編者按：2018年12月27日，由中國經濟體(ti) 製改革雜誌社主辦的“kaiyun官方地址(2018)年會(hui) 暨改革開放40年开云kaiyun官方創新40案例高層研討會(hui) ”在江蘇省江陰市舉(ju) 行。本文為(wei) 是中共安徽省亳州市蒙城縣委副書(shu) 記懷穎的演講內(nei) 容。

中共安徽省亳州市蒙城縣委副書(shu) 記　懷穎　

尊敬的各位領導，各位專(zhuan) 家學者，同誌們(men) ，朋友們(men) ：

　　今天，能夠參加改革40年40案例專(zhuan) 題研討會(hui) ，與(yu) 來自全國各地的先行者們(men) 一同交流改革理論和實踐經驗，我感到非常激動、非常榮幸，同時，也特別感謝國家發改委、中國經濟體(ti) 製改革雜誌社給了蒙城這麽(me) 寶貴的一次展示機會(hui) ，感謝江陰市委為(wei) 大家提供了這麽(me) 好的一個(ge) 交流平台。剛才聽了大家的發言，深受啟發，獲益匪淺。下麵，按照會(hui) 議的安排，由我向大家簡要匯報一下蒙城的“一塊田”改革案例。

　　蒙城縣位於(yu) 安徽省西北部，地處淮北平原腹地，是一代先哲——莊子故裏。目前，全縣國土麵積2091平方公裏，耕地麵積216.4萬(wan) 畝(mu) ，總人口142萬(wan) 人，其中農(nong) 業(ye) 人口111.2萬(wan) 人，占總人口的78.3%;截止到今年三季度，三次產(chan) 業(ye) 中一產(chan) 占比為(wei) 19.7%，可以說是典型的傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 大縣。因此，如何抓住實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重大機遇，盡快推動傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 向現代農(nong) 業(ye) 發展，實現由農(nong) 業(ye) 大縣向農(nong) 業(ye) 強縣的轉變，是擺在我們(men) 麵前的首要改革課題。

　　一、把握形勢變化，探索破解辦法

　　在探索農(nong) 村改革的過程中，小崗村的“大包幹”是一個(ge) 無法繞過的成功範本。上個(ge) 世紀80年代推行的家庭聯產(chan) 承包責任製，突破了“大鍋飯”的舊體(ti) 製，實行“包產(chan) 到戶(分田到戶)”，有力激發了農(nong) 民的勞動積極性，大大解放了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 力，被鄧小平同誌譽為(wei) 中國農(nong) 村改革與(yu) 發展的“第一次飛躍”。但是伴隨著改革開放40年來的飛速發展，家庭聯產(chan) 承包責任製的邊際效益不斷遞減，弊端也越來越明顯。

　　一方麵，土地在一定程度上束縛住了農(nong) 民。隨著城鎮化進程的加速推進，越來越多的農(nong) 民離開土地，或外出務工、或移居城市。在這個(ge) 過程中，“誰來種地”就成了困擾農(nong) 民的大問題。比如，我縣農(nong) 村人口中農(nong) 業(ye) 勞動力約35萬(wan) 人，其中約25萬(wan) 人常年外出務工。午秋兩(liang) 季，一般約有8萬(wan) 人季節性回流，收種結束就急匆匆返程。對他們(men) 來說，堅持種地更多的是農(nong) 耕文明傳(chuan) 承之下的一種情懷，而不是為(wei) 了收入;單看收入，種地是遠不如打工的。其中原因在於(yu) ，受“工農(nong) 剪刀差”等因素影響，傳(chuan) 統農(nong) 作物往往增產(chan) 不增收，農(nong) 民不願意出力氣、下本錢，種植方式愈發粗放，效益愈發低下，形成惡性循環，造成了土地資源浪費。這裏麵還有個(ge) 例子，09年、10年我縣秋冬連旱，我們(men) 左右發動、急得冒火，群眾(zhong) 就是不行動。他們(men) 把賬算的很清楚，抗旱增加的收入抵不過損失的打工收入和來回路費;如果讓家裏邊老人、婦女去澆水，萬(wan) 一受涼感冒，醫藥費都比那點莊稼值錢。盡管最後我們(men) 還是組織群眾(zhong) 度過了難關(guan) ，但是群眾(zhong) 的態度給我們(men) 留下了深刻印象。對於(yu) 相當大一部分農(nong) 民群體(ti) ，特別是小農(nong) 戶來說，是土地綁住了他們(men) ，成了食之無味、棄之可惜的“雞肋”。

　　另一方麵，農(nong) 民在一定程度上也束縛住了土地。目前一產(chan) 從(cong) 業(ye) 群體(ti) 當中，在數以億(yi) 計的以老人、婦女為(wei) 主體(ti) 的小規模兼業(ye) 農(nong) 戶之外，以專(zhuan) 業(ye) 大戶、家庭農(nong) 場主、農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社、農(nong) 業(ye) 企業(ye) 等為(wei) 代表的新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 正在興(xing) 起。應該說，他們(men) 才是現代農(nong) 業(ye) 先進生產(chan) 力的代表，是商品性農(nong) 產(chan) 品的主要提供者。但是，要培育新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) ，家庭聯產(chan) 承包責任製同樣也是一大障礙。還以蒙城為(wei) 例，農(nong) 村土地二輪承包時，受農(nong) 田水利等基礎設施落後、生產(chan) 經營水平低下等因素影響，我縣農(nong) 村土地按優(you) 劣等次分田到戶，戶均承包土地在6塊以上，近三分之一的農(nong) 戶超過了10塊，小地塊麵積不足1畝(mu) ，大地塊麵積不超過3畝(mu) ，俗稱“巴掌田”、“皮帶田”，不僅(jin) 不利於(yu) 機械化耕作、不利於(yu) 農(nong) 業(ye) 技術推廣，也不利於(yu) 連片流轉，容易造成土地承包糾紛，成為(wei) 當前推進農(nong) 業(ye) 適度規模經營的製約瓶頸。對想多種地、種好地的大戶來說，是其他農(nong) 民綁住了土地，成了擴大經營規模的阻點。

　　因此，我們(men) 認為(wei) ，家庭聯產(chan) 承包責任製所導致的土地碎片化經營生產(chan) 方式，已經嚴(yan) 重阻礙了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 力的發展。麵對這種形勢，縣委縣政府不等不靠，從(cong) 調整生產(chan) 力和生產(chan) 關(guan) 係的高度，大膽探索，積極創新，銳意改革，充分尊重農(nong) 民首創精神，積極引導、鼓勵、支持農(nong) 村土地“一塊田”並塊調整，徹底解決(jue) 土地碎片化經營的問題。從(cong) 2010年起，我縣就有部分鄉(xiang) 鎮群眾(zhong) ，為(wei) 了便於(yu) 耕作，通過農(nong) 戶協商，開始自發進行農(nong) 村土地互換並塊。2012年秋種時，立倉(cang) 鎮炮台溝村整村推進戶均“一塊田”改革試點成功。2013年，縣委、縣政府審時度勢，認真總結，科學引導，提出在堅持“三個(ge) 不變”前提下，即：堅持農(nong) 地農(nong) 民集體(ti) 所有性質不變、堅持穩定農(nong) 村土地承包經營製度不變、堅持原村民組互換並塊範圍不變，在全縣範圍內(nei) 全麵啟動了“一塊田”改革試點。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 引導農(nong) 村土地經營權有序流轉發展農(nong) 業(ye) 適度規模經營的意見》指出“鼓勵農(nong) 民在自願前提下采取互換並地方式解決(jue) 承包地細碎化問題”，更為(wei) 我縣的“一塊田”改革提供了政策支持。在2017年中央1號文件明確提出“積極引導農(nong) 民在自願基礎上，通過村組內(nei) 互換並地等方式，實現按戶連片耕種。”的時候，我縣的“一塊田”調整已基本結束。全縣有263個(ge) 行政村、5210個(ge) 村民組開展了“一塊田”改革，其中，整建製完成的村102個(ge) ，合並農(nong) 地165.76萬(wan) 畝(mu) 。

　　概括起來就是，小崗村用家庭聯產(chan) 承包責任製革了“大鍋飯”的命，而我們(men) 用“一塊田”革了家庭聯產(chan) 承包日漸帶來的弊端的命。

　　二、擴大改革成效，持續釋放紅利

　　“一塊田”改革雖然直接解決(jue) 的是土地碎片化問題，但帶來的間接影響是方方麵麵的，可以說是“一子落而滿盤活”。

　　一是盤活了農(nong) 村土地資源。首先，核實了耕地麵積。據統計，全縣原二輪承包土地麵積183.86萬(wan) 畝(mu) ，推行“一塊田”後，瞞報漏報和後來開墾的部分也準確統計進來，共核實耕地麵積216.4萬(wan) 畝(mu) ，增加了17.69%。其次，提升了經營效率。“一塊田”改革之後，一般地塊麵積都在10畝(mu) -30畝(mu) ，田塊成方，溝渠成網，為(wei) 機械化耕作、科技化管理打下了基礎。第三，盤活了農(nong) 村閑置宅基地。以樂(le) 土鎮雙龍村為(wei) 例，通過“一塊田”改革，全村統一規劃集中建設新居占地450畝(mu) ，節約耕地733畝(mu) 。第四，為(wei) 未來發展農(nong) 村公益事業(ye) 留下空間餘(yu) 地。經過政府引導，村民討論通過，村、組預留機動地7.23萬(wan) 畝(mu) ，主要用於(yu) 修建鄉(xiang) 村道路、水利設施、植樹造林、鎮村開發及其它農(nong) 村公益公共服務設施等。現在看來這個(ge) 決(jue) 定是比較科學的，我們(men) 現在建設的農(nong) 村扶貧光伏電站、農(nong) 民文化禮堂、居家養(yang) 老服務中心，都是這個(ge) 基礎上進行的，省下了不少功夫。

　　二是促進了土地規模化、集約化經營。凡是“一塊田”改革較好的地方，土地流轉成效就越明顯，催生了一批新型經營主體(ti) 快速發展。推行“一塊田”改革以來，全縣農(nong) 民合作社達到3914個(ge) ，家庭農(nong) 場達到2083個(ge) ，流轉經營土地麵積100畝(mu) 以上的種養(yang) 專(zhuan) 業(ye) 大戶665戶，1000畝(mu) 以上的新型經營主體(ti) 23家，全縣適度規模流轉麵積達120.85萬(wan) 畝(mu) 。特別是創新實施了土橋、樓山、老王圩等三個(ge) 行政村整村推進土地流轉，農(nong) 民通過“帶地”、“帶機”、“帶資”入社，創辦了3家現代農(nong) 業(ye) 合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，由合作社統一經營管理。農(nong) 戶入社土地保底金每畝(mu) 每年800元，另外參加分紅，正常年份每畝(mu) 每年收入在1000元以上，真正實現了“農(nong) 民不種地，收入不減少”。

　　土地的適度規模經營，為(wei) 農(nong) 業(ye) 的一、二、三產(chan) 融合發展提供了廣闊空間。土地流轉較多的鄉(xiang) 鎮，均已形成了一批依托當地資源優(you) 勢、自然稟賦為(wei) 支撐的特色產(chan) 業(ye) 、支柱產(chan) 業(ye) ，基本形成了“一鄉(xiang) 一品”，帶動了生態文化旅遊的蓬勃發展。比如，我們(men) 的蝦稻共作產(chan) 業(ye) 通過土地流轉，規模達到了4.6萬(wan) 畝(mu) ，年均畝(mu) 收益達到XX萬(wan) 元。

　　三是創新了農(nong) 機作業(ye) 模式。“一塊田”改革，讓大型農(nong) 機裝備、先進配套作業(ye) 機具有了用武之地。2014年以來，累計投入各級財政農(nong) 機購置補貼資金5億(yi) 餘(yu) 元用於(yu) 補貼各類農(nong) 業(ye) 機械。目前，全縣擁有各類農(nong) 業(ye) 機械7.4萬(wan) 台套，其中大型農(nong) 機具5.3萬(wan) 台套，農(nong) 作物“耕種收”綜合機械化水平達到90.7%，農(nong) 機裝備水平位居全省前列。2016年5月，我縣被命名為(wei) 全國首批“主要農(nong) 作物全程機械化示範縣”。同時，農(nong) 業(ye) 的機械化，也把我們(men) 的秸稈利用提升了一個(ge) 新的水平。過去主要靠簡單的還田，拖拉機馬力比較小，一般都翻到十幾厘米的土壤中，冬季，小麥一發芽，根都紮到秸稈裏麵去了，一旦遇到旱季，容易旱死，農(nong) 民稱為(wei) “吊死鬼”。現在大馬力拖拉機開進來，基本上能翻到35公分，這樣就不會(hui) 形成中間的隔離層，對農(nong) 作物生長影響還是很大的。

　　在此基礎上，我縣逐步探索形成了“耕種收”農(nong) 機社會(hui) 化服務全程托管工作模式，開辟了一條“農(nong) 機托管走在前，農(nong) 民外出多掙錢”的新路子。目前，全縣農(nong) 機專(zhuan) 業(ye) 服務合作社達296家，托管服務率達96%。實施“托管”前，合作社需自行聯係服務對象，作業(ye) 區域分散，機具轉移頻繁，油耗、時間損耗等機械轉移成本較高;實施“托管”後，農(nong) 機合作社集約化、規模化作業(ye) 程度高，提高農(nong) 機作業(ye) 效率，形成了規模效益。現在午秋兩(liang) 季我縣基本3天收完，4至5天播種完畢。農(nong) 機手的年均收入也至少提高2-3萬(wan) 元，並且由於(yu) 作業(ye) 季節的作業(ye) 期限縮短，還可以騰出時間外出跨區作業(ye) ，更好地打好地區之間的作業(ye) 時間差，進一步地增加收入。通過“托管”的實施，農(nong) 機合作社增加了效益、農(nong) 民降低了成本、緩解了禁燒壓力，促進了產(chan) 業(ye) 扶貧，實現農(nong) 民、合作社和政府“三滿意”。今年，我縣推行農(nong) 機作業(ye) 全程托管社會(hui) 化服務，已經在全市範圍內(nei) 推廣，目前正在探索向農(nong) 事托管延伸。

　　四是助推了土地確權登記頒證。推行“一塊田”改革的過程中，我縣打破了原本啥樣就啥樣的“照相式”土地確權模式，紮紮實實重新丈量土地、確定四至界限，及時解決(jue) 曆史遺留問題並公示結果。整個(ge) 過程由村民代表監督，每戶並塊結果張榜公示無異議後，經戶主簽字確認，逐戶登記造冊(ce) ，最終形成完整的原始檔案資料，奠定了農(nong) 村土地確權登記頒證基礎，為(wei) 保障農(nong) 村土地“確實權、頒鐵證”提供了客觀真實依據。目前我縣土地確權登記頒證已順利通過省級質檢驗收，全縣土地確權覆蓋率達99.96%，頒證到戶率達100%。

　　五是促進了農(nong) 村社會(hui) 和諧穩定。過去，每家至少要與(yu) 6戶以上承包地相鄰，承包期內(nei) 為(wei) “爭(zheng) 地邊”搶收強種現象時有發生，信訪矛盾持續不斷。“一塊田”改革後，每戶最多與(yu) 2戶承包地相鄰，且地塊麵積、四至已經厘清，有效化解了農(nong) 戶之間地界不明、麵積不實引發的信訪積案，戶與(yu) 戶之間因田埂地溝“多吃多占”等矛盾糾紛大大減少。同時，隨土地的大麵積流轉，部分農(nong) 民轉化為(wei) 農(nong) 業(ye) 工人，農(nong) 閑時間更充足，對精神文化生活提出了更高要求。我縣通過建設農(nong) 民文化禮堂、社區居家養(yang) 老中心，發揮鄉(xiang) 賢能人、文化輔導員、體(ti) 育健身輔導員作用，豐(feng) 富了群眾(zhong) 業(ye) 餘(yu) 文化生活，提升了群眾(zhong) 的精神文明素質，為(wei) 農(nong) 村和諧穩定奠定了基礎。

　　三、下一步思路和打算

　　一是將“一塊田”改革與(yu) 深化農(nong) 村“三變改革”(資源變資產(chan) 、資金變股金、農(nong) 民變股民)有機結合起來，釋放新動能。不斷拓寬農(nong) 村產(chan) 權交易市場服務功能，深入推進農(nong) 村宅基地使用權、農(nong) 民房屋財產(chan) 權、農(nong) 村土地承包經營權等市場交易，廣泛吸納農(nong) 村閑置資金入股經營現代農(nong) 業(ye) ;不斷完善農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係，逐步將農(nong) 村勞動力從(cong) 土地上轉移出來，逐漸由新型經營主體(ti) 取代承包農(nong) 戶，實現土地資源變成經營資產(chan) ;不斷創新農(nong) 村土地承包經營權入股、抵押、擔保和股份合作收益分配等機製，通過“勸耕貸”農(nong) 村融資模式、“保底分紅+盈餘(yu) 返還”等收益分配模式，保障農(nong) 民不種地，收入不減少。讓農(nong) 民放心參股入股發展規模農(nong) 業(ye) ，由職業(ye) 農(nong) 民變成分紅股東(dong) 。

　　二是將“一塊田”改革與(yu) 落實農(nong) 村土地“三權分置”(所有權、承包權、經營權)有機結合起來，適應新發展。我們(men) 將認真總結“一塊田”經驗和不足，深入開展農(nong) 村土地確權登記頒證“回頭看”，徹底整改糾正推行“一塊田”和農(nong) 村土地確權登記頒證中引發的各類問題，通過明晰土地所有權、穩定承包權、放活經營權，真正讓農(nong) 民吃上一顆長效定心丸，放心流轉土地，真心入股經營，安心分紅獲利。

　　三是將“一塊田”改革與(yu) 提高農(nong) 業(ye) 組織化有機結合起來，擴大新成果。我們(men) 把承包農(nong) 戶連片集中的大地塊，與(yu) 植保組織、農(nong) 技推廣、產(chan) 品營銷和農(nong) 村經濟能人等新型經營主體(ti) 有效對接，積極探索土地托管、代耕代管、轉包轉讓、合作經營等模式，培育一大批懂技術、善經營、會(hui) 管理的新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) ，擴大農(nong) 業(ye) 適度規模經營。

　　總而言之，我縣推行“一塊田”改革，既保持了農(nong) 村土地承包政策的穩定性，又解決(jue) 了土地適度規模經營的症結問題，但仍需進一步提升和完善。借此機會(hui) ，希望各位領導、各位專(zhuan) 家能夠多提寶貴意見，同時，也歡迎大家到蒙城考察指導。

　　謝謝!