全球金融危機爆發後，公司治理的問題再一次引起世界各國的關(guan) 注，形成新一輪的改善公司治理的運動。在我國改善公司治理是一個(ge) 與(yu) 體(ti) 製改革密切相關(guan) 的命題，涉及企業(ye) 內(nei) 部的治理，也受製於(yu) 公司外部的治理。而外部治理的改善不是公司層麵可以做的，需要深層次改革的支持。

　　分權分責

　　約束好大股東(dong)

　　現代大型經營機構無論決(jue) 策、經營，還是管理都是高度專(zhuan) 業(ye) 化的領域。具有投資能力的機構和個(ge) 人，並不一定就是經營管理和決(jue) 策的高手。隨著中國市場化程度的提高，一般投資者主要通過資本市場選擇項目，選擇業(ye) 主，自擔風險，這種方式正逐步成為(wei) 商業(ye) 性投資的主渠道。機構和個(ge) 人投資者們(men) 無意對所投資的企業(ye) 發號施令或直接幹預，他們(men) 希望通過一套有法律保障的信托代理關(guan) 係，在所有權和經營權分離的情況下實現自身權益的最大化。對富有前景並治理良好的公司，投資者“用貨幣投票”；對治理結構不好的公司則“用腳投票”。公司一旦失去投資者的信賴，不僅(jin) 將失去再融資的機會(hui) ，而且麵臨(lin) 經營管理團隊的重組。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，健全的治理結構是公司走上“發展-融資-再發展-再融資”道路的基本條件。

　　從(cong) 市場經濟國家上百年實踐經驗看，公司是投資機構最青睞的財產(chan) 組織形式。公司治理是有法律保障的、製度嚴(yan) 謹的分權—分責—製衡的一套規則、機製和體(ti) 係，可以較好地處理由於(yu) 所有權與(yu) 經營權分離而產(chan) 生的信托-代理關(guan) 係，維護所有者權益、維係公司各利益相關(guan) 者之間的平衡，使所有權與(yu) 經營權分離成為(wei) 可能。將其移植到國有企業(ye) ，可以解開長期困擾政府與(yu) 企業(ye) 和所有權與(yu) 經營權關(guan) 係的死結。

　　但是現在卻有另一種情景。有些部門和控股機構還習(xi) 慣於(yu) 以行政方式“管”企業(ye) ，很難接受在兩(liang) 權分離情況下，通過有效公司治理維護股東(dong) 權益的製度變革。比如，經常可以聽到這樣的提問，離開政府的幹預和審批，就憑董事會(hui) 怎能做出重大決(jue) 策？如果大股東(dong) 的權利也不過就是用手或“腳”投票，怎能保證國家股東(dong) 的控製地位？控股股東(dong) 要牢牢掌握董事長、董事的任用權自不必說，如果不直接控製經理、副經理及主要部門負責人的任用，怎能保證國家權益？實際上不少人依然認為(wei) 政府和控股股東(dong) 對公司決(jue) 策直接管理的越多越可靠、對經營管理層直接控製的麵越寬越安全。豈不知，打亂(luan) 公司製嚴(yan) 謹的分權、分責、製衡關(guan) 係、破壞公司議事規則，必將陷入低效率和無人負責。

　　如上的現實表現出一種悖論：公司治理的要義(yi) 是維護股東(dong) 權益，但一些公司的治理缺陷卻大都出於(yu) 大股東(dong) 的非正常行為(wei) ；市場監管部門以很大的力度督導和規範公司治理，但一些代表股東(dong) 的部門和機構卻不願意按《公司法》約束自己的行為(wei) 、也並不十分在意中小股東(dong) 和建立有效公司治理。

　　目前的情況是，上市公司自身可以做的，無論是公司章程、議事規則、內(nei) 控製度、人事任免程序、信息披露、關(guan) 聯交易等製度、規製，還是股東(dong) 大會(hui) 、董事會(hui) 、監事會(hui) ，以及審計、提名、薪酬與(yu) 考核、風險管理委員會(hui) ，獨立董事、董事會(hui) 秘書(shu) 等組織構件已經完備、會(hui) 議和活動按章程和程序進行，質量不斷提高。但是來自大股東(dong) 超越《公司法》不當的外部幹預，公司很難抗拒，一些重要決(jue) 策往往通過非正常渠道完成，這就使一些公司的治理就顯得貌合神離。

　　建立有效公司治理的主導力量是股東(dong) ，特別是控股股東(dong) 。如果股東(dong) 沒有建立有效公司治理的熱情，那麽(me) 內(nei) 部人則更願意構築自己的控製地位。截至2010年底，上市公司中國有控股的戶數約占46%，但市值卻占70%以上。國家股東(dong) ，包括國資部門和國有控股股東(dong) 的行為(wei) ，不僅(jin) 對子企業(ye) 有重大影響，而且有很強的示範作用。在我國建立公司文化的起步階段，他們(men) 應當成為(wei) 執行《公司法》的模範，有良好的股東(dong) 行為(wei) ，成為(wei) 推進建立有效公司治理的基本力量，做出好樣子，而不是扭曲公司治理因素。

　　在我國工業(ye) 化、產(chan) 業(ye) 升級、培育有全球競爭(zheng) 力企業(ye) 的重要時期，可以說，建立和完善有效公司治理是中國微觀經濟最重要的製度建設；公司治理是建立符合市場經濟的“政資關(guan) 係”、“政企關(guan) 係”的一把鑰匙，它的有效性關(guan) 係國企改革的成敗和市場經濟體(ti) 製的建立；公司治理水平影響投資者，特別是中小投資者的信心，涉及大股東(dong) 與(yu) 小股東(dong) 、公司與(yu) 利益相關(guan) 者的關(guan) 係，涉及資本市場的穩定和發展，關(guan) 係國家的經濟增長；公司治理機製決(jue) 定企業(ye) 的決(jue) 策機製和風險水平、盈利能力和融資成本，是企業(ye) 競爭(zheng) 力最重要的基礎軟件。

　　責權明晰

　　塑造國有資本“真老板”

　　在上市公司內(nei) 部的治理已經取得較大進展的情況下，進一步提高公司治理有效性，必須改善公司的外部治理，進一步深化國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革，建立責權明晰的國有產(chan) 權委托代理關(guan) 係，塑造國有資本的“真老板”。

　　國資委成立以來，按《監管條例》的規定，在推進國有資產(chan) 優(you) 化配置、指導國企改製、協調解決(jue) 國有企業(ye) 的曆史遺留問題，以及探索建立有效國有資產(chan) 管理體(ti) 製和方式等方麵取得積極進展，並為(wei) 建立更加完善的國有資產(chan) 管理體(ti) 製做了必要的準備。

　　必須承認，現行的國資委管理具有明顯的過渡性。國資委對國有企業(ye) 的集中統一管理，改變了“九龍治水”，這是一大進步。但是，國資委是一個(ge) 政府管理職能的“漏鬥”，還是“履行出資人職能”？是國有資本的管理者或運營者，還是監督者？都還無法準確定位。國資部門與(yu) 金融係統的匯金公司不同，從(cong) 財產(chan) 關(guan) 係上看，其下屬企業(ye) 的國有資本沒有注入其中。無論在法律上、還是在工商注冊(ce) 層麵，它都不是“法人實體(ti) ”，沒有直接運營國有資本的主體(ti) 地位。從(cong) 根本上講，企業(ye) 國有資本持有者是誰的問題，還沒有真正解決(jue) 。通過正式或非正式的“授權經營”，國家把國有資本運營的權能下放給企業(ye) ，造成的結果是國企自己成為(wei) 自己的老板。

　　按照黨(dang) 的“十五大”界定，國有資產(chan) 管理體(ti) 製包括國有資產(chan) 的管理、運營和監督三大部分。深化國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革的一個(ge) 重點，是把履行國家出資人職責的三個(ge) 性質完全不同的領域，分立由不同機構承擔。建立起權責分明、有製衡關(guan) 係的國有資產(chan) 管理、運營、監督體(ti) 製，形成有效的委托代理關(guan) 係。為(wei) 此，要解決(jue) 的問題是：

　　1、完善國有資產(chan) 的公共管理

　　如國有資產(chan) 的立法，建立資產(chan) 負債(zhai) 總表，國有資本戰略布局和結構調整政策，國有資本經營預算，以及國有產(chan) 權的界定、會(hui) 計製度、統計、稽核、評估和糾紛協調等。這屬於(yu) 國有資產(chan) 的公共政策和公共管理職能，應由政府公共管理部門例如財政等部門負責，形成全國上下統一的管理係統。

　　2、建立國家所有權委托代理關(guan) 係

　　例如國家(全國人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設立的國有資本運營機構，專(zhuan) 司運營國有資本。由於(yu) 資產(chan) 數量龐大、涉及複雜的利益關(guan) 係、委托代理的鏈條很長，需要建立一套嚴(yan) 格的法律製度和財務製度，分層明確委托主體(ti) 和受托主體(ti) 、明確委托財產(chan) 的邊界、明確雙方的責任和權力，形成有法律保障、可追溯產(chan) 權責任的委托代理關(guan) 係。

　　3、關(guan) 於(yu) 國有資本運營機構

　　中央和地方政府應按《公司法》，經工商注冊(ce) 分別設立獨資的國有資本投資控股公司(國投公司)，政府將所屬企業(ye) 的國有資本注入其中。國投公司受托成為(wei) 投資和控股企業(ye) 國有資本的持股人。國投公司經工商注冊(ce) 、有獨立的法人財產(chan) 、有獨立的法律地位、承擔經濟與(yu) 法律責任。國投公司處於(yu) 政府與(yu) 市場的“界麵”，是實現政資分開、政企分開和所有權與(yu) 經營權分離的最重要的“節點”。國投公司與(yu) 投資和控股的企業(ye) 是受《公司法》調整的股東(dong) 與(yu) 公司的關(guan) 係，通過參與(yu) 公司治理體(ti) 現國家意誌、實現股東(dong) 權益。國投公司受托運營國有資本、運營目標、國有資本“進”和“退”的政策，遵循國有資本經營預算和國有經濟布局政策，體(ti) 現政府意誌；而經營運作的過程則按市場方式、遵循市場規則。

　　4、對國有資本運營的監督

　　國有資本投資控股公司向同級政府報告工作，接受國有資產(chan) 監督機構對受托國有資本運營狀況、運作的合規性進行審計監督。

　　起步較晚的金融係統已經走在前麵。國投公司、匯金公司作為(wei) 國有出資人機構、運作國有資本的形式值得總結效仿。

　　整體(ti) 改製

　　避免舊體(ti) 製控製新體(ti) 製

　　進一步提高公司治理有效性，還必須對國有企業(ye) 進行整體(ti) 改製。

　　中央提出建立現代企業(ye) 製度已近二十年，但到目前，除銀行業(ye) 外，建立現代企業(ye) 製度的改革僅(jin) 僅(jin) 停留在傳(chuan) 統國有企業(ye) 控股的下一級公司層麵。在國資委直接管理的大型和特大型國有企業(ye) 自身卻基本沒有體(ti) 現；責權清晰的所有權委托代理、股權多元化、有限責任製度、科學的決(jue) 策和管理體(ti) 製等並沒有成為(wei) 頂層國有企業(ye) 的製度形式。這些企業(ye) 還屬於(yu) 《企業(ye) 法》調整的“國有獨資企業(ye) ”。其製度性弊端就是內(nei) 部所有權缺位與(yu) 外部行政幹預並存。為(wei) “建立現代企業(ye) 製度”，這些國企將優(you) 質資產(chan) 包裝上市，母體(ti) 背負著大量遺留問題成為(wei) 控股股東(dong) 。這一背景很難保障它對控股的公司完全按股東(dong) 的方式行使權利。實際上，部門對集團公司產(chan) 權軟約束、行政強幹預的機製不斷向其控股的上市公司傳(chuan) 遞；部門對集團公司的行政性管理一直延續到上市公司。這種外部治理，在很大程度上影響上市公司的獨立性和有效公司治理的建設。

　　客觀地講，未經轉製的國企和受其控製的上市公司出現的諸多弊端不單是個(ge) 人原因，而是外部治理環境所表現出來的製度性缺陷和“舊體(ti) 製控製新體(ti) 製”的必然結果。

　　克服困擾我們(men) 的體(ti) 製弊端，要做好兩(liang) 件大事：一是完善國有產(chan) 權的委托代理；二是對頂層國有企業(ye) 整體(ti) 改製。以此進一步解決(jue) “政資不分”、“政企不分”。以這兩(liang) 項措施，獲得如下結果：

　　1、國家從(cong) 擁有龐大國有企業(ye) 群，轉變為(wei) 持有國有資本。

　　2、政府將國有資本注入國投公司，實現政資分離；國投公司受托對投資和控股的公司依《公司法》行使股東(dong) 權利，實現政企分開。

　　3、國有資本擺脫與(yu) 國有企業(ye) 的“捆綁關(guan) 係”，對企業(ye) 和國有資本兩(liang) 者都是一次“解放”。公司作為(wei) 獨立市場主體(ti) ，國有股份可多可少、可進可退；企業(ye) 穩定地做強做大與(yu) 國有資本布局靈活的調整可以各得其所；

　　4、國投公司有明確的產(chan) 權責任約束，但沒有行政權力。有利於(yu) 促其追求效率，成為(wei) “真老板”，有利於(yu) 成為(wei) 投資企業(ye) 公司治理的積極參與(yu) 者。

　　在國有工業(ye) 企業(ye) 整體(ti) 改製中，銀行業(ye) 整體(ti) 改製的經驗有重要借鑒意義(yi) 。首先，剝離非主業(ye) 資產(chan) 、不良資產(chan) (人隨資產(chan) 走)，交由一個(ge) 或若幹資產(chan) 管理公司或托管公司專(zhuan) 業(ye) 化處理，改革成本從(cong) 國有資本收益中支付；其次，設立國有資本投資控股公司(如匯金公司)，財政將企業(ye) 國有資本注入其中，使其成為(wei) 該企業(ye) 的國有資本出資人；第三，引入新的投資者，按《公司法》改製為(wei) 有限責任公司；四是擇機在境內(nei) 或境外上市，成為(wei) 股份有限公司，建立有效的公司治理結構和治理機製。

　　大型國企的二次改製是深化改革的一個(ge) 大的工程，它必須與(yu) 進一步的國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革、設立國有資本投資控股公司等配套進行。目前，從(cong) 理論、政策層麵已經沒有障礙，銀行業(ye) 企業(ye) 的整體(ti) 改製已經打開成功的通道，可以預期，改製的成功將為(wei) 中國經濟的持續發展奠定新的基礎。