大型煤炭企業(ye) 跨區域發展的體(ti) 製機製障礙

　　具體(ti) 來說，煤炭資源配置尚未完全市場化、全國沒有形成一個(ge) 合理的煤炭利益分配機製，以及地方國有大型煤炭企業(ye) 已成為(wei) 政府實現公共目標的一個(ge) 重要抓手等，都是大型煤炭企業(ye) 跨區域發展的障礙。此外，雖然煤炭資源大省針對突破“資源優(you) 勢陷阱”做了一些探索，但仍需采取更積極的資源配置方式。

　　大的方麵來講，“分灶吃飯”財政體(ti) 製下的地方利益得到承認和強化，地方政府集利益主體(ti) 、經濟主體(ti) 、管理主體(ti) 於(yu) 一身形成強烈的地方利益偏好，以及GDP政績考核製度下的區域競爭(zheng) 等，都是導致大型煤炭企業(ye) 跨區域發展困難的深層次原因。從(cong) 行業(ye) 層麵來看，深層次的原因則是煤炭巨額利益的分配問題，在煤炭資源配置尚未完全市場化、全國沒有形成一個(ge) 合理的煤炭利益分配機製、煤炭成為(wei) 資源省提升地方經濟綜合實力的一個(ge) 手段等條件下，地方政府更願意將煤炭資源交給本地國有企業(ye) 來開發。

　　國家規定煤炭資源的配置即探礦權、采礦權的出讓，除了一些例外情況，要求各地采取以招拍掛的市場競爭(zheng) 方式有償(chang) 出讓。但在實際操作中，許多地區並沒有采取市場競爭(zheng) 方式，而是多以協議轉讓的行政手段配置。一方麵，新的煤炭資源配置基本都是協議出讓的方式，少量通過招拍掛的方式；另一方麵，對已取得的資源，即已設采礦權的轉讓，須經政府批準才可轉讓。地方政府通過設立主體(ti) 地位的方式幹預采礦權的轉讓，用行政手段指定本省煤企多為(wei) 國有煤企作為(wei) 兼並重組整合中小煤礦主體(ti) ，而未給省外大型優(you) 勢煤企以兼並重組主體(ti) 地位的身份。

　　目前，我國煤炭資源稅費主要包括煤炭資源稅、礦產(chan) 資源補償(chang) 費、探礦權使用費和采礦權使用費。這些稅費偏重於(yu) 補償(chang) 資源自身的經濟價(jia) 值，而煤炭開發的外部成本並沒有被充分計入，生態環境補償(chang) 機製、失地農(nong) 民的社會(hui) 保障機製、產(chan) 業(ye) 接替發展機製等還沒建立起來。山西省從(cong) 2007年開始試點實施煤炭可持續發展基金政策和環境恢複治理保證金政策等，但這些政策還處於(yu) 試點中，並未在全國普遍實施。

　　相反，針對煤炭業(ye) 的巨額利潤，各省都在自行摸索相關(guan) 的分配機製。2004年起，一些煤炭資源省陸續實施了煤炭價(jia) 格調節基金政策，在實施過程中還不斷進行調整，煤炭需求旺盛、價(jia) 格高漲時，提高征收額度，行業(ye) 景氣下行時則相應調低征收額度或暫停征收。各省的煤炭利益分配機製尚在摸索過程中，還具有很大的隨意性和不確定性。在此情況下，各地都傾(qing) 向於(yu) 把煤炭資源開采的巨額利益留在本地區，而不是由外地企業(ye) 作為(wei) 利潤帶走。

　　地方國有大型煤炭企業(ye) 大多經濟效益較好，是地方政府的“現金牛”，地方政府往往將其作為(wei) 實現公共目標的一個(ge) 重要抓手，如重組困難國有企業(ye) 、促進地方經濟發展等等。在地方國有大型煤炭企業(ye) 成為(wei) 地方政府實現公共目標一個(ge) 抓手的大背景下，煤炭資源的配置與(yu) 地方利益直接相關(guan) ，由此也就造成了本省內(nei) 的煤炭企業(ye) 並購活躍，而跨省的開采或聯合頗為(wei) 困難的結果。

　　在當前尚不合理的煤炭利益分配機製下，通過煤炭“外運”來拉動本地經濟的能力在不斷弱化，形成了所謂的“資源優(you) 勢陷阱”。一些傳(chuan) 統的煤炭資源大省希望有更多的煤炭能夠留在本地，以支持本地區的經濟發展，真正化資源優(you) 勢為(wei) 產(chan) 業(ye) 優(you) 勢。在政策方麵做了一些積極的探索，如以投資換資源、以項目換資源；推動煤炭企業(ye) 投資非煤產(chan) 業(ye) 等。這些政策有其一定實際意義(yi) 和合理性，但需要探索更積極的資源配置方式，應與(yu) 市場配置資源方式相結合，否則就會(hui) 隻是簡單地限製省外大型煤企的進入，不利於(yu) 實現共贏和轉型發展。

　　對策建議

　　為(wei) 突破大型煤炭企業(ye) 跨區域發展的體(ti) 製機製障礙，可將具備條件的外地大型煤炭企業(ye) 吸收到煤炭資源整合主體(ti) 中來，加快完善煤炭利益分配機製，放寬煤炭資源出讓收益用途，加快推進煤炭資源配置的市場化運行，並且堅持大型煤炭企業(ye) 跨區域發展的本土化運作。

　　當前，在我國經濟轉型中，要努力朝著打破地區本位，建設統一市場，加強不同地區之間的合作和資源共享的方向深化改革。應積極引入外省大型優(you) 勢煤炭企業(ye) ，短期方麵，可以解決(jue) 資源整合過程中資金、技術、人才短缺的難題，尤其是資金難題，有利於(yu) 提高煤炭資源整合效率；長期方麵，可以發揮外地煤炭企業(ye) 的產(chan) 業(ye) 綜合優(you) 勢，有助於(yu) 推進本地煤炭產(chan) 業(ye) 的轉型升級。盡管目前一些資源省在政策上多把外地煤炭企業(ye) 排除在整合主體(ti) 之外，但事實上，很多外地煤炭企業(ye) 通過“借道”、“借殼”等辦法也參與(yu) 了資源整合，隻是支付了高昂的交易成本。由於(yu) 一些外省大型煤炭企業(ye) 也有強烈的跨區域發展期望，建議下一步的煤炭資源整合，應在逐步完善煤炭利益分配機製的條件下，通過設置相關(guan) 標準和條件，吸引外地大型煤炭企業(ye) 成為(wei) 整合主體(ti) 。在已初步完成資源整合的省份，建議通過允許主體(ti) 地位的合理流轉來吸引外地大型煤炭企業(ye) 。

　　在完善煤炭利益分配機製方麵，首先要推行煤炭資源開發的生態補償(chang) 和可持續發展機製，其次要完善煤炭資源稅及煤炭價(jia) 格調節基金政策。目前我國總體(ti) 上尚未建立起煤炭資源開發的生態補償(chang) 和可持續發展機製，隻有零星的如複墾費、礦產(chan) 資源費等補償(chang) 經費，但數額較小，遠不能滿足恢複治理環境的要求。山西省從(cong) 2006年就開始試點實行煤炭開采綜合補償(chang) 機製，對新建和正在開采的礦區提取礦山環境治理恢複保證金和可持續發展基金。試點已有近5年時間，從(cong) 2007年4月開始征收至2010年底，山西已累計征收煤炭可持續發展基金500多億(yi) 元，集中投向了生態環境治理、資源型城市轉型和重點接替產(chan) 業(ye) 發展、解決(jue) 因采煤引起的其他社會(hui) 問題等三個(ge) 領域，以煤補生態、補農(nong) 、補城建和補其他工業(ye) 的效果顯著。當前需總結試點經驗，結合各地發展特點，盡快在全國推行煤炭開采綜合補償(chang) 機製。此外，一直以來，各地要求改革煤炭資源稅計征方式從(cong) 量改為(wei) 從(cong) 價(jia) 、提高稅負水平的呼聲都很高，而最近新出台的《資源稅暫行條例》仍維持了從(cong) 量計征的辦法。在此情況下，各地應加強實施煤炭價(jia) 格調節基金政策，改革基金征收方式從(cong) 量改為(wei) 從(cong) 價(jia) ，以獲取更為(wei) 合理的煤炭利益，並由此來改變目前地方政府依靠煤炭企業(ye) 來實現部分公共目標的做法。

　　在推進煤炭資源配置的市場化運行過程中，出現很多“以資源換項目”的政策，其本質上與(yu) “以土地換項目”、“以資金換項目”相同，都是政府招商引資給予企業(ye) 的優(you) 惠政策。事實上很多企業(ye) 在獲配煤炭資源後，就很快會(hui) 將這些資源轉賣以獲得資金。顯然，煤炭資源交易市場是存在並可操作的，煤炭資源完全可以通過招標、拍賣、掛牌等市場競爭(zheng) 方式進行配置，關(guan) 鍵是出讓收益要更多地向地方傾(qing) 斜，用途也要放寬，讓地方政府可以用這些資金以政府補貼的形式進行招商。這種市場化的配置方式有利於(yu) 資源向優(you) 勢煤炭企業(ye) 集中，可以避免“以資源換項目”下煤炭資源流向非煤企業(ye) 的弊端。當然在市場化運作過程中，還要杜絕炒賣資源的行為(wei) 。

　　另外，在當前一些主要資源省的煤炭發展環境已發生重大變化、產(chan) 業(ye) 目標趨於(yu) 多元的條件下，大型煤炭企業(ye) 的跨區域發展必須調整戰略，要從(cong) 單純獲取資源轉為(wei) 本土化運作。所謂本土化運作，不僅(jin) 僅(jin) 是員工的本土化、企業(ye) 文化的本土化，關(guan) 鍵是業(ye) 務發展的本土化，即要緊密結合本地區煤炭產(chan) 業(ye) 的轉型升級開展業(ye) 務：一方麵要延長在本地的煤炭產(chan) 業(ye) 鏈，加強在本地區的煤炭綜合利用和就地加工轉化；另一方麵要將更多由煤炭業(ye) 開采產(chan) 生的利潤收益留在當地，在當地進行更多的非煤產(chan) 業(ye) 再投資，促進本地區經濟的全麵和可持續發展。