui) 保障製度在地區內(nei) 部的整合，成為(wei) 社會(hui) 政策創新的重要驅動。例如，浙江省民政廳在這一時期將浙江省內(nei) 城鄉(xiang) 低保製度的給付標準進行了統一。其三，中央政府在社會(hui) 政策投入方麵的角色得到了加強，尤其是在教育，醫療，就業(ye) 和住房領域，體(ti) 現出了社會(hui) 政策再集中的過程。其四，隨著精準扶貧、健康中國、鄉(xiang) 村振興(xing) 等一係列理念的提出，中國在針對貧困群體(ti) 、老年群體(ti) 、困難兒(er) 童、殘疾人、退伍軍(jun) 人等特殊群體(ti) 的社會(hui) 政策領域集中發力，並在短時間內(nei) 陸續出台了多項支持上述群體(ti) 福利水平提升的政策文件(見表5)。

　　可見，在這一時期社會(hui) 政策在反貧困、養(yang) 老和兒(er) 童服務等福利需求突出的重點領域進行了集中加碼，對特定弱勢群體(ti) 的基本生活需要進行了重點突破。總的來說，十八大以後的新時代是社會(hui) 政策在“人類需要本位”重點突破的時期，精準扶貧、健康中國、救災救助、鄉(xiang) 村振興(xing) 、公益慈善等聚焦於(yu) 公民基本生活需要領域的福利供給得到了從(cong) 政策到實踐的更多支持。在這一背景下，一方麵，公共財政和社會(hui) 力量投向特殊福利群體(ti) 的福利資源在短時間內(nei) 出現了較大的提升，使得後者基本生活需要的滿足狀況得到空前的改善。但在另一方麵，由於(yu) 這些福利待遇的給予仍然是“選擇主義(yi) ”的，即以特定弱勢群體(ti) 的身份作為(wei) 福利資源投遞的信息基礎，因而占全社會(hui) 更大比重的中間群體(ti) 仍然沒有被完全納入基本公共服務的覆蓋範圍。以精準扶貧為(wei) 例，“精準扶貧”政策的推進給貧困群體(ti) 帶來了從(cong) 收入到教育、醫療、住房的“兩(liang) 不愁，三保障”，滿足了後者的基本生活需要。但與(yu) 此同時，由於(yu) 教育、醫療和住房領域的基本公共服務仍然沒有完全實現普遍主義(yi) 供給，從(cong) 而為(wei) 數眾(zhong) 多的社會(hui) 中間群體(ti) 仍然隻是停留在“兩(liang) 不愁”的階段，而在教育、醫療和住房領域麵臨(lin) 著社會(hui) 風險的衝(chong) 擊。而精準扶貧背景下的“爭(zheng) 當貧困戶”現象所折射出的也正是普通農(nong) 民對於(yu) 基本公共服務的一種期望。

　　由此，我們(men) 可以發現，黨(dang) 的十八大以後的中國社會(hui) 政策在範式的演進方麵具有以下幾個(ge) 方麵的特點。首先，通過以精準扶貧為(wei) 代表的一係列政策舉(ju) 措，針對特殊福利群體(ti) 的社會(hui) 保護和基本社會(hui) 安全網的建設得到推進，社會(hui) 政策對於(yu) 弱勢群體(ti) 的兜底性保障得到全麵增強。其次，得益於(yu) 精準扶貧、救災救助和健康中國等政策理念的推行，原有社會(hui) 政策範式中“社會(hui) 身份本位”要素的覆蓋麵在企業(ye) 職工和國家機關(guan) 工作人員的基礎上有所擴展，貧困群體(ti) 、困難兒(er) 童和殘障人士等特殊福利群體(ti) 被納入到社會(hui) 政策覆蓋的重點群體(ti) 範圍之中。再者，在前一時期國家福利職能回歸的基礎上，社會(hui) 組織和公益慈善的力量得到了決(jue) 策層的重視。隨著《慈善法》等一係列政策法規的出台，政府和社會(hui) 力量建立起良性互動的關(guan) 係，拓展了社會(hui) 服務的供給能力。

　　但是，在社會(hui) 政策進一步擴展，“人類需要本位”重點突破的新時代，社會(hui) 政策的運行與(yu) 實踐仍然存在著一些不足，“社會(hui) 中國”的建構和“人類需要本位”的最終實現仍然麵臨(lin) 著一些閾限。總的來說，盡管社會(hui) 福利和社會(hui) 服務的覆蓋麵已經有了很大的拓展，但當下的社會(hui) 政策體(ti) 係仍然具有一些“社會(hui) 身份本位”特征的殘餘(yu) 。而隨之產(chan) 生的政策理念的偏移，則容易使得把本來屬於(yu) 普遍主義(yi) 的公共服務供給範疇的福利資源捆綁在部分具有特定身份的群體(ti) 之上，造成特定群體(ti) 的“福利疊加”與(yu) 全社會(hui) 範圍內(nei) 基本公共服務的供給不足並存的現象，從(cong) 而成為(wei) 這一階段實現“人類需要本位”的障礙。

　　五、建構“社會(hui) 中國”：“人類需要本位”的全麵推進及其挑戰

　　就範式的演進而言，從(cong) 計劃經濟時代的“國家主義(yi) ”到市場經濟轉型階段的“發展主義(yi) ”再到新時代的“人民中心主義(yi) ”，中國社會(hui) 政策呈現出從(cong) 勞動保障製度下存在職業(ye) 、城鄉(xiang) 和地域差別的“社會(hui) 身份本位”的單位製福利，到社會(hui) 保險製度下福利保障覆蓋群體(ti) 的擴展和“社會(hui) 身份本位”範式的延伸，再到“人類需要本位”的初步探索和重點突破的特點。總的來說，在這一演進的過程中，中國社會(hui) 政策的範疇和覆蓋群體(ti) 都出現了擴展。但是，就現狀而言，現階段的中國社會(hui) 政策仍然體(ti) 現著許多“社會(hui) 身份本位”的因素，並為(wei) 整個(ge) 中國福利治理乃至國家治理帶來挑戰。第一，福利政策在重點突破時期的層層加碼，使得福利政策的受益群體(ti) 和臨(lin) 界群體(ti) 之間形成了顯著的“懸崖效應”，從(cong) 而威脅了社會(hui) 再分配的“正義(yi) 性”。以精準扶貧為(wei) 例，扶貧資源對貧苦戶和貧困村的集中加碼，甚至超標供給，造成了受益貧困戶和臨(lin) 界貧困戶之間巨大的福利落差，形成新的不平衡和矛盾。第二，普遍主義(yi) 的基本公共服務供給不足，製約了社會(hui) 成員抵禦社會(hui) 風險的能力，從(cong) 而加深了整體(ti) 性社會(hui) 風險的威脅。在少子化、老齡化、全球化等諸多背景下，慢性病、住房危機、照顧危機等領域的社會(hui) 風險普遍存在，公共服務如果不能普遍主義(yi) 地供給，係統性社會(hui) 風險的隱憂就會(hui) 加深。第三，伴隨著“選擇主義(yi) ”福利治理格局的一係列複雜的公共行政議題(包括身份的甄別、項目的設立等)對政府的治理能力提出了很多要求。例如，在公共衛生領域，由於(yu) 缺乏普遍主義(yi) 的國家醫療服務體(ti) 係(NHS)，我們(men) 就需要設立醫療保險、大病保險、醫療救助、臨(lin) 時救助、慈善救助、眾(zhong) 籌等一係列正式和非正式的醫療福利體(ti) 係。第四，在“社會(hui) 身份本位”邏輯下常常出現的福利疊加和層層加碼現象也給公共財政的長期運行提出了挑戰。例如，在貧困治理和養(yang) 老保險領域，基於(yu) “選擇主義(yi) ”的社會(hui) 保障項目的設立往往會(hui) 偏離“保基本”的定位，形成“福利疊加”的效應，進而造成公共財政的支付壓力。

　　“社會(hui) 身份本位”福利體(ti) 係的種種弊端昭示著建立“人類需要本位”福利體(ti) 係的必要性。然而，就當下社會(hui) 政策的特點而言，“人類需要本位”在中國的完全實現仍然麵臨(lin) 著一些政策和實踐方麵的挑戰。其一，“社會(hui) 身份本位”福利體(ti) 係所內(nei) 生的福利政策的地方化和個(ge) 別化的特點，造成福利供給的地區差異和的“地域不正義(yi) ”，從(cong) 而製約了普遍主義(yi) 人類需要和社會(hui) 公民權利的滿足。以2018年第一季度各省份的社會(hui) 福利支出為(wei) 例，全國最高的江蘇省的總額達到了14.75億(yi) 元，而全國最低的黑龍江省則隻有0.17億(yi) 元，兩(liang) 者相差足足86倍。其二，既有社會(hui) 保障項目的設計仍然是碎片化和條塊分割的，職業(ye) 之間、城鄉(xiang) 之間、地區之間的項目仍然沒有實現充分統籌。以社會(hui) 養(yang) 老保險為(wei) 例，目前的社會(hui) 養(yang) 老保險仍然停留在省級統籌的階段，在具體(ti) 項目的設置上仍然存在著形如城鎮職工基本養(yang) 老保險與(yu) 城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險的分野，並且不同項目之間的待遇水平仍然存在顯著差異。其三，基本公共服務體(ti) 係仍然沒有健全，公共服務的供給與(yu) 加速的社會(hui) 風險之間存在普遍的缺口，從(cong) 而製約著社會(hui) 成員基本生活需要的滿足。以長期護理為(wei) 例，中國的少子-老齡化正以世界少有的速度推進，中度以上失能老人的規模也已超過1500萬(wan) 大關(guan) ，但是公共長期護理保險的建設卻相對滯後，失能老人的長期護理財務風險缺乏製度化的方式來化解。之所以如此，是因為(wei) 長期以來以社會(hui) 保險為(wei) 導向的社會(hui) 保障製度主要是麵向工業(ye) 化社會(hui) (尤其是勞動力市場)中的問題，而對後工業(ye) 社會(hui) 在社會(hui) 服務領域的需求反應滯後。

　　在此背景下，為(wei) 了應對係統性的社會(hui) 風險，回歸社會(hui) 政策的“人類需要本位”，我們(men) 需要建構一個(ge) 以“社會(hui) 公民身份”為(wei) 基礎、以滿足公民基本需要為(wei) 目的、體(ti) 現統一的“社會(hui) 中國”之目標的完整的社會(hui) 政策體(ti) 係。也就是說，要通過社會(hui) 公民身份的建構，來消除基於(yu) 地域、城鄉(xiang) 和職業(ye) 身份的不平等，從(cong) 而建構起普遍主義(yi) 的社會(hui) 政策體(ti) 係。具體(ti) 來說，這一“普遍主義(yi) ”社會(hui) 政策的建構具有以下幾個(ge) 方麵的要義(yi) 。

　　首先是理念的轉變，即將社會(hui) 政策的價(jia) 值理念從(cong) 基於(yu) 身份特權的“社會(hui) 身份本位”轉向基於(yu) 普遍公民權利的“人類需要本位”。“社會(hui) 身份本位”下的社會(hui) 政策邏輯是“選擇主義(yi) ”的，社會(hui) 福利和社會(hui) 服務的供給並不能夠滿足全社會(hui) 成員的基本生活需要。然而當代社會(hui) 政策的價(jia) 值基礎是普遍主義(yi) 的，因而要建立一套以人類基本生活需要的滿足為(wei) 價(jia) 值導向的社會(hui) 政策體(ti) 係。

　　其次是製度邏輯的轉變，即將社會(hui) 保障製度的覆蓋麵從(cong) “政策全覆蓋”轉向“人員全覆蓋”。當前中國社會(hui) 保障體(ti) 係的發展已經取得了階段性的進展，許多領域的社會(hui) 保障製度已經將全體(ti) 社會(hui) 成員納入到製度的覆蓋群體(ti) 之中。然而，如同當下家庭醫生的簽約率與(yu) 家庭醫生服務的實際享有所反映的那樣，政策層麵的全覆蓋不等於(yu) 人員層麵的全覆蓋。因此，要建構以滿足公民基本需要為(wei) 目的的“社會(hui) 中國”，當下的社會(hui) 政策還應在“人員全覆蓋”的維度上進行突破。

　　再次是社會(hui) 政策和經濟政策關(guan) 係的轉變，即堅持適度普惠的社會(hui) 政策定位，將社會(hui) 政策從(cong) 屬於(yu) 經濟政策的“從(cong) 屬關(guan) 係”轉向社會(hui) 政策與(yu) 經濟發展階段相適應的“相互適應關(guan) 係”。在過去六十多年的發展進程中，中國社會(hui) 政策已經從(cong) 與(yu) 經濟政策、公共政策的從(cong) 屬地位走向了相對獨立的地位。但是，在基於(yu) “人類需要本位”的社會(hui) 政策重點突破階段，特定群體(ti) 的“福利疊加”效應也開始出現，製約了福利資源的整體(ti) 利用效率。為(wei) 此，下一階段的發展過程仍然需要堅持適度普惠的社會(hui) 政策定位，以社會(hui) 政策與(yu) 經濟發展階段的相互適應來換取社會(hui) 政策體(ti) 係發展的可持續性。

　　最後是基本公共服務的均等化供給，即通過完善基本公共服務體(ti) 係的建設來適應當前社會(hui) 成員在家庭照顧、醫療服務和基礎教育等各個(ge) 方麵的基本生活需求。後工業(ye) 時代的社會(hui) 風險帶來了許多社會(hui) 問題。在全球化、少子-老齡化等因素的衝(chong) 擊下，社會(hui) 成員在教育、醫療、養(yang) 老等領域存在著大量的社會(hui) 公共服務需求。在這一背景下，從(cong) “人類需要本位”的視角出發，我們(men) 必須建立基本公共服務均等化供給的社會(hui) 服務體(ti) 係，整合公共財政和社會(hui) 力量來滿足社會(hui) 成員在基本公共服務方麵的普遍需要。

　　【本文為(wei) 國家社會(hui) 科學基金重大項目“中國特色現代社會(hui) 福利製度框架設計研究”(15ZDA050)、2016年度教育部人文社會(hui) 科學重點研究基地重大項目“社會(hui) 政策創新與(yu) 共享發展”(16JJD630011)的階段性成果，並獲廣州市人文社會(hui) 科學重點研究基地項目資助】

　　作者： 嶽經綸，中山大學中國公共管理研究中心/政治與(yu) 公共事務管理學院教授(廣東(dong) 廣州 510275);方珂，浙江大學公共管理學院博士研究生(浙江杭州 310058)。

　　本文轉載自《學術月刊》2019年第2期，未收錄原文注釋。