最近，一則農(nong) 村土地製度改革的新聞頗為(wei) 吸引眼球：全國人大常委會(hui) 第七次會(hui) 議決(jue) 定，農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地管理製度改革試點繼續延期至2019年年底。這三項製度改革，通常稱之為(wei) “三塊地”改革。今年為(wei) 何繼續延期?改革對農(nong) 村乃至城市土地供應有何影響?未來改革著力點在哪裏?經濟日報記者采訪了相關(guan) 部門和專(zhuan) 家。

　　有關(guan) 專(zhuan) 家表示，土地製度是國家的基礎性製度，農(nong) 村土地製度改革涉及多方麵利益調整，必須審慎穩妥推進。試點期限延長，有利於(yu) 解放思想、大膽探索，加強統籌協調，形成了可複製、可推廣、有利於(yu) 法律修改的製度創新成果。

　　改革勢在必行

　　目前，我國實行城鄉(xiang) 各異土地管理製度，城市實行的是土地國有製，農(nong) 村實行的是土地集體(ti) 所有製。適用的法律分別為(wei) 《土地管理法》《城市房地產(chan) 管理法》和《農(nong) 村土地承包法》。

　　這一製度，在推進經濟發展上曾發揮了巨大作用，但其副作用近年來也久受詬病。其一，城鄉(xiang) 土地存在巨大價(jia) 差，利益分配存在失衡。除公益用地外，城市建設用地實行招標拍賣、掛牌出讓製度，市場化程度很高。農(nong) 村集體(ti) 建設用地要進入這一市場，必須先由地方政府征收為(wei) 國有，由此產(chan) 生巨大價(jia) 差，賣地收入也因此在地方財政中占有相當大比重。但在利益分配時，被征地農(nong) 民利益有時沒有得到合理體(ti) 現。其二，城鄉(xiang) 建設用地市場分而治之，難以有效協調。農(nong) 村宅基地難以進入市場，造成空置、浪費嚴(yan) 重。城市用地緊張，也造成房價(jia) 高企。

　　中國人民大學教授劉守英表示，現行土地管理製度與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製不相適應的問題已經凸顯，改革勢在必行。

　　為(wei) 此，2014年12月份，中央全麵深化改革領導小組和中央政治局常委會(hui) 審議通過《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會(hui) 審議通過《關(guan) 於(yu) 授權國務院在北京市大興(xing) 區等三十三個(ge) 試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關(guan) 法律規定的決(jue) 定》。授權期限截至2017年12月31日。

　　2017年底，人大常委會(hui) 決(jue) 定試點延期至2018年年底。此次人大常委會(hui) 有關(guan) 會(hui) 議，又決(jue) 定繼續延期至2019年年底，且同時審議了《土地管理法》《城市房地產(chan) 管理法》修正案草案。

　　利於(yu) 農(nong) 民增收

　　在四川省成都市郫都區唐昌鎮戰旗村，有一條獨具川西風格的旅遊商業(ye) 街，名為(wei) “第五季香境”，這裏原是村集體(ti) 辦的複合肥廠、預製廠和村委會(hui) 老辦公樓。2015年9月份，這塊麵積為(wei) 13.447畝(mu) 的集體(ti) 經營性建設用地掛牌拍賣，以每畝(mu) 52.5萬(wan) 元的價(jia) 格出讓給四川邁高旅遊公司。這是全國第一個(ge) 以集體(ti) 經營性建設用地入市為(wei) 依托的田園綜合體(ti) 項目。

　　在試點的33個(ge) 地區，類似的舉(ju) 措推動了城鄉(xiang) 統一建設用地市場建設。自然資源部部長陸昊表示，賦予集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地同等權能，將集體(ti) 經營性建設用地納入國有建設用地市場公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決(jue) 定性作用，實現了城鄉(xiang) 土地平等入市、公平競爭(zheng) 。

　　作為(wei) 硬幣的另一麵，集體(ti) 建設用地直接入市可能帶來的一個(ge) 直接結果是，征地範圍得以縮小。由於(yu) 現行法律規定土地征收是城市建設用地的唯一途徑，各項建設需要用地的，都必須依法申請使用國有土地。這樣一來，當發展需要用地、存量土地又有限的時候，征地範圍很難僅(jin) 局限在公益範圍，導致征地邊界不清、範圍不斷擴大。因此，在敞開集體(ti) 建設用地直接入市這個(ge) 口子後，征地改革圍繞“程序規範、補償(chang) 合理、保障多元”的目標，探索公益性用地目錄，建立征地負麵清單，縮小征地範圍，逐步縮減土地征收規模。

　　作為(wei) 試點的成果之一，此次提交審議的《土地管理法》《城市房地產(chan) 管理法》修正案草案中，刪去了現行土地管理法關(guan) 於(yu) 從(cong) 事非農(nong) 業(ye) 建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為(wei) 國有的原集體(ti) 土地的規定;對土地利用總體(ti) 規劃確定為(wei) 工業(ye) 、商業(ye) 等經營性用途，並經依法登記的集體(ti) 建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(ge) 人使用。

　　同時，宅基地改革健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居權利的同時，實現了農(nong) 村土地的節約集約利用。農(nong) 房抵押、有償(chang) 退出、流轉等製度設計，增加了農(nong) 民財產(chan) 性收入。

　　自然資源部公布的數據顯示，截至目前，33個(ge) 試點縣(市、區)已按新辦法實施征地1275宗、18萬(wan) 畝(mu) ;集體(ti) 經營性建設用地已入市地塊1萬(wan) 餘(yu) 宗，麵積9萬(wan) 餘(yu) 畝(mu) ，總價(jia) 款約257億(yi) 元，收取調節金28.6億(yi) 元，辦理集體(ti) 經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億(yi) 元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wan) 戶、8.4萬(wan) 畝(mu) ，辦理農(nong) 房抵押貸款5.8萬(wan) 宗、111億(yi) 元。

　　推進製度創新

　　國務院關(guan) 於(yu) “三塊地”改革試點情況的總結報告提出，33個(ge) 試點縣(市、區)改革推進還不夠平衡，一些試點地區試點項目數量不夠多;一些試點地區村級土地利用規劃編製、宅基地確權登記頒證等基礎工作還比較薄弱。從(cong) 點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收製度改革試點相對不足。

　　劉守英表示，從(cong) 各地試點情況來看，這些改革具有全局意義(yi) ，不僅(jin) 在發達地區，在欠發達地區同樣有需求，需要不斷加強頂層設計和地方創新，以問題為(wei) 導向，推進製度供給。

　　綜合來看，未來在征地製度改革上，將繼續縮小征地範圍，逐步縮減土地征收規模，規範土地征收程序，完善對被征地農(nong) 民合理、規範、多元保障機製。在集體(ti) 經營性建設用地入市上，將繼續細化明確集體(ti) 經營性建設用地入市條件及管理措施。在宅基地改革上，將繼續健全宅基地權益保障方式。

　　四川省國土資源廳副廳長王平表示，農(nong) 村問題必須係統考慮，改革措施如果不係統化，很難對農(nong) 村發展有實質性推動。為(wei) 此，未來的“三塊地”改革須在綜合協調上下功夫，使政策產(chan) 生疊加和協調效應。

　　需要注意的是，當前的農(nong) 村土地製度改革，並不是給“小產(chan) 權房”開口子。按照政策要求，農(nong) 村集體(ti) 建設用地入市，在試點區域隻允許集體(ti) 經營性建設用地入市，非經營性集體(ti) 建設用地不得入市，且入市要符合規劃、用途管製和依法取得的條件。也就是說，此舉(ju) 更多的是為(wei) 工商業(ye) 提供生產(chan) 經營用地，並不允許用這些土地搞房地產(chan) 開發，城裏人到農(nong) 村買(mai) 房置業(ye) 是不允許的。

　　此外，改革將按中央“不能把農(nong) 村土地集體(ti) 所有製改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chan) 量改下去了，不能把農(nong) 民利益損害了”的要求，審慎穩妥推進，是急不得的。(記者 黃曉芳)