政府與(yu) 市場的關(guan) 係問題，可以說是一個(ge) 老話題。就我國而言，改革開放以後，這個(ge) 問題就一直伴隨著我們(men) ，理論研討不斷深化，實踐探索也不斷發展，隻是在30多年的改革開放進程中，對這一問題在不同時期的表述有所不同而已。

　　政府與(yu) 市場的關(guan) 係問題，可以說是一個(ge) 老話題。就我國而言，改革開放以後，這個(ge) 問題就一直伴隨著我們(men) ，理論研討不斷深化，實踐探索也不斷發展，隻是在30多年的改革開放進程中，對這一問題在不同時期的表述有所不同而已。在十四大之前，更多的以計劃和市場的關(guan) 係來體(ti) 現，最開始提出計劃經濟為(wei) 主、市場調節為(wei) 輔，後來提出計劃和市場有機結合;十四大以後，我們(men) 確立了建設社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的改革目標，這個(ge) 時候，更多的是以國家宏觀調控與(yu) 市場的關(guan) 係來體(ti) 現。十四屆三中全會(hui) 明確提出，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用;到十六屆三中全會(hui) 提出要更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎作用;十八大以後，主要是講政府和市場的關(guan) 係，十八屆三中全會(hui) 提出經濟體(ti) 製改革是全麵深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guan) 係，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用。可以說，政府和市場的關(guan) 係一直影響著我國經濟社會(hui) 發展的進程，特別是影響著我國改革的進程。為(wei) 什麽(me) 我們(men) 一直繞不開這個(ge) 問題或者這對關(guan) 係，首先是因為(wei) 它極為(wei) 重要、關(guan) 係全局。它影響著資源要素的優(you) 化配置和經濟社會(hui) 的全麵協調可持續發展，也製約著國家治理體(ti) 係和治理能力現代化水平與(yu) 進程。同時也是因為(wei) 它比較艱深、不易把握。如果拓展到國外範圍來看，關(guan) 於(yu) 計劃與(yu) 市場關(guan) 係的爭(zheng) 論可以追溯到上世紀初，並且一直持續至今。我曾經寫(xie) 過一本名為(wei) 《國外二十五種經濟模式》的書(shu) ，其中用較長篇幅闡述了這一爭(zheng) 論的過程。這表明，就世界範圍而言，這也是一個(ge) 大而且難的課題，即便理論上能夠闡述的比較清楚，實踐中要把握好也相當不容易。關(guan) 於(yu) 這方麵的論述，可以說是汗牛充棟，但直到今天關(guan) 於(yu) 這個(ge) 問題的很多方麵我們(men) 還不夠清晰，需要繼續探討和試驗。

　　我不想就相關(guan) 概念本身做更多的辨析，重點就兩(liang) 者關(guan) 係談一些看法，並且基於(yu) 這些看法對廣東(dong) 的發展、特別是政府工作的著力點提一些建議，請大家批評指正。總的思想是：認識政府和市場的關(guan) 係，既要切實把握一般規律和要求，又要充分考慮當前環境和客觀實際;處理政府和市場的關(guan) 係，既要有所創新、有所作為(wei) ，又不能超越現實、陷於(yu) 理想主義(yi) 。概括起來，有這麽(me) 四個(ge) 方麵的認識：

　　一、政府與(yu) 市場並不是天然對立的，它們(men) 有各自獨立的活動空間，而在共同的活動空間，它們(men) 是可以有機結合的。把政府和市場對立起來，在理論上是不準確的，在實踐中是有害的。

　　首先，無論就政府還是市場單獨而言，其功能都不能全覆蓋，如果一定要全覆蓋，就必然會(hui) 帶來這樣和那樣的問題，比如效率低下，比如公平受損，等等。回顧人類經濟發展走過的裏程，我個(ge) 人覺得到現在為(wei) 止還似乎找不到一個(ge) 純粹的政府管理模式或純粹的市場經濟模式的例子，我們(men) 曾經經曆過高度集中的政府管製經濟的時期，但那個(ge) 時候仍然是有市場的，隻是程度比較低而已。即便是在上世紀六七十年代，那樣一個(ge) 環境中，我們(men) 也沒有完全消滅市場，沒有完全消滅私有經濟。就資本主義(yi) 國家而言，很多搞的是高度發達的市場經濟，但其中也都不同程度地含有政府的管理和國家的幹預。到後來，以市場經濟為(wei) 主體(ti) 的國家和以政府管製為(wei) 主體(ti) 的國家開始互相學習(xi) 、互相借鑒，各自的管理體(ti) 製產(chan) 生了一定程度的革新和完善。

　　其次，在全社會(hui) 經濟活動中，政府和市場各有體(ti) 現自身獨特優(you) 勢的空間，這也就涉及到了政府和市場關(guan) 係的內(nei) 涵與(yu) 外延問題及所謂邊界的界定問題。老實說，我以為(wei) 通過這些年的不斷探索，關(guan) 於(yu) 政府和市場的作用的邊界已經很清楚了，隻是從(cong) 哪個(ge) 角度來概括而已。進一步說，政府和市場的作用邊界核心是政府的作用邊界。在這個(ge) 方麵是不是可以從(cong) 這樣一些角度來概括：

　　一個(ge) 角度，就是我們(men) 平常所說的政府應該擔當的四大職能，即經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理和公共服務，十八屆三中全會(hui) 的《決(jue) 定》又加了一個(ge) 環境保護。這五個(ge) 方麵，應當就是政府作用的邊界。

　　換一個(ge) 角度，也可以用三個(ge) 詞來概括，第一，引導。引導可以通過多種形式，比如規劃，比如製度約束，也可以是宏觀調控或經濟調節。第二，補遺。市場作用不到的，市場調節失靈的方麵，應該由政府來擔當。第三，糾偏。市場運行導致的失誤，或對公共利益造成的損害等，應該通過政府行為(wei) 來糾正。

　　第三個(ge) 角度，除應急處置等特殊情況，大體(ti) 上我們(men) 可以把政府的行為(wei) 內(nei) 容直接表述為(wei) 這樣幾個(ge) 方麵：一是加強規劃引領、經濟調節和製度約束，努力減少市場的惡性競爭(zheng) 和市場運行的劇烈波動。二是推動公益性基礎設施建設和均等化的各類公共服務不斷發展，包括質的提升，量的增長，等等。三是開展扶貧濟困，促進區域協調發展，實現全社會(hui) 人群的共同富裕。四是強化政策引領和製度規範，創造公平競爭(zheng) 的社會(hui) 環境，保障生態環境、資源開發利用等方麵涉及的公共利益不受侵害。

　　此外，有三個(ge) 對照的詞也可以從(cong) 某個(ge) 角度來闡述政府與(yu) 市場的功能特點，也就是行為(wei) 邊界。即：有限政府、無限市場;法治政府、自由市場;責任政府、開放市場。

　　第三，在絕大部分情況下，政府和市場是可以共同發揮作用的。這裏麵就有一個(ge) 有機結合問題。事實上，上麵談到的三個(ge) 對照的詞組，就在一定程度上表明了兩(liang) 者的內(nei) 在聯係和結合的特點。核心的問題是，如何合理地發揮兩(liang) 者的作用，特別是科學適當發揮政府的作用，使之既有為(wei) 又有度，從(cong) 而使政府和市場相互補充、相互促進、相得益彰。

　　結論是：在實踐中，該政府發揮作用的領域，政府要充分發揮作用;該市場發揮作用的領域，市場要充分發揮作用;在可以結合的領域，要合理發揮政府和市場兩(liang) 個(ge) 方麵的作用。

　　在市場經濟條件下，政府與(yu) 市場關(guan) 係的較為(wei) 常態穩定的一麵主要表現為(wei) 兩(liang) 點：一是市場決(jue) 定資源的配置。既然是市場經濟，市場就應該起決(jue) 定性作用，首先是對資源要素的配置起決(jue) 定性作用。市場決(jue) 定資源的配置是市場經濟的一般規律，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟作為(wei) 市場經濟就必須遵循這個(ge) 規律。要堅持市場優(you) 先，能用市場辦法解決(jue) 的問題要用市場辦法來解決(jue) ，能夠依靠市場的就必須充分發揮市場的作用。二是政府發揮作用必須遵循市場規律。即在政府和市場共同發揮作用的空間政府的一切行為(wei) 必須以堅持市場發揮決(jue) 定性作用為(wei) 前提。政府作用的“更好”發揮就體(ti) 現在是否準確地把握了市場供求機製、價(jia) 格機製、競爭(zheng) 機製等市場杠杆的基本特點和本質要求，切準了合理的角度，保持了合適的力度，運用了科學的方式。

　　但是我們(men) 在發展市場經濟的過程中麵臨(lin) 的環境總是非常具體(ti) 的，總是處在特定的發展時期、麵對著特殊的發展情勢、承擔著特有的發展任務。處理政府和市場的關(guan) 係必須充分考慮所處的具體(ti) 環境，堅持從(cong) 實際出發，不可搞教條主義(yi) ，不可僵化固守理論的邏輯、憑概念辦事。事實上，在同一個(ge) 大環境下，不同的領域、同一個(ge) 領域的不同環節都是有其特殊性的，不可作一律化處理。因此，在把握市場經濟的一般規律的前提下，應當堅持從(cong) 實際出發，因時、因勢、因地並依據具體(ti) 事項的特點來處理政府和市場的關(guan) 係。這裏的意思是說，即便是在市場經濟條件下，即便是在發揮市場經濟的決(jue) 定性作用的前提下，都不妨礙政府在特定的領域、一般領域的特殊環節發揮主體(ti) 和主導作用。這也意味著，在任何情況下，簡單化、一律化的處理都可能產(chan) 生負麵效果。

　　結論是：要高度重視市場經濟運行的特殊環境，在處理政府與(yu) 市場的關(guan) 係中，把遵循市場規律要求和堅持從(cong) 具體(ti) 實際出發一致起來。

　　三、政府所處的特殊位置，決(jue) 定了政府在政府與(yu) 市場關(guan) 係中的先天強勢地位，處理好政府與(yu) 市場關(guan) 係的關(guan) 鍵，在於(yu) 科學發揮政府作用。

　　政府是經濟社會(hui) 活動的管理者、調節者，是行政權力的擁有者，這賦予了政府優(you) 越於(yu) 其他一些社會(hui) 主體(ti) 的先天強勢地位。因而在政府和市場的關(guan) 係中，政府是矛盾的主要方麵，處理好政府和市場的關(guan) 係，關(guan) 鍵在於(yu) 科學發揮政府作用。這涉及到兩(liang) 個(ge) 重要方麵，一是政府如何發揮自身特有的優(you) 勢，做好自己應該做的事情;二是政府如何推動市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用。

　　前麵，我們(men) 已經從(cong) 不同角度談到了政府的行為(wei) 邊界，談到了政府可以發揮獨特作用的一些方麵和領域，包括擔當引導、補遺、糾偏的職責，包括主要從(cong) 事四個(ge) 方麵的工作等。所謂科學發揮政府作用，首要的就是要擔負起這些職責，做好這些方麵的工作。從(cong) 目前看，政府工作還有缺位，一些本應該下大氣力做的事情，政府部門還沒有顧及到或者做的不夠好。這裏麵有體(ti) 製問題，有能力問題，也有意識問題。但隻要政府下決(jue) 心去做，這個(ge) 作用是可以得到充分而科學發揮的。

　　更為(wei) 關(guan) 鍵的是，政府如何推動市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用。由於(yu) 政府的強勢地位，這一方麵往往不容易做好，在現實生活中，我們(men) 更多看到的是政府的“越位”或政府對市場的損傷(shang) 。如何解決(jue) 好這個(ge) 問題?首先需要深化對市場的認識，停留在“市場”這個(ge) 抽象的概念上，不容易把事情說清楚，也不利於(yu) 實踐操作。在實際生活中，政府與(yu) 市場的關(guan) 係主要涉及到三個(ge) 層麵：一是與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係;二是與(yu) 非公有製經濟的關(guan) 係;三是與(yu) 全社會(hui) 廣大勞動者的關(guan) 係。因此，政府推動市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用，其實就是充分發揮好企業(ye) 、非公有製經濟和全社會(hui) 勞動者的積極性、主動性和創造性。最大限度地保障企業(ye) 生產(chan) 經營的自由度，最大限度地使非公有製經濟享有與(yu) 其他經濟成份特別是國有經濟成份平等的市場準入條件和同等的公共服務，最大限度地激發全社會(hui) 勞動者創造、創業(ye) 、創新的能力，這就是政府處理與(yu) 市場關(guan) 係的行為(wei) 邊界，也是衡量政府是否推動市場在資源配置中發揮了決(jue) 定性作用的基本標準。

　　結論是：在市場經濟中，政府更好地發揮作用就是充分發揮自身優(you) 勢，做好市場做不到的事，推動市場做應該做的事，不缺位、不越位。

　　四、推動政府更好發揮作用，要堅持強化法律約束、建立製度屏障、提高治理能力三措並舉(ju) 。

　　在市場經濟條件下使政府更好發揮作用，一是講積極發揮作用，不缺位也不越位;另一是講以科學的方式發揮作用，有效率也合規範。對於(yu) 處於(yu) 強勢地位的政府而言，做到此並不容易，必須采取多方麵的舉(ju) 措，主要是三個(ge) 方麵，即強化法律約束、建立製度屏障、提高治理能力。

　　強化法律約束是基礎。多少年來，政府的行為(wei) 界限在實踐中總是不能夠很好地把握，不是過界了就是不到位。在我國申請加入世貿組織的過程中，理論界曾提出對政府“非允莫做”、對企業(ye) “不禁則入”的思路。到今天，這方麵的思路進一步清晰，就是對處於(yu) 強勢地位的政府，對容易犯錯且一旦出錯後果嚴(yan) 重的政府行為(wei) 應該加強法律約束。核心是兩(liang) 點，一是法無授權不可為(wei) ，二是法有要求必須為(wei) 。這就為(wei) 政府行為(wei) 不缺位也不越位提供了法律基礎。但是這裏有個(ge) 問題要強調一下，法律規範的前提是把政府的行為(wei) 界限界定清楚，這個(ge) 界定既要考慮到一般規律的要求，也要考慮到特殊時期特殊環境的需要。法律法規對政府行為(wei) 的確認，既不能泛化也不能窄化，不科學的法律法規必然會(hui) 導致政府行為(wei) 的偏差。法律法規本身的科學化是我們(men) 麵對的一個(ge) 問題。當前要在科學界定政府行為(wei) 邊界的基礎上抓緊對現有法律法規進行梳理、修訂和完善。在依法約束政府行為(wei) 的基礎上，要加強法律法規對市場主體(ti) 權利的保障。核心的也是兩(liang) 點，一是法無禁止即可為(wei) ，二是依法享有同等權利。

　　建立製度屏障是保障。製度建設的核心是打造政府和市場間的防火牆，阻止政府隨意和過度幹預市場。這是一個(ge) 係統工程，既涉及政府管理體(ti) 製改革，也涉及市場體(ti) 製建設。在政府管理體(ti) 製改革方麵，要推進政企、政事、政資以及政府與(yu) 中介組織分開，推進審批製度改革，也要推進政府機構改革，如果機構龐雜，衙門眾(zhong) 多，就必然泛化政府的權利，從(cong) 而對市場的微觀行為(wei) 產(chan) 生多方麵的幹預。在市場體(ti) 製建設方麵，要推進現代企業(ye) 製度建設，建立公平的市場規則，健全社會(hui) 征信體(ti) 係，還要推進國有經濟的戰略調整，等等。

　　提高治理能力是關(guan) 鍵。發揮好政府的作用，核心在於(yu) 提升政府工作人員的管理水平和業(ye) 務素質。應當結合國家治理體(ti) 係和政府治理能力的現代化建設，推動各級政府和政府工作人員樹立改革勇氣和創新思維，增強全球意識和戰略眼光，提高把握和運用市場經濟規律、自然規律、社會(hui) 發展規律的能力，關(guan) 鍵是要提高推動市場發揮資源配置中的決(jue) 定性作用的能力。這些年我們(men) 落實區域發展總體(ti) 戰略，製定實施分類指導的區域政策的實踐提供了一些有益的經驗。通過分類指導的區域規劃，不僅(jin) 把國家戰略導向與(yu) 地方實際需要有機結合起來了，也把國家的意誌滲透到地方發展思路之中，潤物細無聲，寓管理於(yu) 服務、規範於(yu) 規劃之中。政府幹預市場更多的應該用經濟手段，采取服務的方式。這就要求我們(men) 不斷提高管理水平和業(ye) 務素質。

　　圍繞上述三個(ge) 方麵，除了有針對性的推出相關(guan) 的改革舉(ju) 措外，還有一些工作要抓緊進行，包括細化政府管理事項，明確政府權力清單;改進重審批輕監管的管理方式，最大限度取消前置性審批，加強事中監管和事後處置，配套建立信用體(ti) 係和法律追究製度;建立企業(ye) 市場準入負麵清單，統一市場準入製度;改善市場管理，為(wei) 不同的市場主體(ti) 提供同等的政策服務，等等。

　　結論是：更好地發揮政府的作用，是一項係統工程，既要圍繞政府作文章，也要在政府之外下功夫，而核心是製度與(yu) 能力建設。