區域發展不平衡是我國經濟社會(hui) 發展麵臨(lin) 的一個(ge) 重要問題。“十一五”以來，隨著國家區域政策的不斷細化、實化和差別化，我國區域發展的協調性明顯增強。“十二五”時期，促進區域協調發展的國內(nei) 外環境更加複雜，區域發展麵臨(lin) 的任務仍然十分艱巨。國家將著力實施區域發展總體(ti) 戰略和主體(ti) 功能區戰略，推動形成區域協調發展、良性互動的新格局。

　　階段特點

　　中國地域遼闊，地區間差距較大，因此有必要根據實際情況將區域政策進一步細化、實化、差別化，更有針對性地解決(jue) 各個(ge) 地方的發展問題。

　　自覺地、係統地研究製定區域政策是在新中國成立以後，中央高度重視區域協調發展，在不同的階段，根據不同的情況采取了不同的政策舉(ju) 措。大體(ti) 說，從(cong) 建國初期到改革開放前，是國家通過調整工業(ye) 布局來推進沿海與(yu) 內(nei) 地均衡發展的時期。為(wei) 了改變舊中國遺留下來的工業(ye) 基礎薄弱、沿海與(yu) 內(nei) 地布局畸輕畸重的格局，同時，基於(yu) 當時特殊的國際政治環境，國家提出了調整沿海內(nei) 地工業(ye) 布局的戰略舉(ju) 措，並通過這一布局調整來改善區域發展不平衡的格局。代表性的論斷是毛澤東(dong) 《論十大關(guan) 係》中提出的“兩(liang) 個(ge) 必須”：沿海的工業(ye) 基地必須充分利用，但為(wei) 了平衡工業(ye) 發展的布局，內(nei) 地工業(ye) 必須大力發展。根據這一戰略思想，國家投資明顯向內(nei) 地傾(qing) 斜。這個(ge) 轉變有力地推進了內(nei) 地的工業(ye) 化進程，使舊中國遺留下來的工業(ye) 布局極不平衡的格局得到初步改觀，直到現在，內(nei) 地的發展仍在倚賴這個(ge) 基礎。理論界一般稱這一階段為(wei) 生產(chan) 力均衡布局或區域均衡發展階段。

　　從(cong) 改革開放初到上個(ge) 世紀90年代中後期，是沿海地區率先發展階段。改革開放初期，我國的首要任務是發展經濟，考慮到當時沿海的綜合條件較好，在區域發展方麵采取了讓沿海地區先發展起來的戰略舉(ju) 措。在這方麵，代表性的論述是鄧小平的“讓一部分人先富起來”的思想和“兩(liang) 個(ge) 大局”觀。經過努力，我國東(dong) 部沿海地區迅速發展起來，而沿海地區的發展又從(cong) 整體(ti) 上支撐了中國經濟的發展，帶來了整個(ge) 國家綜合實力的提升。理論界通常把這一階段稱為(wei) 梯度推進或不均衡發展戰略階段。

　　從(cong) 上個(ge) 世紀90年代中後期到現在，是我國區域協調發展總體(ti) 戰略初步形成並不斷完善的階段。在國家整體(ti) 經濟實力不斷提升的同時，也出現了地區差距不斷拉大的問題。為(wei) 此，從(cong) “九五”時期開始，中央把縮小地區差距、促進區域協調發展放到了黨(dang) 和國家工作的突出位置，並陸續采取了一係列重大舉(ju) 措。1999年提出實施西部大開發戰略，2003年提出振興(xing) 東(dong) 北地區等老工業(ye) 基地戰略，2006年又提出促進中部地區崛起戰略。至此，中央關(guan) 於(yu) 區域協調發展就形成了一個(ge) 比較完整的戰略體(ti) 係。這個(ge) 體(ti) 係的具體(ti) 內(nei) 容非常豐(feng) 富，簡單說就是“四句話”，即推進西部大開發、振興(xing) 東(dong) 北地區等老工業(ye) 基地、促進中部地區崛起，以及改革開放初期提出來、後來我們(men) 所概括的“鼓勵東(dong) 部地區率先發展”，一般稱為(wei) “四大板塊”戰略。在這一總體(ti) 戰略的推動下，我國區域發展的狀況逐漸發生積極變化。特別是東(dong) 中西不同地區之間的經濟增長速度的差距開始縮小，區域發展的協調性逐漸增強。理論界把這一階段叫做促進協調或趨向協調發展階段。

　　但是，對於(yu) 地域遼闊，地區間自然條件、曆史基礎和經濟發展水平差距較大的我國來說，四大板塊的劃分從(cong) 地理空間尺度來看仍然偏大，有必要根據實際情況將區域政策進一步細化、實化、差別化，更有針對性地解決(jue) 各個(ge) 地方的發展問題。從(cong) “十一五”開始，國家加大了區域政策細化的力度，密集出台了一係列以區域規劃和政策文件為(wei) 載體(ti) 的區域政策，大大縮小了區域政策指導和覆蓋的空間尺度。2012年以來，國家又出台了一些區域規劃和政策文件。這一數字大大超過了“十五”時期，國家著力於(yu) 區域政策的強度由此可見一斑。

　　這些區域規劃和政策文件在總體(ti) 上體(ti) 現了兩(liang) 個(ge) 基本要求，一是促進區域協調發展，縮小地區發展差距;二是促進國民經濟又好又快地發展，增強可持續發展能力。從(cong) 具體(ti) 層麵來看，則大體(ti) 是基於(yu) 三個(ge) 方麵來研究製定的。一是基於(yu) 加快重點地區的發展，二是基於(yu) 落實國家重大的發展和改革戰略，三是基於(yu) 深化區域合作和擴大對外開放。

　　重大成效

　　區域政策的實施不僅(jin) 促進了區域協調發展，增強了國家經濟的整體(ti) 活力，也有效改善了中央與(yu) 地方的關(guan) 係，解決(jue) 了實踐中一些十分棘手的難題。

　　在區域政策和其他相關(guan) 政策的有力推動下，區域經濟發展取得了前所未有的巨大成就，並帶來了一係列重大變化。

　　第一，有力地促進了區域協調發展，增強了國家經濟的整體(ti) 活力。近些年，區域政策強力實施取得了兩(liang) 個(ge) 革命性成就。一是促進了我國區域增長格局的重大轉變。長期以來，中西部地區的增長速度一直落後於(yu) 東(dong) 部地區，到“八五”時期達到了一個(ge) 高點。而東(dong) 部快中西部慢的這種格局在當時被公認為(wei) 在短時間內(nei) 是無法改變的。密集出台的區域政策與(yu) 其他政策的有機配合，迅速改變了這種狀況。2007年，西部地區的增長速度首次超過東(dong) 部地區;從(cong) 2008年起，中部、西部和東(dong) 北地區的增長速度全麵超過東(dong) 部地區，並保持了強勁的勢頭。與(yu) 此同時，東(dong) 部地區適應新的形勢，按照國家區域規劃和政策文件的要求，把工作重點放到了轉變發展方式、優(you) 化經濟結構上，發展的質量和效益也得到明顯提高。二是推動形成了一大批經濟增長極。在因地製宜的區域政策指導下，傳(chuan) 統先行地區進一步煥發青春與(yu) 活力，一批地處中西部的新的增長極陸續湧現，成為(wei) 我國經濟持續又好又快發展的有力支撐。從(cong) 總體(ti) 上看，凡有國家戰略和區域政策指導的地方，經濟增長速度明顯快於(yu) 一般地區，經濟發展效益明顯好於(yu) 一般地區，經濟合作的步伐或者一體(ti) 化的步伐明顯快於(yu) 一般地區，民生改善的力度明顯大於(yu) 一般地區。

　　第二，豐(feng) 富和完善了宏觀調控的手段和路徑，有效改善了中央與(yu) 地方的關(guan) 係。差別化的區域政策使宏觀調控的路徑從(cong) “一刀切”真正轉變為(wei) 了從(cong) 各個(ge) 地方的實際出發的分類指導，也就是實施了“一區一策，一地一策”。與(yu) 此同時，國家的一盤棋得到了維護：分類指導不是讓地方各行其是、我行我素，而是站在國家全局利益的高度，合理體(ti) 現地方的利益訴求和實際需要。因此，它沒有破壞、而恰恰是完善了全國一盤棋的理念和思路。隻是這種完善了的全國一盤棋的理念和思路，突出了原來沒有重視或難以做到的方麵，那就是充分考慮地方的實際，實施分類指導，實現地區間的合理分工，充分發揮各自的比較優(you) 勢。不僅(jin) 如此，這一做法也一定程度上帶來了國家機關(guan) 服務方式的轉變，帶動了國家機關(guan) 工作職能、工作作風等方麵的轉變，有利於(yu) 改善中央和地方的關(guan) 係，從(cong) 而有利於(yu) 增強宏觀調控的作用和效果。

　　第三，巧妙地突破了體(ti) 製困境，解決(jue) 了實踐中一些十分棘手的難題。由國家製定的區域戰略和區域政策，因為(wei) 其特殊的權威性，也因為(wei) 其高度的“含金量”而為(wei) 相關(guan) 地區積極持續地實施，不因領導調整或班子換屆而中斷，有效地解決(jue) 了地方發展思路與(yu) 政策措施不連續、不穩定的問題，有利於(yu) 做到一張“藍圖”貫徹到底。一定意義(yi) 上，分類指導的區域政策解決(jue) 了國家意誌與(yu) 地方發展思路不對接的問題，有利於(yu) 把國家戰略落到實處，也有利於(yu) 充分發揮地方的積極性和創造性。其原因一方麵是由於(yu) 這些區域規劃和政策文件是深入調研後形成的，比較切合地方經濟社會(hui) 發展的實際;另一方麵是因為(wei) 它真切地反映了地方合理的利益訴求和發展需要。分類指導的區域政策還在一定程度上解決(jue) 了經濟在大起大落中循環往複的問題，有利於(yu) 實現國民經濟平穩較快發展。“一刀切”必然造成經濟“冷”時各個(ge) 地區想方設法一起“升溫”，而經濟“熱”時各個(ge) 地區又想方設法一起“降溫”，這樣就導致了經濟在過冷和過熱狀態下的循環交替。而分類指導則從(cong) 各個(ge) 地區的實際出發，無論在什麽(me) 樣的環境下，該熱則熱、該冷就冷，從(cong) 而能夠避免經濟發展的大起大落。

　　當前形勢

　　當前，區域發展仍存在一些突出矛盾和問題，促進區域協調發展麵臨(lin) 著新的嚴(yan) 峻挑戰，若不采取相應舉(ju) 措，將對我國特別是欠發達地區的發展形成製約，對促進區域協調發展形成不利影響。

　　也應該清醒地看到，今後一個(ge) 時期區域發展麵對的國內(nei) 外環境十分複雜，區域發展麵臨(lin) 的任務仍然十分艱巨。

　　從(cong) 現實看，區域發展不協調的狀態並沒有發生實質性改變，區域發展仍存在一些突出矛盾和問題。第一，區域間實質性的發展差距還沒有縮小。雖然區域間經濟增長格局發生了根本性變化，但地區間一些關(guan) 鍵方麵的差距並沒有明顯縮小，有些方麵甚至在繼續擴大。第二，其他的區域性問題仍然嚴(yan) 重。區域無序和不良競爭(zheng) 仍然存在，受責任、體(ti) 製、比攀等正麵或負麵因素的驅動，以行政區為(wei) 板塊的發展仍然沒有得到根本改變，由此導致的地區封鎖、市場分割和惡性競爭(zheng) 的狀態仍然比較嚴(yan) 重;資源枯竭型地區的產(chan) 業(ye) 轉型和可持續發展水平還有待進一步提升，一些地區轉型困難，替代接續產(chan) 業(ye) 基礎薄弱，勞動力素質不適應轉型發展需要，社會(hui) 管理方式和矛盾調處機製亟待改善;部分區域存在著過度開發問題，經濟社會(hui) 活動的過度集聚超出了資源環境承載能力，帶來了交通緊張、用地困難、人口過密、環境惡化，基礎設施建設成本和商務運行成本過高等“區域病”或“城市病”，等等。第三，促進區域協調發展的體(ti) 製機製還很不完善。區域間一些基本利益關(guan) 係還沒有理順，生態補償(chang) 等利益協調機製還不健全;區域發展的法製建設還比較滯後，區域規劃和政策文件的實施缺乏必要的法律保障;實質性的區域一體(ti) 化進展緩慢，突破行政區劃限製仍困難重重。

　　從(cong) 發展態勢看，伴隨著改革開放與(yu) 現代化建設進程的不斷推進，促進區域協調發展麵臨(lin) 著新的嚴(yan) 峻挑戰。國際方麵，經濟全球化、區域一體(ti) 化的深入推進，在總體(ti) 上給各地區提供了經濟發展機遇和利益共享平台，但具體(ti) 而言，欠發達地區在這一進程中往往處於(yu) 被動受製狀態。不僅(jin) 要被動接受主要是由發達國家和地區主導製定的國際經濟規則，而且因技術等相對落後而在深度開放環境下受到利益的侵害。而在國際金融危機發生發展，各種形式的貿易保護主義(yi) 強化的特殊環境下，以中低端產(chan) 品出口為(wei) 主體(ti) 的欠發達國家受到的損害不僅(jin) 直接而且更大。若不采取相應舉(ju) 措，這種狀況在總體(ti) 上將對我國的發展特別是我國欠發達地區形成製約，對促進區域協調發展形成不利影響。國內(nei) 方麵，市場化的深入發展和工業(ye) 化、城鎮化的加速推進，由於(yu) 現有基礎的差別和運作規製的不平等，往往造成資源要素向發達地區的進一步集中和對欠發達地區利益的進一步剝奪;而基於(yu) 資源環境約束的壓力和轉變發展方式的需要，欠發達地區不能再走發達地區曾經粗放發展的老路，必須把加快發展和轉型發展密切結合起來，這給促進區域協調發展特別是欠發達地區加快縮小與(yu) 發達地區差距帶來巨大壓力和尖銳挑戰。

　　但是，也要看到解決(jue) 區域發展的問題既有過去工作的良好基礎，又有不少新優(you) 勢、新條件和新機遇。一是我國綜合國力大大增強，經濟總量已躍居世界第二，這將有利於(yu) 提升中央政府通過轉移支付等方式解決(jue) 區域發展不平衡問題的能力，也將提升發達地區支援欠發達地區發展的能力，為(wei) 推動區域協調發展提供堅實的物質基礎。二是區域政策體(ti) 係日益完善，區域政策調控力度不斷增強，這將有利於(yu) 充分發揮地區比較優(you) 勢，促進各地區走出一條切合實際、各具特色、富有競爭(zheng) 力的發展道路。三是科技創新日新月異，新興(xing) 產(chan) 業(ye) 加速成長，區域間產(chan) 業(ye) 轉移步伐繼續加快，這將有利於(yu) 加速中西部地區新型工業(ye) 化進程，實現加快趕超和跨越發展，也將推動東(dong) 部沿海地區產(chan) 業(ye) 優(you) 化升級，繼續發揮帶動全國經濟增長和發展方式轉型的引擎作用。四是社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製不斷完善，財稅體(ti) 製改革深入推進，資源和生態補償(chang) 機製逐步建立、要素價(jia) 格形成機製更趨合理，這將有利於(yu) 進一步理順區域間基本利益關(guan) 係，更好地體(ti) 現擁有資源優(you) 勢、作為(wei) 重要生態屏障的中西部地區的利益價(jia) 值，為(wei) 縮小地區發展差距提供重要支撐。

　　總體(ti) 思路

　　今後五年促進區域協調發展的主要任務就是，貫徹區域發展總體(ti) 戰略和主體(ti) 功能區戰略，構築區域經濟優(you) 勢互補、主體(ti) 功能定位清晰、國土空間高效利用、人與(yu) 自然和諧相處的區域發展格局，逐步實現不同區域基本公共服務均等化。

　　“十二五”時期，是我國全麵建成小康社會(hui) 的關(guan) 鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是促進區域協調發展的關(guan) 鍵階段。新時期新階段對區域協調發展提出了更高的要求。根據科學發展觀的要求，基於(yu) 現實環境要求和經濟基礎，現階段區域協調發展至少應包括五個(ge) 方麵的內(nei) 涵：一是各地區人均生產(chan) 總值差距應保持在適度範圍內(nei) 。地區人均生產(chan) 總值是衡量地區之間發展差距的重要指標。現階段的主要任務是，遏製地區間人均生產(chan) 總值擴大的趨勢，使之保持在一定的限度內(nei) 。二是各地區群眾(zhong) 能夠享受均等化的基本公共服務。為(wei) 不同地區、不同人群提供大體(ti) 相當的基本公共服務是政府義(yi) 不容辭的責任。三是各地區比較優(you) 勢能得到合理有效的發揮。不同地區有著不同的比較優(you) 勢，各地區的比較優(you) 勢能否得到充分發揮，是衡量區域協調發展程度的重要標誌。四是不同地區之間形成優(you) 勢互補、互利共贏的良性互動機製。優(you) 化區域合作發展環境，有效協調區域合作中各種利益關(guan) 係，不斷拓展區域合作領域，創新區域合作方式，是區域協調發展的重要內(nei) 容。五是各地區人與(yu) 自然的關(guan) 係處於(yu) 協調和諧狀態。各地區經濟發展，要充分考慮本地區的資源環境承載能力，以不破壞生態環境為(wei) 前提，做到開發有序有度、開發可持續，切實保護好生態環境。

　　“十二五”規劃綱要提出了今後一個(ge) 時期促進區域協調發展的總體(ti) 思路，即實施區域發展總體(ti) 戰略和主體(ti) 功能區戰略，構築區域經濟優(you) 勢互補、主體(ti) 功能定位清晰、國土空間高效利用、人與(yu) 自然和諧相處的區域發展格局，逐步實現不同區域基本公共服務均等化。

　　基於(yu) 以往成功實踐和現實要求，在具體(ti) 的操作層麵要特別把握好以下五個(ge) 方麵：

　　一是把實行區別對待作為(wei) 完善區域政策體(ti) 係的基本方向。區別對待是區域政策的實質和核心。要始終把立足各地實際、體(ti) 現差別化作為(wei) 研究製定區域政策的基點。在準確把握國家戰略方向的同時，充分考慮各地的具體(ti) 差別和實際要求，設定不同目標，提出不同要求，製定不同政策，真正實現“一區一策”。

　　二是把推進公共服務均等化作為(wei) 縮小地區差距的根本任務。實現基本公共服務均等化是促進區域協調發展的關(guan) 鍵內(nei) 容，不僅(jin) 有利於(yu) 經濟發展，更關(guan) 係到社會(hui) 公平，是今後促進區域協調發展工作的主攻方向。要通過體(ti) 製創新和法律保障，實現不分區域、城鄉(xiang) 、工農(nong) 、公私、貧富，一視同仁實施財政、金融等公共政策。要加大對欠發達地區的基本公共服務投入力度，推進教育、衛生、就業(ye) 等社會(hui) 事業(ye) 公民享有的同權化，使得每一個(ge) 公民都享有平等的發展機會(hui) 和權利。要加大水、電、路、氣、房等民生工程建設投入，切實讓不同地區的人民群眾(zhong) 享有大體(ti) 相當的公共基礎設施服務。

　　三是把促進重點地區加快發展作為(wei) 促進區域協調發展的主要途徑。重點地區在促進區域發展中發揮著重要輻射帶動作用。要加強科學引導，適應國際競爭(zheng) 的新要求，把鼓勵和支持條件較好地區加快發展作為(wei) 區域發展的重點方向，不斷深化體(ti) 製機製改革，加快開發開放步伐，更好地發揮輻射帶動作用;與(yu) 此同時，要加大支持力度，把支持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區等特殊類型地區發展作為(wei) 區域發展的基本著力點，加強薄弱環節，破解發展瓶頸，改善發展環境，不斷增強其自我發展能力，全麵提升自身發展水平。

　　四是把開展試驗示範作為(wei) 落實區域發展戰略的重要抓手。開展先行先試是國家改革發展的重要經驗，也是被實踐證明推動地區工作行之有效的方式。從(cong) 某種意義(yi) 上說，發展就是探索，前進就是示範。要著力在優(you) 化經濟結構調整、增強自主創新能力、促進區域合作和一體(ti) 化發展、擴大對外開放、推進經濟發展與(yu) 環境保護相協調、推動區域協調發展體(ti) 製機製創新等重點方麵，選擇適宜地區開展專(zhuan) 項試點和綜合試驗，在一些潛在風險較大、涉及麵較寬的重大問題上先行先試，摸索路徑，積累經驗。在此基礎上，進行前瞻性、全局性謀劃，提出解決(jue) 深層矛盾的基本方向、總體(ti) 思路和主要措施。

　　五是把建立製度保障作為(wei) 統籌區域發展的核心要求。促進區域協調發展從(cong) 根本上依賴於(yu) 建立健全科學的管理體(ti) 製、運行機製和法規體(ti) 係。要進一步改進區域管理體(ti) 製和治理方式，建立經濟、行政、法律等手段合理分工、有機配合的穩定運作體(ti) 係;要進一步深化重點領域和關(guan) 鍵環節改革，建立有利於(yu) 縮小地區差距的體(ti) 製機製;特別是要把促進區域協調發展的有效政策和良好做法通過法律法規的形式確定下來，把推進區域協調發展的工作逐步納入法製化軌道。

　　根據“十二五”規劃綱要精神，今後五年促進區域協調發展的主要任務就是貫徹實施區域發展總體(ti) 戰略和主體(ti) 功能區戰略。這兩(liang) 大戰略之間是相輔相成、密不可分的。區域發展總體(ti) 戰略主要著眼於(yu) 縮小地區差距，主體(ti) 功能區規劃主要著眼於(yu) 解決(jue) 國土優(you) 化開發問題。要把實施區域發展總體(ti) 戰略和主體(ti) 功能區戰略結合起來，既要重視發揮地區比較優(you) 勢，加快縮小地區差距;又要努力實現區域間的合理分工，不斷優(you) 化國土空間布局。