黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央從(cong) 戰略和全局出發，將轉變政府職能作為(wei) 深化經濟體(ti) 製改革和行政體(ti) 製改革的關(guan) 鍵，強調經濟體(ti) 製改革的核心問題是處理政府和市場關(guan) 係，使市場在資源配置中起決(jue) 定作用和更好地發揮政府作用。黨(dang) 的十九大報告要求，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。李克強總理多次強調要緊緊圍繞處理好政府與(yu) 市場關(guan) 係，把“放管服”改革作為(wei) 全麵深化改革特別是加快政府職能轉變和供給側(ce) 結構性改革的重要內(nei) 容，緊緊扭住“牛鼻子”，下好“先手棋”，撬動引領經濟發展、社會(hui) 治理、政府內(nei) 部結構優(you) 化等重點領域和關(guan) 鍵環節的全麵改革，破除發展桎梏，激發市場活力，調動人民群眾(zhong) 創造力，提升國際競爭(zheng) 力和抵禦外部風險能力，為(wei) 經濟社會(hui) 持續健康發展提供強勁動力。

　　一、“放管服”改革思想淵源和發展曆程

　　“放管服”改革堅持簡政放權、放管結合、優(you) 化服務三管齊下，是“放開搞活”曆史經驗的延續和發展，與(yu) 黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 以來堅持市場取向改革的大思路一脈相承，在全麵深化改革的實踐探索中不斷完善。改革開放之初，計劃經濟時代的政府管理理念、運行機製、管理方式麵臨(lin) 一係列挑戰，大範圍強密度的審批發證管理甚至成為(wei) 限製生產(chan) 力發展和人民群眾(zhong) 幹事創業(ye) 的製度性障礙。黨(dang) 的十二屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 經濟體(ti) 製改革的決(jue) 定》和十四屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製若幹問題的決(jue) 定》，分別開啟了政府向企業(ye) 和市場放權的曆史進程，特別是2001年，為(wei) 了更好地完善我國市場經濟製度和融入世界經濟體(ti) 係，也是為(wei) 了踐行加入WTO的莊嚴(yan) 承諾，國務院專(zhuan) 門成立行政審批製度改革工作領導小組，大幅取消和調整行政審批項目，政府對企業(ye) 和市場的微觀審批管理大大減少，但重審批、輕監管，行政審批過多過濫、程序繁瑣、效率低下等問題依然大量存在。

　　黨(dang) 的十八大拉開了新一輪簡政放權的大幕，2013年，新一屆政府成立後，開門辦的第一件大事就是簡政放權，轉變政府職能，推進行政體(ti) 製改革，特別是十八屆三中全會(hui) 通過的《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》中明確提出要使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用，簡政放權工作進入新時代。2014年，在督查總結各地行政改革工作成效基礎上，簡政放權工作從(cong) “放”和“管”兩(liang) 個(ge) 輪子都要圓，到要進一步做好“接、放、管、服務”，在實現“企業(ye) 受益、市場規範、群眾(zhong) 滿意”改革目標進程中，逐步形成了“權力下放、監管跟上、服務提升”的改革理念。2015年5月，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會(hui) 議上，李克強總理明確提出當前和今後一個(ge) 時期，深化行政體(ti) 製改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優(you) 化服務協同推進，即“放管服”三管齊下，推動大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新，充分發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，促進經濟社會(hui) 持續健康發展，加快建設與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製和中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 發展相適應的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。國務院連續五年召開全國推進政府職能轉變電視電話會(hui) 議部署相關(guan) 工作，強調要在更大範圍、更深層次推進“放管服”改革，要以滿足人民日益增長的美好生活需要、營造國際一流營商環境、發展壯大新動能為(wei) 目標，加快政府職能深刻轉變，促進政府治理體(ti) 係和治理能力現代化，促進經濟社會(hui) 持續健康發展。

　　二、“放管服”改革的成效和意義(yi)

　　“放管服”改革作為(wei) 政府管理經濟社會(hui) 方式的創新和革命，把大量不該管的事項交給市場或社會(hui) ，把生產(chan) 經營和投資自主權還給企業(ye) ，工作重點和更多行政資源從(cong) 以審批發證為(wei) 主轉向創新宏觀調控、加強事中事後監管和提供公共服務。政府與(yu) 市場，政府與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係得以進一步厘清，政府管理理念不斷進步、管理方式持續變革、管理手段深化創新、管理效率逐步提高，為(wei) 國家治理體(ti) 係和治理能力現代化提供了堅強保障，也為(wei) 全球公共治理變革提供了中國方案。

　　(一)進一步優(you) 化營商環境，激發了市場主體(ti) 活力和經濟發展新動力

　　“放管服”改革從(cong) 體(ti) 製機製層麵切實解決(jue) 企業(ye) 投資經營和群眾(zhong) 創業(ye) 門檻多、手續繁、成本高等問題，不斷破除企業(ye) 生產(chan) 經營和投資創業(ye) 中的不合理束縛。黨(dang) 的十八大以來，削減國務院部門行政審批事項699項，削減比例達44%;取消中央指定地方實施行政審批事項317項，削減比例超過30%;清理規範國務院部門行政審批中介服務事項323項，削減比例超過74%;徹底終結非行政許可審批;中央層麵核準的投資項目數量累計減少90%;取消職業(ye) 資格許可和認定事項434項，削減比例超過70%，改革綜合效應不斷顯現，市場主體(ti) 大幅增多且日益活躍。自2014年3月推行商事製度改革以來，我國累計新設企業(ye) 達2597.6萬(wan) 戶，日均新設企業(ye) 1.47萬(wan) 戶，較2014年改革前日均新設企業(ye) 增長113%，市場主體(ti) 活躍度已近70%，有力支撐了經濟運行保持在合理區間，特別是創造了大量就業(ye) 崗位，從(cong) 2013年以來，連續6年每年新增城鎮就業(ye) 都超過1300萬(wan) 人，對穩增長保就業(ye) 發揮了關(guan) 鍵支撐作用。“放管服”改革致力於(yu) 打造寬鬆公平的發展軟環境，著力幫助企業(ye) 特別是民營、小微企業(ye) 解決(jue) 難題，營造法治化、國際化、便利化的營商環境。簡政與(yu) 減稅減費並舉(ju) ，出台營改增、中小微企業(ye) 稅收優(you) 惠等結構性減稅措施，中央和省級政府取消、停征和減免收費1100多項，其中涉企行政事業(ye) 性收費項目減少69%，政府性基金減少30%，六年來累計減輕企業(ye) 負擔超過4萬(wan) 多億(yi) 元，製度性交易成本和生產(chan) 經營成本大大降低，營商環境明顯改善，促進了貿易和投資便利化，提升了開放型經濟水平，培育了國際競爭(zheng) 新優(you) 勢，特別是先後在上海等省市設立了12個(ge) 自貿試驗區，為(wei) “放管服”改革試點借鑒經驗做出了突出貢獻。世界銀行報告顯示，中國內(nei) 地營商便利度世界排名從(cong) 2013年的第96位提升到2018年的第46位，提升了50位，是全球營商環境改善程度最顯著的經濟體(ti) 之一。

　　“放管服”改革實踐與(yu) 大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新和“互聯網+”緊密結合，創新創業(ye) 平台不斷豐(feng) 富。截至當前，眾(zhong) 創空間數量超過6900家，科技企業(ye) 孵化器超過4800家，創業(ye) 投資機構超過3500家，創客經濟、分享經濟、平台經濟、數字經濟等新產(chan) 業(ye) 、新產(chan) 品、新業(ye) 態、新模式蓬勃發展。另一方麵，通過與(yu) 先進製造業(ye) 和現代服務業(ye) 融合發展，不斷改造傳(chuan) 統動能，雲(yun) 計算、大數據、人工智能等方麵的高科技創新與(yu) 實體(ti) 經濟深度融合，支撐高技術產(chan) 業(ye) 、戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 加快發展。新動能對經濟增長的貢獻率超過三分之一，對城鎮新增就業(ye) 的貢獻率超過三分之二，我國經濟逐步走上依靠創新提質增效的發展路子，不少領域從(cong) 產(chan) 業(ye) 鏈低端向中高端邁進，實現了新舊動能接續轉換和經濟結構優(you) 化升級，頂住了經濟下行壓力，促進了高質量發展。

　　(二)進一步回應民眾(zhong) 對美好生活的新期盼，激發了內(nei) 生動力和社會(hui) 創造力

　　“放管服”改革力除煩苛之弊，大興(xing) 便民之舉(ju) ，把人民群眾(zhong) 的滿意度作為(wei) 評價(jia) 改革成效的核心指標，確立了“透明”、“回應”、“責任”等現代政府的價(jia) 值取向，把建設服務型政府思想落到了實處。國務院推進政府職能轉變協調小組設立專(zhuan) 題組協調教育、衛生健康、養(yang) 老、社保等公共服務和社會(hui) 管理領域“放管服”改革工作，全麵梳理和公開各地區、各部門及國有企事業(ye) 單位公共服務目錄清單，並對服務事項逐項編製指南，創新渠道，優(you) 化流程，明確時限要求等，不斷提升與(yu) 群眾(zhong) 生活密切相關(guan) 的教、科、文、衛、體(ti) 等公共服務以及水、電、氣、暖等公用事業(ye) 單位的服務質量和效率，還不斷降低用能、電信、物流等成本，大大提升民眾(zhong) 的獲得感和滿意度。切實回應人民群眾(zhong) 對美好生活的新期盼，為(wei) 他們(men) 幹事創業(ye) ，實現人生的價(jia) 值創造條件，持續開展減證便民行動，大刀闊斧砍掉各種“奇葩”證明、循環證明、重複證明，司法部牽頭組織共取消證明事項多達6259項，並開設“證明事項清理投訴監督平台”，進行監督落實和便民服務。依托“互聯網+”推進各級政府間、部門間及國有企事業(ye) 單位間涉及公共服務事項的信息互通共享、校驗核對，變“群眾(zhong) 來回跑”為(wei) “部門協同辦”，最大限度便利群眾(zhong) 。比如自然資源部為(wei) 解決(jue) 不動產(chan) 登記難、登記慢問題，采取信息共享集成、流程集成、人員集成等方式，逐一優(you) 化再造業(ye) 務流程，壓縮登記時間，並在720多個(ge) 市縣推出了“互聯網+不動產(chan) 登記”服務。

　　“放管服”改革一個(ge) 重要領域就是政府要大量向社會(hui) 放權，更好發揮社會(hui) 力量解決(jue) 那些政府管不好管不了的經濟社會(hui) 發展問題，通過加強基礎性製度建設，製訂相關(guan) 行業(ye) 服務標準和競爭(zheng) 規則，提高社會(hui) 組織自我發展能力和管理水平。不少地方充分發揮市場機製作用，推動公共服務提供主體(ti) 和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會(hui) 參與(yu) 、公辦民辦並舉(ju) 的公共服務供給模式，增加了公共產(chan) 品和公共服務供給。為(wei) 規範社會(hui) 中介組織服務，集中清理與(yu) 部門審批事項相關(guan) 的審查、評價(jia) 、評估等中介服務，對中介服務事項實行清單管理，規範收費，強化監管，完善信用和考評體(ti) 係。為(wei) 進一步提高人力資源配置效率，不斷減少職業(ye) 資格許可和認定，通過建立科學的國家職業(ye) 資格體(ti) 係，向社會(hui) 公布國家職業(ye) 資格目錄清單，促進各類人才脫穎而出，讓廣大勞動者有了更多就業(ye) 創業(ye) 機會(hui) ，社會(hui) 縱向流動通道進一步拓寬，有效調動了社會(hui) 投資積極性。“放管服”改革深刻改變了社會(hui) 的生產(chan) 方式、人們(men) 的生活方式和價(jia) 值的實現方式，通過體(ti) 製機製變革所激發出的社會(hui) 潛能，所釋放出的社會(hui) 動能，為(wei) 經濟社會(hui) 發展供給了源源不斷的內(nei) 生動力。

　　(三)進一步創新政務服務和管理理念，促使政府職能和管理方式發生深刻轉變

　　“放管服”改革始終遵循“以人民為(wei) 中心”的發展思想，將人民群眾(zhong) 的需求放在政府改革的中心位置，民之所望、改革所向，有效推動政府職能從(cong) 重審批向強監管、優(you) 服務，政府角色從(cong) 權力主體(ti) 向責任主體(ti) 的深刻轉變。“放管服”改革大力推進以服務民眾(zhong) 辦事為(wei) 中心的流程再造和目標管理，比如“最多跑一次”改革，以百姓眼中的“一件事”為(wei) 載體(ti) ，以群眾(zhong) 的需求和感受為(wei) 標準倒逼深化政府自身改革，建立起新型清晰規範的辦事流程和標準。對涉企行政審批事項，實施“先照後證”、“多證合一”、“證照聯辦”、“證照分離”等改革，對工程建設項目實施並聯審批、區域評估、聯合驗收等。政務服務大廳作為(wei) “最多跑一次”和“放管服”改革的前沿陣地，不斷集成與(yu) 企業(ye) 和人民群眾(zhong) 密切相關(guan) 的行政許可、非行政許可審批和其他服務事項，以行政審批資源集成為(wei) 先導，對原先分散、零星的審批權力進行集中統一管理，並逐步推行“前台綜合受理、後台分類審批、綜合窗口出件”的政務服務新模式。據普查，全國縣級以上地方各級人民政府共設立政務大廳3058個(ge) ，覆蓋率94.3%，鄉(xiang) 鎮(街道)共設立便民服務中心38513個(ge) ，覆蓋率96.8%，不少地方堅持省級統籌，著力推進政務服務向基層延伸拓展，加強村(社區)代辦點和服務點建設，構建了省市縣鄉(xiang) 村五級政務服務體(ti) 係，努力實現政務服務“馬上辦、就近辦、一次辦”。這些重要改革，實現了政府服務機製和流程方式的深刻變化，彰顯了整體(ti) 性政府的服務理念、服務路徑和服務方式。大力推進“互聯網+政務服務”，不僅(jin) 是把現場辦理搬到網絡終端，方便企業(ye) 和群眾(zhong) 辦事，還以數據共享推動業(ye) 務協同，依托省、市、縣、鄉(xiang) 、村多級聯動政務服務網，推進權力事項集中進駐、網上服務集中提供、政務信息集中公開、數據資源集中共享，建設“24小時不打烊政府”。寧波、天津、北京等很多城市利用大數據技術改造傳(chuan) 統政府熱線服務，大力整合分屬不同條塊的幾十個(ge) 政府熱線和服務資源，集中辦理群眾(zhong) 谘詢、求助、投訴事項，通過政府主導、市場運作，更好地滿足群眾(zhong) 公共服務、社會(hui) 服務甚至市場服務需求。不少地方通過開發手機等移動自助終端各類政務服務掌盟平台(APP)和公眾(zhong) 號，有針對性、定製化地為(wei) 企業(ye) 、居民推送便民便企的政務服務信息和政策法規，變被動應對為(wei) 主動服務，讓政府服務的方式更貼近現代生活，展現了智慧政府和現代政府的管理理念和服務方式。

　　“放管服”改革的重要內(nei) 容就是把政府從(cong) 不擅長不應該管的企業(ye) 經營、微觀管理和直接幹預中解放出來，更加關(guan) 注政策法規標準、宏觀指導管理和市場監督管理，有效破解政府職能缺位、錯位、越位和不到位等問題。深入推進“雙隨機、一公開”監管，整合製定隨機抽查事項清單和工作標準指引，加強跨部門聯合監管，2018年各級市場監管部門抽查企業(ye) 153.9萬(wan) 戶次，覆蓋全國企業(ye) 總數的5%，開展部門聯合“雙隨機”抽查13.5萬(wan) 戶。不斷探索建立信用監管製度，改企業(ye) 年檢製為(wei) 年報公示製，全麵建成國家企業(ye) 信用信息公示係統，全國信用信息共享平台與(yu) “信用中國”網站，推動守信聯合激勵和失信聯合懲戒重點領域全覆蓋，“一處違法、處處受限”局麵初步形成。加強和創新事中事後監管，對新興(xing) 產(chan) 業(ye) 實行包容審慎監管，為(wei) 其成長留下充分空間，助力新動能健康成長，為(wei) 分享經濟、電子商務、網約車、共享單車、快遞物流等新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態、新模式健康規範發展留出充足空間，創造了更為(wei) 寬鬆有序和公平競爭(zheng) 的市場環境。

　　(四)進一步提升了政府效率和能力，促使政府組織結構和運行機製不斷優(you) 化

　　“放管服”改革堅持問題導向、需求導向和效果導向，聚焦企業(ye) 和群眾(zhong) 反映的辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等“堵點”“難點”“痛點”問題，精簡行政審批事項，全麵提升了政府的效率和能力。“放管服”改革推進以來，企業(ye) 開辦時間大幅壓縮，開辦企業(ye) 環節已壓減至4個(ge) ，截至當前，各直轄市、計劃單列市、副省級市和省會(hui) 城市企業(ye) 開辦時間均壓減至8.5個(ge) 工作日以內(nei) 。持續深化工業(ye) 產(chan) 品生產(chan) 許可證改革，大力推行“一企一證”，將實行工業(ye) 產(chan) 品生產(chan) 許可證管理的產(chan) 品種類由60類壓減至24類，取證時間從(cong) 法定60天縮短至平均9天。大力推進工程建設項目審批製度改革，“15+1”試點地區減少或調整審批事項、審批要件達50%，實現工程建設項目審批時間壓減至120個(ge) 工作日。在公用事業(ye) 服務領域，聚焦群眾(zhong) 辦事的堵點痛點精準發力，著力減事項、減材料、簡流程，供電企業(ye) 辦理電力用戶用電業(ye) 務時間壓減至50個(ge) 工作日內(nei) ，供水新裝、擴容改裝、燃氣報裝時間分別壓縮至20個(ge) 、15個(ge) 、16個(ge) 工作日以內(nei) 。針對社會(hui) 、企業(ye) 和群眾(zhong) 反映的審批自由裁量權大、申報材料重複提交、各部門要求不統一等問題，國務院投資主管部門吸納各地探索的項目審批承諾製、容缺受理、先建後驗等改革經驗和做法，建立起了並聯審批製度，使用統一名稱，不再重複提交材料。各地大力推行政務服務線上線下融合發展，推動政府部門在協同聯動、流程再造、係統整合等方麵進行改革，江蘇、福建等地對工程項目審批實行“線上受理、聯合審圖、集成服務、綜合監管”的不見麵審圖新模式，這些改革創新舉(ju) 措大大提高了政府部門協同服務能力和審批效率。

　　“放管服”是一把利劍，把傳(chuan) 統行政體(ti) 製中深層次的諸多弊端和問題更加直接地挑了出來，比如長期存在的不合理的行政審批製度是否需要從(cong) 體(ti) 製機製上進行設計優(you) 化，政務服務大廳及其管理機構的法律地位和功能作用是否需要更進一步明確，在全國70%縣和20%市已全麵推進的綜合執法局改革是否需要得以確認並在其他地方實施等，一些部委把主要精力放在管微觀審批、管資源配置等具體(ti) 事務上，中長期戰略規劃職能比較薄弱，部門間職能交叉、權責不清的問題仍然存在，無論是消費市場監管、壟斷行業(ye) 監管還是金融監管等不少領域，都麵臨(lin) 著行政資源難以有效整合的問題。隨著行政審批事項的取消、下放、調整，權力配置和職能體(ti) 係麵臨(lin) 係列挑戰，改革已無法停留在某一事項審批要不要、放不放，而是涉及整個(ge) 行政職權體(ti) 係的合理分工和相關(guan) 監管機構的整合問題，必須優(you) 化政府組織結構，科學界定政府間及其部門間職權範圍，從(cong) 而逐步建立起具有中國特色的現代行政體(ti) 製。為(wei) 適應新的時代條件和實踐要求，中央層麵在新一輪行政改革中組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，既為(wei) 下一步改革明確了方向，也有利於(yu) 減輕企業(ye) 事務性負擔和提高政府效能。再比如組建中國銀行保險監督管理委員會(hui) 有利於(yu) 依照法律法規統一監督管理銀行業(ye) 和保險業(ye) ，維護銀行業(ye) 和保險業(ye) 合法、穩健運行，防範和化解金融風險，還有自然資源部的組建等，都是積極回應全國各地“放管服”改革實踐的要求而做出的中央層麵的製度安排。地方政府積極貫徹中央持續深化改革的精神，專(zhuan) 門設立了具有地方特色的“放管服”改革辦公室、行政審批局、市場監管局、大數據局、政務服務管理局、政務服務中心等機構，協調推進“放管服”改革。同時為(wei) 深入推進“放管服”改革向基層延伸，中辦國辦發文對基層組織架構改革提出明確要求，要求統籌優(you) 化和綜合設置鄉(xiang) 鎮和街道黨(dang) 政機構、事業(ye) 單位，構建更好服務群眾(zhong) 、簡約精幹的基層組織架構。“放管服”改革還促使了政府部門內(nei) 設機構的結構優(you) 化，不少地方政府通過“兩(liang) 集中，兩(liang) 到位”改革或專(zhuan) 設行政審批局等方式，把原來分散到各部門的行政審批權力向一個(ge) 科室和政務服務中心集中，或者把行政審批權劃撥給一個(ge) 政府部門到中心集中辦公，實現“一個(ge) 窗口受理、一個(ge) 處室審核、一個(ge) 領導審批、一個(ge) 公章辦結”，這些改革不僅(jin) 歸並審批權，還調整政策法規、技術審核和監督管理職能，更改了科室名稱，強化規劃標準研究和內(nei) 部監督，加強了事中監管和事後考評職責，建立諸如調研科、法規科、監管科、審查科、考評科等，部門內(nei) 部決(jue) 策、執行、監督的權力相對分離的組織結構和相互製約的權力運行格局初步形成。

　　(五)進一步完善了現代市場經濟體(ti) 製，為(wei) 全球公共治理變革提供了可資借鑒的中國方案

　　20世紀70年代末，英美等國積極學習(xi) 企業(ye) 管理模式，以放鬆管製、提升行政效率為(wei) 核心啟動了稱之為(wei) “新公共管理運動”的政府改革，至上世紀90年代已經擴大至西方主要發達國家和許多發展中國家。其主要做法包括調整政府職能，減少對企業(ye) 和社會(hui) 的直接幹預，通過打破壟斷，引入競爭(zheng) 機製，實行公共服務社會(hui) 化;也包括充分借鑒企業(ye) 管理手段，如項目招投標、質量管理、使用者收費、合同外包等，實現政府管理創新;還包括運用現代信息技術，再造政府管理流程等。實踐表明，這場政府改革運動打破了政府傳(chuan) 統僵化的管理模式，降低了財政支出，提高了行政效率。與(yu) 此相對應，從(cong) 上世紀70年代末中國開啟了改革開放進程，政府逐步開始向個(ge) 人、企業(ye) 和市場放權改革，發展到上世紀90年代初黨(dang) 的十四大首次提出了建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製目標模式，再發展到本世紀初中國加入世界貿易組織後，為(wei) 履行入世承諾和建立比較成熟的現代市場經濟體(ti) 製，中國政府開始大規模放鬆管製，積極引入市場機製，完善政府內(nei) 部激勵，更多讓市場、社會(hui) 在公共事務治理中發揮作用，流程再造、政府購買(mai) 服務、政府績效考評、負麵清單製度、市場化改革、發展電子政務、公共服務承諾製等大量出現在中國政府的話語體(ti) 係中，至此，中國政府改革已經與(yu) 世界公共治理變革同頻共振，共同麵對世界公共治理理論與(yu) 實踐的前沿問題。隨著經濟全球化、社會(hui) 多元化和城市化進程加快，加之互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術的日新月異，使得各國公共事務治理的複雜性和不確定性不斷加大，這給各國政府的治理理念、治理結構、治理機製和治理方式都帶來了全新的挑戰，世界各國開始了新一輪政府治理的探索，智慧政府、“新公共服務理論”和“公共治理理論”等逐漸在西方興(xing) 起，中國共產(chan) 黨(dang) 也提出了“數字中國”、建設人民滿意的服務型政府和推進國家治理體(ti) 係現代化，再次開啟為(wei) 人類探索更好社會(hui) 製度提供中國方案的進程。

　　中國政府改革開放以來所麵臨(lin) 的核心問題，比如正確處理政府與(yu) 市場關(guan) 係，建立現代市場經濟體(ti) 製，比如利用信息技術，創新政府管理流程和服務方式，提升政府效能，比如以民眾(zhong) 為(wei) 中心，激發社會(hui) 活力，建設服務型政府等，都是世界各國政府治理與(yu) 全球公共管理理論必須回應的共性問題。作為(wei) 世界第二大經濟體(ti) ，kaiyun官方地址開放以來在推動經濟社會(hui) 發展中的政府管理改革和公共治理變革，特別是黨(dang) 的十八以來在轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府的實踐探索，其中所體(ti) 現出的對政府、市場、社會(hui) 的關(guan) 係厘定，推動經濟社會(hui) 發展中政府的角色與(yu) 定位，乃至推進政府改革的理念、策略、行動，都具有重要的國際參考價(jia) 值。以“放管服”為(wei) 著力點深化政府職能轉變的改革實踐是一場重塑政府的革命，中央部委和地方各級政府結合實際，“八仙過海、各顯神通”，探索出許多獨具特色、深受企業(ye) 和群眾(zhong) 歡迎的好經驗好模式，從(cong) 治理理念、組織結構、體(ti) 製機製、運作流程、管理方式、技術工具等層麵都取得許多突破創新，在權力責任清單、負麵清單、“最多跑一次”、“一網、一門、一次”、“不見麵審批”、“互聯網+政務服務”、“雙隨機、一公開”監管等領域改革更是成效顯著。縱觀“放管服”改革進程，這場刀刃向內(nei) 的政府自我革命，帶來的是政府管理理念和政府職能的深刻轉變，是政府權力運行方式和運作機製的深刻變革，是互聯網、人工智能等技術革新手段在政府管理中的深化運用。實踐表明，插上數字技術和服務型政府建設雙翼的“放管服”改革是一場全方位、深層次、廣範圍的中國式新公共管理運動，其站位之高、力度之大、實際成效之明顯，受到人民群眾(zhong) 的普遍點讚，也為(wei) 全球公共治理變革提供了可資借鑒的中國方案。

　　三、“放管服”改革的趨勢與(yu) 展望

　　本屆政府任期的五年，是我國現代化進程中的關(guan) 鍵五年，也是實現全麵建成小康社會(hui) 目標的關(guan) 鍵五年，更是為(wei) 第二個(ge) 百年奮鬥目標開好頭、起好步、打好基礎的關(guan) 鍵五年，“放管服”改革依然是重要抓手，仍有大量繁重而艱巨的工作要做。要以更大的放、更好的管、更優(you) 的服務，最大限度激發市場活力、增強內(nei) 生動力、釋放內(nei) 需潛力，進一步解放和發展生產(chan) 力，著力提升人民群眾(zhong) 獲得感，加快打造便捷高效、公平競爭(zheng) 、穩定透明的營商環境，建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。

　　(一)要從(cong) 更深層麵提升對“放管服”改革理念的認知

　　“放管服”改革是全麵深化改革、完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的重要內(nei) 容，也是推進行政體(ti) 製改革、提高政府現代治理能力的關(guan) 鍵舉(ju) 措，是政府的自身改革。下一步，要堅持新發展理念，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體(ti) 係，更加注重改革的係統性、整體(ti) 性、協同性，注重補短板，抓落實，求實效。思想是行動的先導，伴隨著改革不斷深化，對“放管服”改革的理解不能簡單地停留在簡政放權、放管結合、優(you) 化服務的字麵意思上，必須從(cong) 改革理念和思想認識上進行深化提升。

　　“放”的核心意思是簡政放權，說到底是政府角色定位問題，是要重新界定政府、市場、社會(hui) 邊界和相互關(guan) 係，重點是補缺位、糾錯位、控越位，讓政府歸位，目的是推進政府職能深刻轉變，讓市場在資源配置中起決(jue) 定作用和更好地發揮政府作用。要繼續加大政企、政資、政事以及政府與(yu) 市場中介組織分開的改革力度，提高全要素生產(chan) 率，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接幹預，把不該由政府管理的事項交給市場或社會(hui) 。但市場機製的調節作用和社會(hui) 組織的自我管理本身也需要培育，其考驗的是政府定力和推動改革的能力。“放”要與(yu) 建設法治政府相結合，清單管理製度依然是鞏固和發展簡政放權成果的重要載體(ti) ，要盡快研究提出全覆蓋的許可事項清單，清單以外事項一律不得作為(wei) 限製企業(ye) 經營的依據，要在責任清單和負麵清單製度建立上下更大氣力，真正讓政府法定職責必須為(wei) ，讓企業(ye) 和民眾(zhong) 法無禁止皆可為(wei) ，降低市場準入和民眾(zhong) 創業(ye) 門檻，激發社會(hui) 組織和微觀主體(ti) 活力。

　　“管”的重點是放管結合和創新事中事後監管，但說到底是政府管理轉型問題，政府管理變革要適應經濟社會(hui) 新常態、科學技術新進展和全麵深化改革的新形勢，涉及管理體(ti) 製、部門職責、政府層級、運行機製、技術平台、法製保障等方方麵麵，目的是建設現代政府。監管不光是市場監管部門一家的事，從(cong) 管理角度來說，事中事後管理是監管，審批管理也是監管，製定法規政策也是監管，監督權力運行也是監管，對監管過程進行評估也是監管，無論是綜合部門還是業(ye) 務部門，都負有監管責任。要做好“管”，就要從(cong) 決(jue) 策、執行、監督全流程進行研究，要從(cong) 機構、職責、人員、財力、技術、平台、能力甚至文化建設和政府層級職責劃分等方麵進行謀劃，要從(cong) 政策標準、審核把關(guan) 、執行監督、服務管理和監管評估等全麵進行製度設計和流程設計。要健全審管銜接機製以及決(jue) 策執行監督相互協調製約機製，形成政府管理合力，營造全社會(hui) 依法依規營商辦事的濃厚氛圍和公平有序寬鬆的市場環境。

　　“服”可以理解為(wei) 優(you) 化服務，也可以增加創新服務和提供服務，可以包含政務服務、社會(hui) 服務、公共服務、市場服務和管理服務等，核心是在“放”與(yu) “管”的全麵深刻變化基礎上形成的治理理念、治理機製、治理體(ti) 係，是治理能力現代化，“服”既是改革舉(ju) 措，也是改革目標，目的是建設人民滿意的服務型政府。為(wei) 民眾(zhong) 服務是政府的本分，要把能否做到企業(ye) 和群眾(zhong) “辦事不求人”作為(wei) 衡量“放管服”改革成效的“試金石”，要創新服務理念、服務意識、服務渠道和服務方式，展現政府“放”和“管”的改革成效，變政府部門“端菜”為(wei) 企業(ye) 和群眾(zhong) “點菜”，變企業(ye) 群眾(zhong) “來回跑”為(wei) 政府部門“協同辦”，努力提高行政服務效率。要大力推動跨地區、跨部門、跨層級信息數據開放共享，滿足企業(ye) 民眾(zhong) 和地方政府普遍性政務服務需求，逐步實現政務服務事項“一網通辦”。要不斷完善基本公共服務體(ti) 係，切實保障和改善民生，要調動市場力量增加非基本公共服務供給，更好滿足群眾(zhong) 多層次多樣化需求，同時增強優(you) 質資源輻射效應，用好互聯網這個(ge) 工具，打破時空限製，讓人民群眾(zhong) 都逐步分享到優(you) 質公共服務。

　　(二)要推進“放”“管”“服”重點改革舉(ju) 措的落實

　　“放”的方麵。麵對當前和今後的複雜形勢和挑戰，聚焦企業(ye) 和群眾(zhong) 所盼，仍應把簡政放權作為(wei) 重點，扭住不放，精準發力，有序推進。一是進一步完善從(cong) 中央到地方各部門的權責清單體(ti) 係，徹底解決(jue) 權責清單標準不規範、不清晰、不統一問題，全麵實行全國統一的市場準入負麵清單製度，推動“非禁即入”普遍落實，根除民間投資、對外貿易、企業(ye) 開辦等領域存在的“明放暗不放”和“卡脖子”現象。二是加大簡政放權的覆蓋範圍和工作力度，要從(cong) 經濟領域向教育、衛生等民生和公用事業(ye) 等領域拓展，還要提升下放權力的“含金量”，取消和下放一批企業(ye) 群眾(zhong) 反映強烈的企業(ye) 資質、中介服務、工程建設、交通物流等領域審批事項。對一些目前還無法完全取消的許可事項，要采取壓減審批範圍的方式，將其中風險較低、通過事中事後監管可以糾正的部分堅決(jue) 放開。同時也要對備案、確認、征求意見、登記、注冊(ce) 、目錄、年檢、監製、認證、審定和專(zhuan) 項計劃等變相審批事項進行清理、整治和規範，增強企業(ye) 和民眾(zhong) 的獲得感。三是繼續深化商事製度改革，推進工商登記全程電子化，加快推行電子營業(ye) 執照，圍繞“準入不準營”問題，在“多證合一”改革基礎上，擴大推進“證照分離”改革試點，對與(yu) 行業(ye) 準營密切相關(guan) 的涉企行政審批事項進行分類管理，逐步在全國推廣。四是將點多麵廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予鄉(xiang) 鎮和街道，由省級政府統一製定賦權清單，依法明確鄉(xiang) 鎮和街道執法主體(ti) 地位，成熟一批，賦予一批，確保放得下、接得住、管得好、有監督。五是建立自上而下的規範行政自由裁量權體(ti) 係。深入研究、拿出實招，明確政府部門內(nei) 部各自的職責範圍和辦事程序，最大限度地縮小行政自由裁量權，減少內(nei) 部相互扯皮推諉的現象。

　　“管”的方麵。政府“管”的改革，在體(ti) 製、機製、法製、能力和文化等諸多方麵都有尋求突破的空間。一是合理配置監管資源，構建新型監管體(ti) 係。進一步研究中央和地方監管職能責任劃分以及事權財權劃分問題，確保監管政策製度化落地。在一級政府層麵，也要研究綜合監管問題，要把監管機構改革中合並的職能統一起來，沒有合並的職能也要加強銜接，全麵深化市場監管等領域綜合行政執法改革，清理規範行政處罰事項。二是把簡政放權同加強監管緊密結合，同步研究，相向實施。在研究簡政放權的同時，一開始就要考慮到事中事後監管的配套實施細則，消除監管盲點，以避免實際工作中放權和監管相脫節、審批部門和行業(ye) 監管部門推諉扯皮等弊端，構建登記注冊(ce) 、行政審批、行業(ye) 主管相互銜接的監管機製，確保事有人管、責有人負。三是加快建立健全以“雙隨機、一公開”監管為(wei) 基本手段、以重點監管為(wei) 補充、以信用監管為(wei) 基礎的新型監管機製，推進全國統一的信用信息共享交換平台建設，構建以信息歸集共享為(wei) 基礎，以信息公示為(wei) 手段的監管製度，深化完善聯合獎懲機製，創新經營異常名錄和“黑名單”製度，建立信用修複機製和市場主體(ti) 強製退出機製。四是充分利用互聯網、物聯網、大數據、雲(yun) 計算等技術手段創新政府監管，推進“互聯網+監管”，加快實現“智慧監管”。鼓勵開發綜合監管係統，整合抽查抽檢、定點監測、違法失信、投訴舉(ju) 報等相關(guan) 信息，使用智能化執法終端，加強監管風險監測研判，做到早發現、早預警，提高市場監管效能。五是對新興(xing) 產(chan) 業(ye) 實施包容審慎監管，在不突破安全質量底線的情況下，量體(ti) 裁衣，及時進行引導或糾正。六是持續優(you) 化營商環境，對標國際先進水平，推動出台更多優(you) 化營商環境的硬舉(ju) 措，建立健全符合我國實際的營商環境評價(jia) 體(ti) 係，打造國際一流營商環境。全麵落實公平競爭(zheng) 審查製度和公正監管製度，清理廢除現有政策措施中涉及地方保護、指定交易、市場壁壘等方麵內(nei) 容。同時還要監測評價(jia) 政府政務誠信狀況，開展政府機構失信專(zhuan) 項治理，糾正地方政府不守諾、“新官不理舊賬”等問題。

　　“服”的方麵。優(you) 化服務既是“放管服”改革的重要內(nei) 容，也是改革的核心目標，要從(cong) 服務理念、服務平台和服務方式等多方麵進行深化和提升。一要從(cong) 研究企業(ye) 全生命周期提升市場主體(ti) 服務水平。要梳理登記開辦、項目投資、不動產(chan) 交易、水電氣報裝、員工招聘、設備購置、生產(chan) 銷售、獲得信貸、並購重組、清算注銷等，通過流程再造，形成標準化規範化的辦事事項和辦事指南體(ti) 係。在此基礎上，繼續探索實現對特定項目的全要素重組，快速找到環節最少、流程最優(you) 的項目報批路徑，為(wei) 企業(ye) 開辦、成長和退出提供定製化的“一條龍”服務，特別要關(guan) 注企業(ye) 成長和發展的一些問題，比如中小微企業(ye) 發展中的融資難問題，企業(ye) 經營過程中檢查評比多問題，企業(ye) 經營管理中的稅費過高問題，還有技術創新支持和各種產(chan) 權保護等問題，都需要政府進一步做好改革配套服務。當前特別要加大對工程建設項目審批服務改革力度，繼續完善“多規合一”、“一張藍圖”、“區域評估、聯合評審、多評合一、聯合驗收”等製度，按照全流程、全覆蓋要求，在全國範圍繼續推進審批流程、信息數據平台、審批管理體(ti) 係、監管方式“四統一”改革，把相關(guan) 審批時間壓縮到120個(ge) 工作日以內(nei) ，進一步優(you) 化營商環境。二要研究人的全生命周期提升社會(hui) 民眾(zhong) 服務水平。要梳理個(ge) 人出生、上學、就業(ye) 、結婚、生育、置業(ye) 、就醫、退休、養(yang) 老、殯葬等公民一生需要辦理的各類事項，並按照主題分類對事項進行“最小顆粒度”梳理。繼續加大減證便民工作的力度，對確需保留的證明，實行清單管理，清單之外不得索要證明，要協調有關(guan) 部門本著方便群眾(zhong) 辦事的原則為(wei) 群眾(zhong) 開具必要證明，同時還要積極開展證明事項告知承諾製試點，方便群眾(zhong) 辦成事。此外，要把不動產(chan) 登記作為(wei) 未來五年便民服務的重點領域，通過作風整治、“一窗受理”、全程電子化係統建設等方式打出行之有效的“組合拳”。三要依托政務服務中心提升服務效能。政務服務中心是解決(jue) 政府與(yu) 公眾(zhong) “最後一公裏”或者說“最後一米”的問題，“放管服”改革必須打通這一道關(guan) ，要把政務服務中心作為(wei) 推進改革的抓手，加快構建統一的“一站、一門、一窗、一次”服務體(ti) 係，通過轉變傳(chuan) 統管理方式，簡化申報材料手續，優(you) 化再造業(ye) 務流程，推動政務信息數據、相關(guan) 證明信息等跨部門、跨區域、跨行業(ye) 互認共享，切實做到“證件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾(zhong) 跑腿”向“數據跑路”轉變、“條塊分割”向“整體(ti) 聯動”轉變、“群眾(zhong) 來回跑”向“部門協同辦”轉變，實現企業(ye) 民眾(zhong) 現場辦事項“一窗受理、限時辦結”和“最多跑一次”。四要依托“互聯網+政務服務”，讓企業(ye) 和群眾(zhong) 辦事更方便快捷。要推動更多政務服務事項上網辦理，加快實現全國一體(ti) 化政務服務平台上線運行，推進統一事項名稱、編碼、依據、類型等基本要素在國家、省、市、縣四級統一，推動實現同一事項無差別受理、辦理流程和評價(jia) 標準統一，加快實現一網通辦、異地可辦和不見麵辦理。

　　(三)及時為(wei) 深化“放管服”改革提供必要的法治保障

　　習(xi) 近平總書(shu) 記強調，法治是最好的營商環境。深化“放管服”改革，優(you) 化營商環境，要樹立法治理念，用法治思維和法治方式創新政府管理，從(cong) 行為(wei) 到程序、從(cong) 內(nei) 容到形式、從(cong) 決(jue) 策到執行都必須符合法律規定。隨著改革向縱深推進，法律法規成為(wei) 阻礙的情況越來越多，比如，一些地方推行電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案，由於(yu) 法規不健全，造成認定使用難、跨地區辦理難。盡管各地進行了很多探索和嚐試，不同程度地突破原有政策法規的束縛，取得了積極成效，但要取得重大突破，還需按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求，做好“放管服”改革法治保障工作。良好的市場經濟體(ti) 製環境所要求的法治，應當具備公開透明、穩定預期、規則有效且易於(yu) 操作、不溯既往等內(nei) 在要求，要及時把改革中形成的成熟經驗製度化，讓改革朝著法治化方向走。各地在改革試點中形成了很多改革模式，這是改革必經過程，但改革方向和最終目的是形成一套成熟固定、可預期、法治化的製度。

　　推進“放管服”改革必須築牢法治保障的基石，按照重大改革於(yu) 法有據的要求，各級政府部門要主動與(yu) 人大及司法機構溝通銜接，保障改革在法製框架內(nei) 推行，對於(yu) 那些需要修改現行法規的改革舉(ju) 措，要立法決(jue) 策與(yu) 改革決(jue) 策相結合，先修法再推行。一要對照幾年來“放管服”改革措施和修法的相關(guan) 決(jue) 定，配合全國人大做好相關(guan) 法律法規的立改廢釋工作。二要按照高標準嚴(yan) 要求對國務院部門行政法規、規章、規範性文件進行全麵深入清理，清理修改一切不符合新發展理念、不利於(yu) 高質量發展、不適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟和人民群眾(zhong) 期盼的政策法規。三要清理省級人大條例、省級政府規章，清理那些不符合經濟社會(hui) 發展新形勢和“放管服”改革新要求的法律規定，在清理行政許可項目的同時，還要同步清理各地具有審批特性的其他權力事項和公共服務事項，切斷行政權力尋租、與(yu) 民爭(zheng) 利的灰黑路徑。四要策略推進法治保障工作，要先易後難，凡是屬於(yu) 國務院及其相關(guan) 部門範圍內(nei) 的行政法規和部門規章，本著“特事特辦”的原則，及時加以修訂。可參照經濟特區、自貿區授權暫停實施某些法規條款的做法，綜合授權一部分“放管服”改革先行省份，及時為(wei) 深化“放管服”改革提供法律保障。對那些已明顯落後於(yu) 實際生活、阻礙“放管服”改革深入發展的有關(guan) 上位法條文，建議按程序及時提請全國人大常委會(hui) 審議修訂。“放管服”改革與(yu) 法治政府建設結合起來後，就有了持續不斷的生命力。

　　課題執筆人：張定安(中國行政管理學會(hui) 副秘書(shu) 長、研究員)