黨(dang) 的十九大報告要求，完成生態保護紅線、永久基本農(nong) 田、城鎮開發邊界三條控製線劃定工作。中共中央、國務院印發的《關(guan) 於(yu) 全麵加強生態環境保護堅決(jue) 打好汙染防治攻堅戰的意見》提出，到2020年，全麵完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標，形成生態保護紅線全國“一張圖”，實現一條紅線管控重要生態空間。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，要加快劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線。“在生態保護紅線方麵，要建立嚴(yan) 格的管控體(ti) 係，實現一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變”。

　　目前，我國各地已經展開對生態保護紅線的劃定工作，京津冀、長江經濟帶省區市和寧夏等15個(ge) 省區市的生態保護紅線已經劃定，計劃到2020年全麵完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標。與(yu) 此同時，由於(yu) 我國缺乏關(guan) 於(yu) 生態保護紅線製度的全國性法律法規，現行法律中對生態保護紅線製度的規定較為(wei) 抽象，使得實施生態保護紅線製度仍然存在一定障礙。目前，我國部分地區已經開始對生態保護紅線進行立法方麵的探索，但由於(yu) 缺少全國性法律的指導依據，各地在探索過程中容易出現生態保護紅線製度內(nei) 容存在不同或衝(chong) 突的問題。此外，我國生態保護紅線製度還存在與(yu) 相關(guan) 製度銜接的問題。因此，要實現加快劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的目標，必須建立和完善生態保護紅線製度。

　　其一，推動生態保護紅線有關(guan) 立法。應當建立健全關(guan) 於(yu) 生態保護紅線的法律法規體(ti) 係。具體(ti) 來說，目前我國生態保護紅線的管理製度多以政策性文件的形式存在，少數存在於(yu) 法律中的規定也多是抽象且原則性的內(nei) 容，難以被具體(ti) 操作。而根據生態保護紅線自身涉及範圍廣以及一條紅線貫穿全國的特點，我們(men) 應該通過法律規定將中央和地方結合起來加強對生態保護紅線的管理，並且，除了要製定生態保護紅線製度的綜合性法律法規外，也要探索製定單行法，兩(liang) 者相互結合才能更好地對生態保護紅線進行管理。

　　其二，建立健全生態保護紅線審批程序。生態保護紅線的劃定審批是嚴(yan) 守生態保護紅線的一個(ge) 重要程序。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關(guan) 於(yu) 劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的若幹意見》中的規定，生態保護紅線的劃定審批製度是指，由各省(自治區、直轄市)組織專(zhuan) 門的力量，製定生態保護紅線的劃定方案，然後將方案交由環境保護部(生態環境部)和國家發展改革委會(hui) 同有關(guan) 部門進行審核，報國務院批準後由各省(自治區、直轄市)政府發布實施。然而，由於(yu) 《關(guan) 於(yu) 劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的若幹意見》屬於(yu) 規範性文件，各地在生態保護紅線的劃定方麵仍存在審批程序和嚴(yan) 格程度各異的情況。為(wei) 解決(jue) 這一問題，應該在全國性的法律法規中體(ti) 現專(zhuan) 門的生態保護紅線劃定審批程序，使得我國生態保護紅線劃定審批程序的實施可以得到統一，各地可以通過統一的程序和標準來確定紅線區域。同時，由於(yu) 生態保護紅線的麵積可能會(hui) 逐漸增加，因此，製定統一的紅線劃定審批製度也為(wei) 日後新增的紅線確立了劃定審批標準和程序，以此來保障形成生態保護紅線全國“一張圖”。

　　其三，健全生態保護紅線的調整程序。在生態保護紅線劃定後，原則上不能隨意調整用途和範圍，但是如果因為(wei) 涉及重大的民生保障項目或者國家戰略所需而需要調整的，則可以在不影響主體(ti) 功能定位的前提下對紅線邊界進行調整。根據《關(guan) 於(yu) 劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的若幹意見》中的規定，生態保護紅線劃定後，隻能增加，不能減少，因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部(生態環境部)、國家發展改革委會(hui) 同有關(guan) 部門提出審核意見後，報國務院批準。通過健全國家統一的生態保護紅線調整程序，嚴(yan) 格執行生態保護紅線調整製度，禁止出現一些地方為(wei) 了本地利益，對紅線進行不合理調整或進行非法“瘦身”的行為(wei) 。

　　其四，建立統一的生態保護紅線準入標準。根據《關(guan) 於(yu) 劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的若幹意見》中的規定，應該對生態保護紅線實行嚴(yan) 格管控，即生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理;而根據我國《全國主體(ti) 功能區規劃》中的規定，禁止開發是指禁止進行工業(ye) 化城鎮化開發。因此，禁止開發區域並不是完全禁止利用，而是禁止不符合生態保護紅線主體(ti) 功能定位的建設和開發，也就是說，生態保護紅線區內(nei) 應該允許不違背和不破壞生態保護紅線主體(ti) 功能的利用行為(wei) ，以此來實現生態與(yu) 經濟共同發展的局麵;同時，由於(yu) 我國生態保護紅線所劃定的保護區域又多集中於(yu) 我國較為(wei) 貧困和落後的區域，完全禁止利用也可能不利於(yu) 各地方的脫貧等工作。但是，由於(yu) 生態保護紅線的本質是國家生態安全保護的底線和生命線，如果允許在生態保護紅線區域內(nei) 進行開發和利用的行為(wei) ，又似與(yu) 紅線本質上的保護特征相違背。為(wei) 解決(jue) 這些矛盾和衝(chong) 突，應該加快建立國家統一的紅線準入機製，否則就會(hui) 出現各個(ge) 地方紅線準入和管理標準不一的問題，導致紅線的底線性質被突破，難以真正實現對重點生態功能區和生態環境敏感脆弱區的保護。

　　其五，處理好生態保護紅線製度與(yu) 相關(guan) 製度之間的協調與(yu) 銜接。由於(yu) 生態保護紅線所劃定的範圍較廣，既包括已經劃定並有相關(guan) 法規對其進行管理的禁止開發區，也包括尚未劃定且沒有專(zhuan) 門立法對其進行管理的重點生態功能區、生態環境敏感脆弱區，因此容易與(yu) 管理該範圍的其他法律法規在內(nei) 容上發生重疊。如果不處理好這些相關(guan) 法律之間的關(guan) 係，生態保護紅線的立法也就容易出現與(yu) 相關(guan) 法律及製度“撞車”的現象，即不同的法律對同一個(ge) 區域或行為(wei) 有著不同或者相互衝(chong) 突的管理規定。因此，應該梳理清楚生態保護紅線製度與(yu) 相關(guan) 製度之間的關(guan) 係，對生態保護紅線製度與(yu) 相關(guan) 製度的管理邊界進行界定，協調和處理好各個(ge) 製度之間的關(guan) 係。(作者分別係中國政法大學教授、博士生)