一、中國基層治理改革和轉型的觀察視角

　　以何種觀察和解釋視角，來梳理和分析中國基層治理四十年的改革與(yu) 轉型，主要取決(jue) 於(yu) 研究者的學科背景、分析理路和敘述方式。以此觀之，主流的觀察和解釋視角可以歸納為(wei) 以下三種：一種是政治學的視角，即主要從(cong) 黨(dang) 政體(ti) 製的改革角度，將觀察視角放置於(yu) 國家治理的宏觀層麵上，比如以黨(dang) 的建設、基層民主、協商民主、政治監督、責任政府、公共服務、公共政策等重要政治領域的改革，來說明改革開放四十年來中國民主治理的變化與(yu) 進步;或者基於(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 治國理政理論和中國的國情，來分析解釋國家治理、政府治理和社會(hui) 治理的基本含義(yi) 。一種是社會(hui) 學的視角，即從(cong) 社會(hui) 學的社會(hui) 成員組成關(guan) 係變化，來解釋基層治理領域發生的結構性改變，比如從(cong) 影響人們(men) 的生存利益的社會(hui) 組織結構三種方式：構造成員身份(membership)——個(ge) 體(ti) 是否被納入團體(ti) 成為(wei) 其中一員;組織囊括(organization includes)——個(ge) 體(ti) 是否擁有責任組織;結構可及性(structural access)——個(ge) 體(ti) 是否可能接近公共體(ti) 製，影響政策並依靠其生存，來闡釋中國基層社會(hui) 治理體(ti) 係發生的結構性變化。再比如從(cong) 國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係的視角，以政府與(yu) 社會(hui) 的“雙向運動”模式來解釋中國社會(hui) 治理的創新探索和實踐經驗。再有一種是從(cong) 組織學(包括組織社會(hui) 學)或行政學的視角，比如從(cong) 縱向的央地關(guan) 係和橫向的地方競爭(zheng) 兩(liang) 個(ge) 視角解析中國政府治理的傳(chuan) 統特征、組織邏輯以及演化進程，來梳理改革開放以來傳(chuan) 統政府治理模式經曆的傳(chuan) 承與(yu) 改造，等等。

　　對中國基層治理四十年的概括和總結，需要從(cong) 基層社會(hui) 的立場出發，從(cong) 基層社會(hui) 結構性關(guan) 係的變遷出發，如此才能展開對中國基層治理的整體(ti) 性梳理、闡釋和分析。因為(wei) ，一方麵，中國基層治理改革和轉型麵對的所有問題無不是以公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化為(wei) 中心而展開的，事實上，中國基層治理四十年的變化，核心議題都發生在公共性社會(hui) 關(guan) 係領域當中。另一方麵，治理研究是一個(ge) 跨學科研究領域，尤其近二十年來，基層治理已經成為(wei) 眾(zhong) 多學科、眾(zhong) 多學術研究領域的重要議題。盡管上述的觀察和解釋視角富有價(jia) 值亦不乏深刻，都是對中國基層治理改革和轉型進行觀察和分析的必需參考維度，但隻反映了中國基層治理變革的某一層麵或某些側(ce) 麵，也就是說上述觀察和解釋視角隻是中國基層公共性社會(hui) 關(guan) 係不同側(ce) 麵或維度的展開形式而已。

　　公共性社會(hui) 關(guan) 係是指公共領域中個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共體(ti) 製之間的社會(hui) 關(guan) 係。換言之，所謂公共性社會(hui) 關(guan) 係是指社會(hui) 成員體(ti) 係的組織方式和聯結關(guan) 係，它是個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共組織(政府)之間發生聯係的基本形式，它的本質特征是公共規則/規範的性質規定和社會(hui) 成員之間的權利關(guan) 係或契約關(guan) 係。公共性社會(hui) 關(guan) 係在傳(chuan) 統社會(hui) 和現代社會(hui) 都存在，但兩(liang) 者的根本性區別是在關(guan) 係性質上，比如，傳(chuan) 統的公共性社會(hui) 關(guan) 係建立在權力支配原則上，現代的公共性社會(hui) 關(guan) 係建立在個(ge) 人權利與(yu) 社會(hui) 權利的法律保障上。公共性社會(hui) 關(guan) 係的組織特征就是社會(hui) 組織化結構形式——社會(hui) 組織形式和社會(hui) 聯係方式，比如，改革開放前，是單位體(ti) 製的社會(hui) 組織化結構形式，在單位體(ti) 製當中，社會(hui) 被置於(yu) 政府管控之下，其秩序的形成和維護是政府通過“行政單位”(城市是單位製，農(nong) 村是人民公社體(ti) 製)來實現，亦即承擔基層治理責任的組織主要不是政府，而是遍布於(yu) 社會(hui) 的“組織”——企業(ye) 事業(ye) 單位，由此發展出政府的“間接治理”角色以及對單位不對個(ge) 人的工作方式。改革開放後，市場機製的引入，推動了社會(hui) 分工和利益群體(ti) 多元化，越來越多的人離開了單位體(ti) 製，進入公共社會(hui) 的利益組織化架構當中，社會(hui) 組織化結構形式發生了變化，新的社會(hui) 組織和市場組織成為(wei) 社會(hui) 的基本組織形式，它對傳(chuan) 統政府治理的意義(yi) 或對個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共體(ti) 製關(guan) 係的意義(yi) 就在於(yu) “在社會(hui) 成員中確立公民(身份)、公共關(guan) 係(公民之關(guan) 聯、公民與(yu) 公共組織之關(guan) 聯)以及公共規則，是公共政權建設的重要任務”。在上述意義(yi) 上，公共性社會(hui) 關(guan) 係性質發生的變化涉及治理主體(ti) 、公共關(guan) 係、公共規則和公共權威角色在基層社會(hui) 的存在基礎等方麵，正因為(wei) 如此，這種變化既是中國基層治理改革和轉型的背景和動力，也是中國基層治理實現轉型的社會(hui) 結構性基礎條件。

　　以公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化作為(wei) 中國基層治理改革和轉型的觀察和解釋視角，主要包括三個(ge) 製度維度：社會(hui) 組織化結構、社會(hui) 聯係方式和國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係。上述製度維度可以概括和解釋以下問題：第一，從(cong) 基層社會(hui) 立場亦即在基層社會(hui) 治理的意義(yi) 體(ti) 係上，來討論基層社會(hui) 秩序規則和規範體(ti) 係的變化。第二，觀察基層社會(hui) 權威結構變化，有助於(yu) 理解基層社會(hui) 秩序變遷的製度結構條件、推進和限製它的各種因素以及它的發展能力和方向，其意義(yi) 在於(yu) 基層社會(hui) 秩序的型構需要建立在傳(chuan) 統與(yu) 現實的連續性上。第三，辨識基層權威的社會(hui) 性來源，關(guan) 係到國家治理的公共性和社會(hui) 主體(ti) 重構，關(guan) 係到社會(hui) 利益組織化和社會(hui) 聯係方式的改變，歸根結底關(guan) 係到地方社會(hui) 共同體(ti) 和基層社會(hui) 合法性秩序建立在什麽(me) 樣的規範或規則基礎之上。

　　二、中國基層社會(hui) 結構的變化

　　改革開放前的中國基層社會(hui) 治理結構體(ti) 係形成於(yu) 上世紀50年代，它肇始於(yu) 政治經濟製度變革及其伴隨而來的一係列社會(hui) 改造運動，其政治特性是，國家權力在基層社會(hui) 實現了史無前例的社會(hui) 結構重組，這包括社會(hui) 關(guan) 係、組織關(guan) 係和治理關(guan) 係的重組，以此建構起新的公共性社會(hui) 關(guan) 係。在城市實行單位製與(yu) 街居製，在鄉(xiang) 村實行人民公社製度，整個(ge) 社會(hui) 被納入國家的權力支配體(ti) 係和資源分配體(ti) 係當中。“社會(hui) 成員不僅(jin) 有了所屬的‘組織’，能夠工作並得到報酬，更重要的是，他們(men) 和公共製度的結構性關(guan) 係建立：個(ge) 體(ti) 在新的公共體(ti) 製中獲得位置，成為(wei) 其中的成員。這等於(yu) 個(ge) 體(ti) 獲得相應的公共資格，社會(hui) 成員和國家正式製度之間的聯係也就此發生”。比如，國家通過“三級所有，隊為(wei) 基礎”的人民公社體(ti) 製重新建構了鄉(xiang) 村社會(hui) 組織形式，所以，這一時期的村莊之所以能夠作為(wei) 一個(ge) 社區或單位存在，主要依靠的是村莊即當時的生產(chan) 隊所具有的由國家力量所建構的一種新型權力，這種新型權力由生產(chan) 資料的集體(ti) 所有、工分製度、統購統銷製度以及戶籍製度等一係列製度所維係，這種製度型權力重塑了村民與(yu) 村民之間的聯結方式，並且對村民具有強有力的支配能力。通過政治整合，國家權力實現了對整個(ge) 社會(hui) 包括城鄉(xiang) 社區的全覆蓋。“國家將強製性的行政權力和交換性的財產(chan) 權力集於(yu) 一身，通過對單位組織的資源分配和權力授予，擁有了直接控製單位組織的權力，並使單位組織依附於(yu) 國家”，社會(hui) 結構重組的結果是將公共性社會(hui) 關(guan) 係建立在國家權力支配關(guan) 係基礎上，整個(ge) 社會(hui) 實現了高度的一體(ti) 化和組織化。城鄉(xiang) 社區成為(wei) 國家政權統治的一個(ge) 基礎單位，納入國家權威管製體(ti) 係的現代再造當中。

　　上述公共性社會(hui) 關(guan) 係的基本特征是，社會(hui) 結構分化程度很低，公共體(ti) 製滲透於(yu) 社會(hui) 生活的各個(ge) 領域，整個(ge) 社會(hui) 生活的運作呈現高度的政治化和行政化的特點。個(ge) 體(ti) 及其家庭/家族小共同體(ti) 完全被納入國家這個(ge) 大共同體(ti) 中。這樣的社會(hui) 被稱為(wei) “總體(ti) 性社會(hui) ”(total society)，即社會(hui) 的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為(wei) 一，國家與(yu) 社會(hui) 合為(wei) 一體(ti) ，資源和權力高度集中，國家具有極強的社會(hui) 動員與(yu) 組織能力。

　　改革開放四十年，上述公共性社會(hui) 關(guan) 係的性質發生了變化：第一，社會(hui) 組織結構發生了變化。一是從(cong) 單位社會(hui) 的利益組織化架構轉型進入公共社會(hui) 的利益組織化架構。由於(yu) 城鄉(xiang) 體(ti) 製改革和市場機製帶來的社會(hui) 分工和利益分化，國家或全民所有的社會(hui) 組織在整個(ge) 中國社會(hui) 中所占的比重在迅速下降，在某些經濟領域和行業(ye) 中，國家或全民所有的經濟組織已經變成一個(ge) 很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份製的經濟組織形式。進入市場組織的人在不斷增長，還在單位利益結構當中的人在不斷地減少。二是鄉(xiang) 村社會(hui) 組織結構發生了重大改變。人民公社體(ti) 製解體(ti) 之後，基層政權收至鄉(xiang) 鎮一級，農(nong) 村實行基層群眾(zhong) 自治，即舊的利益組織化架構的廢止，代之以新的利益組織化架構即村民自治組織。村民自治組織是一個(ge) 沒有多少自治權的社會(hui) 組織，是基層政府權力的一個(ge) 功能部分;並且它隻是一個(ge) 與(yu) 集體(ti) 土地產(chan) 權相關(guan) 聯的行政村村民的“成員身份自治”共同體(ti) ，或者說，它不可能將基層所有民眾(zhong) 甚至包括全體(ti) 村民的利益納入權利分配的體(ti) 係當中。

　　第二，社會(hui) 聯係方式發生了變化。城鄉(xiang) 二元結構體(ti) 製的鬆動，以及市場化導致的資源和人口的大規模流動等體(ti) 製因素造成傳(chuan) 統的社會(hui) 關(guan) 係及其社會(hui) 聯係方式發生了變化。一方麵，從(cong) 身份社會(hui) 向契約社會(hui) 轉變，過去聯結人們(men) 權利、責任、義(yi) 務這些因素的紐帶，比如單位、村莊、家庭，宗族，發生了一個(ge) 從(cong) “身份到契約”即從(cong) 身份關(guan) 係到契約關(guan) 係的變化。反映在社會(hui) 關(guan) 係領域，與(yu) 過去不同的是，人際關(guan) 係的契約化構成現代生活各種社會(hui) 關(guan) 係中的最基本形式。另一方麵，基於(yu) 自由合意產(chan) 生的契約關(guan) 係基礎上形成的共同體(ti) ，逐漸發展起來，比如各種社團組織，即社會(hui) 中的互助團體(ti) 、市場中的商會(hui) 、行業(ye) 協會(hui) 組織，等等，構成社會(hui) 基本聯係的是充滿選擇和變易的契約關(guan) 係，也就是說，盡管在今天一個(ge) 人身份特征還能夠決(jue) 定公民的教育、醫療、養(yang) 老、社保等方麵的權利並且約束著人們(men) 的思想和行為(wei) 方式，但社會(hui) 結社關(guan) 係和利益關(guan) 係的組織化，已經成為(wei) 現代經濟生活必不可少的基礎性條件。

　　第三，國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係發生了變化。與(yu) 西方社會(hui) 的公共領域不同，中國社會(hui) 的公共領域不是國家與(yu) 社會(hui) 的二元(對立)結構，社會(hui) 與(yu) 國家具有互嵌性性質特征，即國家秩序規範(以國家法形式)與(yu) 民間(基層)社會(hui) 秩序規範(以習(xi) 慣法形式)具有渾融和互滲的複雜關(guan) 係，它揭示了中國獨特的國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係。這種關(guan) 係的現代形式就是1949年後的國家與(yu) 社會(hui) 一體(ti) 化結構關(guan) 係，它的特性是官治與(yu) 民治結合、社會(hui) 治理體(ti) 係與(yu) 資源分配體(ti) 係合二為(wei) 一。改革開放以來，公共領域出現了新的組織形式，社會(hui) 有了實質性的自主空間，產(chan) 生了體(ti) 製外整合或協調個(ge) 體(ti) 與(yu) 個(ge) 體(ti) 或個(ge) 體(ti) 與(yu) 國家關(guan) 係的“半官半民”的社團或個(ge) 體(ti) 協會(hui) 。比如，國家允許公民享有有限的結社自由，允許某些類型的社會(hui) 組織存在。同時，國家也有意識地利用各種社會(hui) 組織提供公共產(chan) 品和公共服務的能力，比如社區公共產(chan) 品供給和公共服務的市場化做法，使其發揮輔助治理的作用。上述社會(hui) 關(guan) 係領域的變化，使社會(hui) 組織的發展有了體(ti) 製外的成長空間，為(wei) 國家與(yu) 社會(hui) 之間的結構性安排以及這種安排的製度化提供了基礎條件。

　　三、中國基層治理體(ti) 係的變化

　　改革開放以後，以公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化為(wei) 中心，基層社會(hui) 治理再次進入一個(ge) 圍繞權威重建秩序的過程。第一，國家改變了對基層社會(hui) 的管理和控製方式，從(cong) 政社合一體(ti) 製到政社分離體(ti) 製，體(ti) 製性權力從(cong) 村社收縮至鄉(xiang) 鎮一級，國家與(yu) 基層社會(hui) 的關(guan) 係發生了變化。第二，基層社會(hui) 組織形式發生了改變。在城市，體(ti) 製外的社會(hui) 成員大量進入市場領域，多元的、異質的社會(hui) 空間不斷擴大;在農(nong) 村，實行基層群眾(zhong) 自治組織形式，這是一種村民個(ge) 體(ti) 與(yu) 集體(ti) 土地產(chan) 權相連的成員身份共同體(ti) ，其自治更多的是體(ti) 現在經濟生活意義(yi) 上。第三，國家權力的退出但村組製度性權力沒有得到加強卻出現弱化的趨向，這根源於(yu) 基層黨(dang) 政權力對鄉(xiang) 村社會(hui) 的實質性介入，或者說，改革開放以後的鄉(xiang) 村社會(hui) 秩序建構並沒有處於(yu) 黨(dang) 政權力的覆蓋之外。

　　與(yu) 傳(chuan) 統社會(hui) 治理結構不同，在過去，國家(政府)是通過“直接代理組織行政單位”)與(yu) 個(ge) 體(ti) 民眾(zhong) 建立聯係，現在的基層社會(hui) 治理結構缺失了這樣一個(ge) “中介結構”，是一個(ge) 國家(政府)直接麵對個(ge) 體(ti) 民眾(zhong) 的官-民(所謂“幹群”)治理結構關(guan) 係。比如在農(nong) 村，基層社會(hui) 組織形式重構的秩序特征主要體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一方麵，在國家正式權力的運作過程中，引入了基層社會(hui) 規則或地方性知識，展現了國家與(yu) 農(nong) 民關(guan) 係的實踐形態。另一方麵，國家權力將村民自治組織作為(wei) 控製和影響基層社會(hui) 秩序的新的組織形式，這是國家權力對基層社會(hui) 進行的重新“行政化”即官治化，後者成為(wei) 鄉(xiang) 鎮基層政權對基層社會(hui) 控製和動員的組織形式。概言之，改革開放以後，國家權力對基層社會(hui) 改變了過去的控製和動員方式，在秩序規範上由國家力量構建起來的基層社會(hui) 秩序結構轉變為(wei) 以國家的規範性權力為(wei) 主與(yu) 以鄉(xiang) 村社會(hui) 的(基層群眾(zhong) 自治組織)非規範性權力以及基層社會(hui) 規範(比如習(xi) 俗、慣例等地方性知識)為(wei) 輔的秩序形態和組織形式。

　　為(wei) 將異質的、多元的社會(hui) (非組織化的個(ge) 體(ti) )納入體(ti) 製和秩序的範圍，一直以來中國基層政府通過製度變革來改變自己與(yu) 其他社會(hui) 成分的治理關(guan) 係，以適應變化了的社會(hui) 結構和治理環境。第一，政府管理導向的改革。包括：(1)結構性改革。確立政府依法行政並提高政府機關(guan) 的效率，比如，加強基層管理，成立專(zhuan) 門的機構解決(jue) 專(zhuan) 門的問題，推行政務公開，建設透明政府，簡化審批減少管製，提高效率。(2)功能性改革。建設服務型政府，改善公共服務體(ti) 製。比如，強化公共服務，完善公共教育、醫療、社保、就業(ye) 等方麵的服務，擴大社會(hui) 保障的範圍，促進社會(hui) 的公平正義(yi) ，推動和諧社會(hui) 建設，同時強化政府的應急處理能力。(3)程序性改革。規範執法行為(wei) ;實行簡政放權、政務信息公開;推進協商民主，完善社會(hui) 協商機製以化解社會(hui) 矛盾。比如，拓寬監督公共權力的渠道，加強對政府權力的有效監督，擴大公民有序參與(yu) 的渠道推進人民民主的發展等。第二，政府服務導向的改革。在關(guan) 係民眾(zhong) 日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務。政府投入大量經費，用於(yu) 鄉(xiang) 村道路、醫療衛生站、公共電視網等公共設施的改進，並大力推進村容村貌整治、文化下鄉(xiang) 、特色小鎮建設等工程。同時，實施扶貧政策，建立社會(hui) 救助製度維護社會(hui) 弱勢群體(ti) 的權益。第三，完善民間組織管理體(ti) 製的改革。比如，讓利益相關(guan) 者共同參與(yu) ，保證公共選擇的有效性，增強政府與(yu) 民間的互動性，將政府機製和社會(hui) 機製有效地結合起來，實現社會(hui) 各方共管共治，但上述製度變革貫穿於(yu) 其中的治理邏輯，乃是為(wei) 了加強和強化公共體(ti) 製(國家)的權威主導地位，使公共組織(政府)具備更強大的執政資源與(yu) 社會(hui) 動員能力。

　　從(cong) 權威來源和製度化力量上看，當今中國基層社會(hui) 秩序確立在由黨(dang) 政係統、派生係統和職役係統三大係統所構成的治理體(ti) 係之上。黨(dang) 政係統由兩(liang) 個(ge) 權力係統即黨(dang) 的組織係統和國家的行政係統構成，前者代表政治權力，後者代表行政權力。黨(dang) 政統合體(ti) 係的治理意義(yi) 在於(yu) ：執政黨(dang) 通過政黨(dang) 組織係統將其政治意圖貫徹於(yu) 各級行政治理體(ti) 係當中，將黨(dang) 的實質性領導這一原則嵌入政府治理模式之中。黨(dang) 政統合體(ti) 係之精髓所在：這種製度的基本特征就在於(yu) 政治控製成為(wei) 完整行政機器的一部分，它有兩(liang) 層含義(yi) ：一是社會(hui) 整合在行政體(ti) 係中達成;一是政治博弈進入行政體(ti) 係當中。派生係統是黨(dang) 政體(ti) 係派生的係統，由黨(dang) 政外圍組織和企事業(ye) 單位及社團組織構成。這些治理主體(ti) 與(yu) 基層政府不是上下級行政隸屬關(guan) 係，它們(men) 負責某一個(ge) 社會(hui) 領域的事務，與(yu) 基層政府構成既競爭(zheng) 又合作的複雜關(guan) 係。這些治理主體(ti) 包括黨(dang) 政係統的“外圍組織”如工、青、婦，(包括轄區外的)企事業(ye) 單位，掛靠行政部門的社團組織也在其中。構成派生係統的治理主體(ti) 主要起到宣傳(chuan) 政策、處理諸如福利、衛生等社會(hui) 事務，發揮政府助手的作用。職役係統是國家體(ti) 製之外“民”的部分，是改革開放四十年來社會(hui) 結構和公共性社會(hui) 關(guan) 係變化的產(chan) 物。但更接近本質的定義(yi) 是，職役係統是官治與(yu) 民治相結合、以民治輔助官治的組織形式。

　　職役係統主要由三個(ge) 部分構成：一是基層群眾(zhong) 自治組織。基層群眾(zhong) 自治組織是國家權力控製和影響基層社會(hui) 秩序的新的組織形式，實際上是一種國家政權在鄉(xiang) 村社會(hui) 重建的形式。其目標是提升國家在廣大鄉(xiang) 村民眾(zhong) 中的權威以及國家對鄉(xiang) 村社會(hui) 有效整合的能力。與(yu) 派生係統的依附性社團組織所不同的是，它是一個(ge) 與(yu) 集體(ti) 土地產(chan) 權製度聯係在一起的身份共同體(ti) ，發揮著連接政府與(yu) 基層民眾(zhong) ，起到鄉(xiang) 村公共資源分配和社會(hui) 秩序維護的功能和作用，是基層政府倚重的輔助治理力量。二是公安機構輔助力量。“輔警”群體(ti) 是基層治安的重要補充力量，它通過社會(hui) 招聘方式形成，工資福利、裝備保障、社會(hui) 保險以及日常管理等所需經費，由各級財政部門按照財政體(ti) 製予以全額保障，其規模是警務人員的一到兩(liang) 倍甚至更多。在新時期政府社會(hui) 動員能力不斷弱化的背景下，維持社會(hui) 穩定成為(wei) 基層政府治理的頭等要務，致使警務雇傭(yong) 群體(ti) 的規模呈現不斷擴大的趨勢。三是雇傭(yong) 群體(ti) ，即政府通過購買(mai) 服務的方式扶持起來的社會(hui) 組織，完全依靠市場化機製構建起來的雇傭(yong) 群體(ti) ，它們(men) 居於(yu) 國家與(yu) 社會(hui) 的交匯點上，承載著行政機構分配下來的任務。這是為(wei) 了加強基層政府的公共性，通過市場購買(mai) 服務的方式培植起來的雇傭(yong) 群體(ti) ，為(wei) 基層社會(hui) 提供公共產(chan) 品供給與(yu) 公共服務。這類雇傭(yong) 性質的組織一般圍繞政府的公共資源而繁殖、生長，是被組織而不是自組織，是官辦或者半官半民性質的，不是民間的，不是社會(hui) 的一部分，而是官的延伸、政府的延伸。

　　職役係統因其非體(ti) 製性特性及其“以官治民”和“以民治民”的功能作用，與(yu) “公-私”、“官-民”這樣的本土概念範疇具有內(nei) 在的關(guan) 聯性，這些概念範疇(如國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係這樣的現代概念)揭示的個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共體(ti) 製的關(guan) 係並非是一種對立關(guan) 係，而是具有互嵌性的、可以互相轉換的支持關(guan) 係。也就是說，現在的職役係統與(yu) 曆史上的鄉(xiang) 官製或鄉(xiang) 役製等“間接代理組織”(以胥吏、宗族、鄉(xiang) 紳等為(wei) 主體(ti) )比較，具有同構性和連續性，二者都是建立在支配關(guan) 係上。因此，職役係統它的發展走向對當今中國基層治理結構的形成和影響具有鮮明的曆史文化意義(yi) 。

　　四、中國基層治理的改革與(yu) 轉型

　　從(cong) 上述基層社會(hui) 的三大治理體(ti) 係看，一個(ge) 突出的特征是，公共體(ti) 製在基層治理結構中占據主導地位，並且它向基層社會(hui) 的深入更為(wei) 製度化和行政化。與(yu) 此形成對照的是，社會(hui) 空間不斷縮窄，大多數社會(hui) 組織並不具備民間組織應該具有的關(guan) 鍵特點——組織性、民間性、非營利性、自治性和誌願性，不僅(jin) 如此，尤其是近些年來，基層治理的諸多“製度創新”，改變了三十多年來基層政府治理約定俗成的“黨(dang) 政分開”的固有思維，通過對基層黨(dang) 政權力係統的重新組合，基層黨(dang) 組織的政治功能和社會(hui) 治理功能得到了進一步的強化，形成以基層黨(dang) 組織權力為(wei) 核心的社區黨(dang) 群治理結構體(ti) 係，及其外圍社群組織的製度化和結構化，在黨(dang) 政合一的高度集權運作體(ti) 製機製下，實現權力集中和權責合一，以提高黨(dang) 政權力運作的效率。這是對傳(chuan) 統治理邏輯的回歸和強化，但它必須麵對這樣一個(ge) 問題：與(yu) 之前的治理結構不同，當今的基層社會(hui) 是一個(ge) 治理結構多元化的社會(hui) ，即社會(hui) 分工多樣化、利益群體(ti) 多元化和價(jia) 值多元化，具有權力分散和結構多元的特點，換言之，公共體(ti) 製如何用權力集中和結構集中來控製和平衡權力分散和結構多元，取代社會(hui) 多元和利益多元，這是一個(ge) 結構性問題。因此，當前中國基層治理存在的一個(ge) 政治邏輯悖論：既要加強公共體(ti) 製，提高其管控和治理社會(hui) 的能力;又要適應市場經濟條件下的社會(hui) 文化多元與(yu) 價(jia) 值多元的發展態勢。或者說，用公共體(ti) 製的一元來取代社會(hui) 多元，乃是當前中國基層治理轉型所麵對的挑戰和內(nei) 在張力。

　　中國基層治理改革和轉型的主導性力量主要來自政府，因為(wei) 中國基層政權組織一直是基層社會(hui) 的權威性資源與(yu) 配置性資源分配的中心，同時也是製度創設和變革或製度供給(定規矩和規則)的提供者甚至是唯一的提供者。也就是說，中國基層政權組織在社會(hui) 領域、市場領域一直是支配性力量並具有決(jue) 定性影響力。傳(chuan) 統的社會(hui) 管理指的就是政府對社會(hui) 事務進行管理和控製，強調政府是公共管理的主體(ti) ，社會(hui) 是公共管理的對象，以實現政府對社會(hui) 的管控。但“如果社會(hui) 或經濟的變化消弱或破壞了傳(chuan) 統的聯合基礎，要實現高水平的政治發展，還須依靠人民發展新形式的聯合的能力”，這就要求基層政府治理要實現從(cong) 過去的一種權威模式向一種協商共治模式轉變，即基層公共治理秩序的運行和維持，要從(cong) 其權威源於(yu) 國家授權的基層單中心(mono-centric)組織秩序，過渡到其權威源於(yu) 社會(hui) 授權的多中心(poly-centric)自治秩序之上。換言之，對現代社會(hui) 治理來說，政府並不是國家唯一權力中心，各種機構(包括社會(hui) 的、私人的)隻要得到其成員的支持，就可以成為(wei) 社會(hui) 權力中心。所以，當前中國基層治理改革和轉型的核心議題，就是要求中國基層政權組織以建構現代公共性社會(hui) 關(guan) 係為(wei) 基本任務，這也是有關(guan) 中國基層治理的理論建構和現實設計的出發點和思考方向。

　　進一步講，中國基層社會(hui) 治理體(ti) 係建構取決(jue) 於(yu) 現代公共性社會(hui) 關(guan) 係所具有的幾大結構特征：公共領域的自治結構，多元治理主體(ti) 的權利界分，強大的主體(ti) 社會(hui) 。這些結構條件滿足了公共社會(hui) 的多元性、異質性、權力分散等特點，為(wei) 社會(hui) 整合和凝聚提供了結構製度化和利益組織化條件，在此基礎上形成的治理秩序，涉及社會(hui) 公正維護機製、利益協調機製和社會(hui) 組織化形式。當前中國基層公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化，已經具備了多元主體(ti) 治理等基礎性條件。換言之，政府不再是製度來源的唯一主體(ti) ，社會(hui) 力量的崛起，為(wei) 製度供給提供了新的來源;社區、社團、社企、社工等社會(hui) 力量和組織形式的出現和壯大，為(wei) 社會(hui) 秩序提供了有效保障;社會(hui) 資本對公共產(chan) 品供給的介入，為(wei) 社會(hui) 發展和政治穩定激發出更多的經濟活力與(yu) 社會(hui) 創造力。這就是說，傳(chuan) 統治理——政府是公共管理的主體(ti) 而社會(hui) 是公共管理的對象——已經難以應對變化了的公共性社會(hui) 關(guan) 係，並且中國基層治理改革和轉型所麵對的問題更錯綜複雜，更需要實踐的多維度的創新，這些創新包括價(jia) 值的、製度的、規範的、結構的，亦即“社會(hui) 改革和創新社會(hui) 治理體(ti) 製的核心議題，就是要處理好政府與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係以及市場與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係。要弄清楚，哪些社會(hui) 事務，需要政府、市場和社會(hui) 各自分擔，哪些需要政府、市場和社會(hui) 共同分擔。在充分發揮政府宏觀調控作用、市場決(jue) 定性作用的同時，更好發揮社會(hui) 力量的作用”，也就是說，所有的政府治理實踐或創新無不是集中在政府與(yu) 社會(hui) 、政府與(yu) 市場的權利關(guan) 係領域當中。概括地講，當前中國基層治理的改革和轉型是一個(ge) 綜合性係統，它要實現的是這樣一個(ge) 治理格局：政府機製(政府是主體(ti) )、市場機製(企業(ye) 是主體(ti) )、社會(hui) 機製(社團、社區、社工、社企是主體(ti) )三種機製的多元共治，這一種治理格局揭示了當前中國基層公共性社會(hui) 關(guan) 係的結構特征及其性質變化。

　　第一，政府治理主體(ti) 的重塑。基層治理機製的多元主體(ti) 建構，關(guan) 鍵是政府權威角色、性質、及其與(yu) 其他社會(hui) 成分關(guan) 係的變化。(1)傳(chuan) 統治理思維的改變。與(yu) 之前政府管控和包辦社會(hui) 的治理思維和治理方式不同，當前公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化，要求政府成為(wei) 公共事務、公共財政的管理部門，提供公共產(chan) 品和公共服務，並確保國家與(yu) 公民之公共事務的製度化關(guan) 係。(2)政府治理法治化。其內(nei) 涵包括如下方麵：一是樹立法治主義(yi) 原則。它包含兩(liang) 層意思：法治政府和民主政治。就法治政府建設而言，一方麵公權力建立在人民主權原則上，另一方麵政府要保障全體(ti) 公民的權利。就民主政治而言，當前迫切的問題是擴大政治參與(yu) ，沒有政治參與(yu) ，就沒有公意的形成，法治就變成了法製一治理社會(hui) 的工具和手段。二是公共參與(yu) 的製度化。建構政府治理的公共性要先從(cong) 普通民眾(zhong) 參與(yu) 開始，“以廣泛社會(hui) 參與(yu) 為(wei) 主要形式的社會(hui) 合作為(wei) 社會(hui) 治理提供不可或缺的社會(hui) 化機製。這一合作機製強調社會(hui) 治理過程的合作參與(yu) 而不是對抗，強調社會(hui) 資源的動員整合而不是使其在對抗中相互抵消”。公共參與(yu) 涉及政府政策信息的公開透明，以及公民個(ge) 人及社會(hui) 組織參與(yu) 渠道製度化。三是預算法治和財政民主。一方麵，政府承擔運用法律保障經濟自由與(yu) 激勵的任務，通過新的權利分配保護經濟自由，為(wei) 高效、合法的交易提供安全保障。另一方麵，隻有政府財政為(wei) 公共需要負責，賦予財政以民主的性質，保障民眾(zhong) 的政治、經濟、社會(hui) 和文化方麵的權利，讓納稅人從(cong) 政府享受到的公共利益大於(yu) 其通過稅收轉移給政府的資源價(jia) 值，才能使政府的公共性與(yu) 基層公共性社會(hui) 關(guan) 係的建構內(nei) 在地關(guan) 聯起來。(3)確立政府與(yu) 社會(hui) 的法治關(guan) 係。這有兩(liang) 個(ge) 含義(yi) ：一方麵，明確和限定政府的有限職能，並依此來不斷調整國家與(yu) 非國家組織和團體(ti) 的關(guan) 係;另一方麵，社會(hui) 自治組織是公共秩序不可替代的利益組織化形式，它受法律、法規以及社會(hui) 規範體(ti) 係的限製和約束，它阻止國家權威直接地、最大限度地施加於(yu) 每個(ge) 個(ge) 體(ti) 的社會(hui) 成員之上。

　　第二，社會(hui) 治理主體(ti) 的型構。其內(nei) 容主要包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是主體(ti) 社會(hui) 建設。從(cong) 單位社會(hui) 進入公共社會(hui) ，社會(hui) 治理所麵臨(lin) 的一個(ge) 結構性問題，就是在個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共體(ti) 製之間沒有一個(ge) 主體(ti) 社會(hui) 的存在，後者是指一個(ge) 介於(yu) 國家和個(ge) 人之間的領域，它由相對獨立存在的各種各樣的組織和團體(ti) 所構成，這些組織和團體(ti) 包括家庭組織、宗教團體(ti) 、工會(hui) 、商會(hui) 、學會(hui) 、學校團體(ti) 、社區和村社組織、各種娛樂(le) 組織和俱樂(le) 部、各種聯合會(hui) 和互助協會(hui) 等。主體(ti) 社會(hui) 發揮兩(liang) 個(ge) 方麵的功能，一方麵，主體(ti) 社會(hui) 是建立在個(ge) 人從(cong) 事經濟、文化和社會(hui) 活動的基礎上並與(yu) 國家相對應的一個(ge) 公共領域。各種非政府組織、誌願性社團、慈善組織、社區組織、利益團體(ti) 構成了公共社會(hui) 的基本元素。在這個(ge) 公共領域中，社會(hui) 本著自我組織、自我規製的原則，在法治和民主協商的框架下自主運轉。另一方麵，主體(ti) 社會(hui) 是在麵對市場的侵蝕時，社會(hui) 本身展開動員，產(chan) 生出各種社會(hui) 規範和製度安排，諸如工會(hui) 、合作社、爭(zheng) 取減少工作時間的組織、爭(zheng) 取擴大政治權利的運動等，以此來抵禦和規範市場。二是社會(hui) 治理的自治權利法律保障。如上所述，國家與(yu) 個(ge) 人之間的中介組織由社會(hui) 自治組織和團體(ti) 所組成，後者以其具有的非營利性、民間性、誌願性和自治性應對“政府失靈”和“市場失靈”。個(ge) 體(ti) 和公共體(ti) 製建立製度化關(guan) 聯並有效發揮連結、代表、協調和應責作用，其意義(yi) 在於(yu) ，它廣泛影響著個(ge) 體(ti) 的生存利益，比如依靠公共製度解決(jue) 問題、避免相互損害的能力，通過代表增強自身力量的能力，尋求公共衡量標準、要求權威機構幫助的能力。換言之，社會(hui) 治理主要是指社會(hui) 對於(yu) 社會(hui) 事務的管理，強調社會(hui) 組織和公民個(ge) 體(ti) 是公共管理的主體(ti) ，其主要表現形式不是政府管製，而是社會(hui) 自治。但迄今的社會(hui) 自治，還沒有產(chan) 生法治意義(yi) 上的社會(hui) 自治權利，這與(yu) 混淆社會(hui) 自治主體(ti) 與(yu) 社會(hui) 自治權的概念有關(guan) ，比如公共權力積極地滲入社會(hui) 和社區，以及名義(yi) 上的社會(hui) 自治組織實際上大都是公共權力機關(guan) 的分支，這給社會(hui) 自治的發展帶來兩(liang) 個(ge) 方麵的直接影響：一方麵，自治權的缺失使社會(hui) 自治的範疇和邊界不清;另一方麵，自治不能成為(wei) 自治體(ti) 成員的自治，而變質為(wei) 自治機關(guan) 的自治。也就是說，沒有個(ge) 人自治權和社會(hui) 自治權，社會(hui) 團體(ti) 在法律上就不可能有獨立於(yu) 公共體(ti) 製之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務，基層社會(hui) 自治就發展不起來。因此，自治權的法律保障關(guan) 涉兩(liang) 個(ge) 方麵：一方麵，社會(hui) 自治遵循法治原則，以尊重和保護社會(hui) 成員的基本權利為(wei) 前提，沒有公民個(ge) 人的結社權，就沒有社會(hui) 組織的自治權;另一方麵，公共權力為(wei) 社會(hui) 自治提供製度性的法律保障，即對社會(hui) 自治活動確立人人適用的普遍法律規則。而且所有公共組織均具有有限但獨立的自治地位，沒有任何個(ge) 人或群體(ti) 作為(wei) 最終的或全能的權威淩駕於(yu) 法律之上。法治是社會(hui) 自治製度化的保障，是社會(hui) 共同體(ti) 存在的基礎性條件。

　　第三，市場治理主體(ti) 的型構。市場自組織是形成市場秩序的基本因素，市場經濟促成了平等自治的契約關(guan) 係、法治原則、自治原則和民主發展進程。這包括兩(liang) 方麵涵義(yi) ：一方麵，市場主體(ti) 形成聯合形式，成為(wei) 內(nei) 生型的利益集團組織，在政府與(yu) 個(ge) 體(ti) 之間起到溝通和協調作用，即防止政府公權力的不當幹預行為(wei) ;另一方麵，約束成員損害市場秩序和社會(hui) 秩序的行為(wei) 以及規範市場行為(wei) 。當前市場治理主體(ti) 具有以下兩(liang) 個(ge) 突出的特征：一是市場組織與(yu) 公共體(ti) 製之間存在一種交換性或依附性關(guan) 係，這種關(guan) 係的存在基於(yu) 一種政治關(guan) 聯和利益關(guan) 聯的基礎。二是市場組織具有法團化(Corporatism)特征。這類市場組織主要是指地方政府即縣、鄉(xiang) 鎮政府直接介入經濟，擔任管理企業(ye) 的角色的過程，以及各級政府、政黨(dang) 組織與(yu) 所轄企業(ye) 形成的一個(ge) 類似大企業(ye) 的利益共同體(ti) 。市場化改革以來，公共體(ti) 製資產(chan) 經營者角色的發展，就使它更深地卷入資產(chan) 、融資、信貸和市場信息的壟斷活動當中。這類市場組織帶有某種法團主義(yi) 結構特征——市場組織成為(wei) 公共體(ti) 製正規的、組織化利益的聯合體(ti) 的製度形式。上述市場組織特性不是市場主體(ti) 結構的全部，甚至也不能代表當前市場治理主體(ti) 型構的變革方向，因為(wei) ，市場治理主體(ti) 的型構需要推動市場組織的自治化，即市場利益共同體(ti) 應該成為(wei) 連接國家和社會(hui) 兩(liang) 方的協調性經濟組織，具有更多的自主性地位和社會(hui) 權力，這意味著國家和社會(hui) 兩(liang) 邊的權力平衡發生了變化。上述發展傾(qing) 向都不同程度地存在，但它們(men) 的發展歸根結底取決(jue) 於(yu) 社會(hui) 利益組織化、製度化的連接方法在基層政治秩序中的性質、作用及形式。

　　五、結語

　　改革開放四十年，以公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化為(wei) 中心，中國基層治理改革和轉型進入到政府治理、社會(hui) 治理和市場治理的多元共治的主體(ti) 型構議程當中。

　　從(cong) 中國基層治理的改革實踐上看，法治政府建設、民主參與(yu) 、社會(hui) 組織發展、社會(hui) 自治、權力監督等方麵都有探索和實踐，目標是為(wei) 了加強公共體(ti) 製(國家)的權威地位，使公共組織(政府)具備更強大的執政資源與(yu) 治理能力。尤其本世紀以來，基層治理表現出以權力集中和結構集中來控製和平衡權力分散和結構多元的趨向，試圖使基層社會(hui) 處於(yu) 權威政府的管理和服務之下，並且出現向傳(chuan) 統的全能主義(yi) 治理體(ti) 係回歸的趨向。換言之，中國基層治理的改革和轉型還需要適應市場經濟條件下社會(hui) 多元與(yu) 價(jia) 值多元的發展態勢，來調整公共體(ti) 製的經濟社會(hui) 功能和治理角色，實現多中心的社會(hui) 治理現代化目標，而不是相反，基層社會(hui) 治理的權威建構退回到傳(chuan) 統社會(hui) 治理的出發點。

　　當前中國基層治理的改革和轉型麵臨(lin) 的問題是，一方麵公共性社會(hui) 關(guan) 係性質的變化要求把基層社會(hui) 治理建立在政府機製、社會(hui) 機製和市場機製的協商共治架構上;另一方麵，基層政府治理一直表現出將公共權力覆蓋於(yu) 所有社會(hui) 領域中的傾(qing) 向。之所以出現兩(liang) 種不同的治理改革取向，主要根源於(yu) 傳(chuan) 統的政府治理路徑依賴和現實中基層社會(hui) 結構多元和社會(hui) 力量的分散及非組織化。但不能回避的現實問題是，與(yu) 之前的社會(hui) 治理結構不同，當前的基層社會(hui) 治理麵對的是一個(ge) 結構多元、利益多元和價(jia) 值多元的公共性社會(hui) 關(guan) 係，因此，核心的問題是，如何將大眾(zhong) 利益充分組織化，通過連接個(ge) 體(ti) 民眾(zhong) 與(yu) 國家的社會(hui) 組織，全體(ti) 社會(hui) 成員都置身於(yu) 相互勾連的、製度化網絡之中。這個(ge) 問題的實質是，中國基層治理改革和轉型的成功與(yu) 否最後確定在社會(hui) 利益協調機製和社會(hui) 公正維護機製的建構上。

　　中國基層治理改革是要改變傳(chuan) 統社會(hui) 治理的權力支配關(guan) 係，將基層社會(hui) 治理秩序建立在個(ge) 人權利和社會(hui) 權利的目標實現上。這就需要對傳(chuan) 統的治理規則和基層體(ti) 製做出實質性變革，比如改變權力支配社會(hui) 的觀念，讓社會(hui) 力量得到充分的發展，使社會(hui) 能夠(有能力)自己管理自己，在基層社會(hui) 形成一種現代公共領域和現代公共生活方式。因此，建構中國基層治理的基礎性條件包括：一是社會(hui) 自治權利的法律保障，即明確社會(hui) 自治權利以及公民與(yu) 國家之間、不同層次的自治體(ti) 之間的權利內(nei) 涵和邊界。二是重構主體(ti) 社會(hui) 。主體(ti) 社會(hui) 是基層治理轉型的基礎部分，它是個(ge) 體(ti) 與(yu) 公共體(ti) 製之間不能缺位的公共領域和組織形式。三是政府、社會(hui) 、市場等領域的多中心公共治理主體(ti) 的型構。

　　中國基層治理轉型涉及兩(liang) 個(ge) 方麵的體(ti) 製機製改革：一是政府職能的公共性建構並與(yu) 社會(hui) 確立法治關(guan) 係，二是建構基層社會(hui) 自治結構體(ti) 係，實現社會(hui) 公正和社會(hui) 利益組織化。因此，中國基層社會(hui) 治理轉型的目標是要使政府與(yu) 社會(hui) 確立在法治、民主、自治、共治的結構性關(guan) 係上，從(cong) 傳(chuan) 統治理的一種支配性和依附性關(guan) 係轉變為(wei) 一種現代治理的民主共治的協商關(guan) 係，這就是中國基層治理轉型的現實社會(hui) 政治含義(yi) 。