摘要：自然資源產(chan) 權管理和專(zhuan) 業(ye) 監管分立可充分發揮市場作用，簡政放權，對山水林田湖草實現綜合管理，克服監管盲點，提升綜合保護績效，促進綠水青山轉化為(wei) 金山銀山。設立專(zhuan) 門機構開展自然資源資產(chan) 管理，《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》等都規定了改革依據;自然資源統一確權登記試點取得積極進展 ,奠定了工作基礎;可和自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表、綠色GDP核算、生態文明建設目標評價(jia) 考核等結合起來，促進改革的係統化和連貫化;建議在國家和省、市成立三級國有自然資源資產(chan) 管理機構，在部分區域和流域派駐機構。為(wei) 保障改革的實施，需界定國有自然資源資產(chan) 的範圍及所有權、監管權的角色和權限;改革生態補償(chang) 、排汙權有償(chang) 使用、資源有償(chang) 利用等製度;明晰流域與(yu) 屬地的權力(利)關(guan) 係;明確自然資源資產(chan) 管理職責和生態環保黨(dang) 政同責的關(guan) 係;重構環境保護稅、資源稅和自然資源資產(chan) 使用費的關(guan) 係;規定自然資源資產(chan) 管理的原則、體(ti) 製、製度和責任;建立自然資源資產(chan) 清單、權利清單和管理信息平台;厘清各方權利邊界和監管邊界，建立評價(jia) 考核和獎懲機製。

　　從(cong) 世界發達國家自然資源管理的經驗來看，產(chan) 權製度建設是貫穿市場經濟始終的主線。我國正在全方位進行生態文明體(ti) 製改革，從(cong) 權力和權利分置以及同類權利的整合的角度，探索我國自然資源資產(chan) 產(chan) 權和監管製度的改革，對於(yu) 提升生態環境保護的整體(ti) 績效，尤其必要。

　　1 生態環境產(chan) 權視野下的自然資源資產(chan) 管理製度

　　1.1  生態環境產(chan) 權及其分類

　　生態環境產(chan) 權製度是生態環境製度的基礎性製度，它決(jue) 定了其他製度的構建和實施。生態環境產(chan) 權製度是指法律關(guan) 於(yu) 環境因素、環境容量和自然資源歸誰所有、開發、利用、如何流轉以及由此產(chan) 生的法律後果由誰承擔等一係列相對完整的實施規則係統。在我國，生態環境產(chan) 權製度包括自然資源產(chan) 權製度、建立在自然資源基礎之上的環境容量產(chan) 權製度、生態美感及舒適性生態環境功能的產(chan) 權權製度。

　　自然資源產(chan) 權製度是指自然資源歸誰所有、開發、利用、如何流轉以及由此產(chan) 生的法律後果由誰承擔等一係列相對完整的實施規則係統。如礦藏的所有權、探礦權、開采權，農(nong) 民自留地的樹木所有權，水麵權、水頭權的開發利用等。

　　環境容量產(chan) 權製度，是指環境的汙染與(yu) 破壞容量歸誰所有、開發、利用、如何流轉以及由此產(chan) 生的法律後果由誰承擔等一係列相對完整的實施規則係統。如排汙權、汙染物排放總量控製指標的市場化轉讓權等。

　　生態環境美感及舒適性生態環境功能的產(chan) 權製度，也稱環境質量產(chan) 權製度，是指森林、風景名勝區、自然保護區、療養(yang) 區、森林公園、自然遺跡和人文遺跡等區域具有特殊美感和舒適性的生態環境功能(這些生態功能不是通過實物形態為(wei) 人類服務，而是以脫離其實物載體(ti) 的一種相對獨立的功能形式存在)歸誰所有、開發、利用、如何流轉以及由此產(chan) 生的法律後果由誰承擔等一係列相對完整的實施規則係統。如風景名勝區的有償(chang) 參觀或享受製度，風景名勝區經營權的有償(chang) 轉讓製度，療養(yang) 區的有償(chang) 利用製度等。由於(yu) 生態環境美感及舒適性生態環境功能具有一定的外溢性，使保護區外的人無須購票就可以享受等，但是，依法享有對生態環境美感及舒適性生態環境功能的所有權和使用權的人能夠得到比其他“搭便車”享受或使用優(you) 美生態環境的人更大份額的美感。

　　1.2  生態環境產(chan) 權視野下的自然資源資產(chan) 管理製度

　　從(cong) 上麵的分析可以看出，生態環境產(chan) 權是一個(ge) 綜合性的產(chan) 權，既包括自然資源資產(chan) 的產(chan) 權，也包括基於(yu) 自然資源所產(chan) 生的環境容量、環境質量產(chan) 權。黨(dang) 的十八大以來所進行的自然資源資產(chan) 管理製度改革，實際上，既包括林業(ye) 、水等單項自然資源資產(chan) 的改革，也包括山水林田湖草綜合體(ti) 的自然資源資產(chan) 改革，如國家公園體(ti) 製改革。此外，還包括基於(yu) 綜合體(ti) 所產(chan) 生的環境容量、環境質量產(chan) 權，如排汙權交易改革、景區遊覽經營權改革等。所以本文研究的國有自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製改革，實際上就是自然資源資產(chan) 和基於(yu) 自然資源所產(chan) 生的生態環境資產(chan) 的管理體(ti) 製改革。

　　2 設立國有自然資源資產(chan) 管理機構開展自然資源資產(chan) 管理的理論邏輯

　　財產(chan) 的管理分為(wei) 所有權管理和監管權管理。監管權是為(wei) 了公序良俗等國家利益和社會(hui) 公共利益的保護不得已而對所有權這個(ge) 私權施加的公法幹預職責。目前，對自然資源和生態環境的管理，可以分為(wei) 產(chan) 權管理和基於(yu) 保護國家利益和社會(hui) 公共利益的公權介入管理。所有者和監管者兩(liang) 者的角色不同，權力(利)的界限也不一樣，不能混同有一個(ge) 機構形式，集“裁判員”“運動員”於(yu) 一身。公權介入管理，一般是指基於(yu) 生態保護、環境汙染治理、抗災救災、稅收征收等國家利益和社會(hui) 公益，國家通過立法授權，允許公權對資產(chan) 的所有者、占有者、使用者和收益者附加一定的公法義(yi) 務，如劃定和遵守生態紅線，環境影響評價(jia) 、“三同時”及其自主驗收、排汙許可證的申請、環境保護稅的征收、自然資源稅的征收等。按照行政法原理，公權的介入管理，應當以必要和比例為(wei) 原則。必要原則是指隻有保護國家利益和社會(hui) 公共利益，公權才能介入。如果私權能夠自我實現而且不損害公益，公權不宜介入。這也是私權保護的需要。比例原則是指公權的介入程度要和國家利益、社會(hui) 公共利益的保護需要相一致。對於(yu) 生態環境保護而言，在環境共治的時代，對於(yu) 能夠通過產(chan) 權和交易形式解決(jue) 的，必須發揮市場的作用，專(zhuan) 業(ye) 監管不能越位。對於(yu) 不能通過產(chan) 權和交易形式解決(jue) 的問題，以及規範產(chan) 權行使和交易的問題，可以進行必要的專(zhuan) 業(ye) 行政監管。

　　在生態環境保護方麵，環境保護的主體(ti) 一般為(wei) 自然資源或者依托自然資源的生態要素的所有者、占有者、使用者和受益者，專(zhuan) 業(ye) 監管的主體(ti) 為(wei) 政府及其有關(guan) 部門。前者的責任稱為(wei) 生態環境保護的主體(ti) 責任，後者的責任稱為(wei) 生態環境保護的專(zhuan) 業(ye) 監管責任。對於(yu) 國有自然資源的主體(ti) 責任者能夠通過自我管理實現對生態環境保護的，如看護林木、養(yang) 護草原、出租資源經營權，可以通過製定國有自然資源的管理規範，讓國家所有權代表者、占有者、開發者、承包者、經營者、租賃者和受益者在行使自然資源權益的基礎上，履行管理規範所施加的生態保護職責。這種職責的履行，可以通過內(nei) 部考核等方式予以保障，自然資源和生態環境的專(zhuan) 業(ye) 監管權一般不介入。如果職責的履行存在問題，對國家利益和社會(hui) 公共利益產(chan) 生的不利影響不大，可以通過內(nei) 部的獎懲予以解決(jue) 。如果對國家利益和社會(hui) 公共利益產(chan) 生嚴(yan) 重的不利影響，則需要公權介入，追究相應地行政甚至刑事責任。

　　2018 年 11 月 18 日《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 建立更加有效的區域協調發展新機製的意見》規定：“進一步完善自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用製度，構建統一的自然資源資產(chan) 交易平台”，說明自然資源資產(chan) 管理是今後的工作方向。在新時代，通過改革讓自然資源的所有者、占有者、使用者和受益者對基於(yu) 該自然資源的生態環境保護負主體(ti) 責任，具有以下兩(liang) 個(ge) 方麵的優(you) 勢:

　　一是簡政放權，讓自然資源的所有者管理和專(zhuan) 業(ye) 監管者分離，可以充分發揮市場和市場主體(ti) 的能動作用，減輕國家的專(zhuan) 業(ye) 行政監管負擔，開啟新的管理和監督模式。如果專(zhuan) 門設立自然資源的所有權行使機構，很多基 於(yu) 該自然資源的生態環境保護職責就可以由該機構依照“一崗雙責”的要求履行。如對於(yu) 國有森林的保護，就由其所有權代表者或者所有權行使者履行。如果該國有森林被承包，那麽(me) 所有權代表者或者行使者，就可以依照有關(guan) 規定，和承包者簽訂國有森林承包合同，並把森林 有關(guan) 的公法義(yi) 務，如森林砍伐、濕地保護、環境汙染防治、生態保護紅線等要求，寫(xie) 進合同，約定雙方的權益和義(yi) 務。這樣，國家林草部門以前對該國有森林進行細 致的專(zhuan) 業(ye) 監管，可以改為(wei) 進行規劃監管、監測監管、預警監管、考核監管和執法監督，有利於(yu) 理順專(zhuan) 業(ye) 監管職權。這需要行政監管的思想和思路要轉型，由行政主管部門主導來搞區域和流域的全部自然資源和生態環境保護，轉變為(wei) 所有者基於(yu) 主體(ti) 責任來開展自然資源和生態環境保護。按照此思路，全國人大應當修改憲法和有關(guan) 法律，允許國家自然資源資產(chan) 所有權行使部門基於(yu) 所有權履行保護自然資源和生態環境保護的主體(ti) 義(yi) 務，有關(guan) 林草保護、生態環境保護、水資源保護等專(zhuan) 業(ye) 監管部門的監管角色、監管條件、監管方式要實現大轉型，專(zhuan) 業(ye) 監管者要由無微不至的監管者身份向專(zhuan) 業(ye) 監督者的身份轉變，該退出的退出，該放手的放手，該宏觀調控的宏觀調控，該事中事後監管的事中事後監管。這種調整，也是新時代“放管服”的一種表現。當然，如果因為(wei) 保護國家整體(ti) 利益和社會(hui) 公共利益，專(zhuan) 業(ye) 監管者的一些許可確有必要保留，也可以保留。如向河流排放汙染物， 既汙染國家所有的河流，降低國有河流水資源資產(chan) 的品 質，也影響公共的生態環境。排汙者是向生態環境部門申請排汙許可證，搞傳(chuan) 統的排汙許可管理，還是向流域自然資源資產(chan) 管理部門申請排汙許可，搞自然資源資產(chan) 管理，就需要國家拿出改革的勇氣，予以明確。如果進一步，按照自然資源資產(chan) 管理的理念，如在一些區域和流域向水體(ti) 排放汙染物，可以將向國家繳納環境保護稅變為(wei) 向所有權行使者繳納生態環境容量使用費。環境保護稅和生態環境容量使用費都繳納給國家，不同的是， 前者直接繳納給國庫，後者繳納給國家所有權的行使者， 由後者來使用這筆經費。

　　二是有利於(yu) 對山水林田湖草實現一體(ti) 化自然資源資產(chan) 綜合管理，防止部門分割導致生態環境保護績效降低的現象，也防止出現資產(chan) 管理和專(zhuan) 業(ye) 監管出現盲點。目前，管林草的部門不管水資源，管水資源的部門不管水生態水環境，管水生態水環境的部門不管水安全。如果協調得好，“九龍治水”也可以出現好的綜合監管績效，但是現在的自然資源和基於(yu) 自然資源的生態環境管理， 還是以要素管理為(wei) 主，並以要素為(wei) 基礎逐級設立管理部門，構建管理製度，加強科技支撐，完善管理機製，管理越具體(ti) 越深入就導致與(yu) 其他部門的分割就越明顯，跨越體(ti) 係進行部門協調就越來越難，如管水量的水利部門和管水環境質量的生態環境部門，兩(liang) 個(ge) 部門之間信息至今不共享，導致決(jue) 策和部署不協調。如果按照區域和流域，設立區域和流域的國有自然資源資產(chan) 監管機構，對於(yu) 流域和區域內(nei) 的國有山水林田湖草，實現一體(ti) 化管理，行使自然資源資產(chan) 的綜合事務管理權限，就可以克服這個(ge) 不足。如對於(yu) 國家所有的長江流域一定範圍內(nei) (如國家確定的範圍可以為(wei) 距離長江河道 10 公裏、5 公裏、2 公裏或者 1 公裏)的自然資源，可以建立對山水林田湖草進行綜合產(chan) 權管理的模式。2015 年的《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》指出：“樹立山水林田湖是一個(ge) 生命共同體(ti) 的理念，按照生態係統的整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下遊，進行整體(ti) 保護、係統修複、綜合治理， 增強生態係統循環能力，維護生態平衡”。這一體(ti) 製改革的措施契合了山水林田湖草“生命共同體(ti) ”係統保護的需要，體(ti) 現了生態係統的綜合性和監管的綜合性，可以克服以往多頭監管和“碎片化”監管問題。隻有這樣， 才能實現自然資源資產(chan) 管理部門行使自然資源的綜合管理權限，林草、生態環境保護、水利、規劃等部門就可以基於(yu) 山水林田湖草進行專(zhuan) 業(ye) 化的監督和宏觀管理。

　　開展自然資源資產(chan) 管理後，部門的專(zhuan) 業(ye) 化監督和宏觀管理，與(yu) 目前傳(chuan) 統的部門監管方法有很大的區別。所以，要在 2018 年機構改革的基礎上，繼續開展部門之間的“三定”再分配，明確自然資源產(chan) 權管理和自然資源專(zhuan) 業(ye) 監管、生態環境保護專(zhuan) 業(ye) 監管等專(zhuan) 業(ye) 監管的職責邊界。為(wei) 此，需要進一步開展理論大討論，實現思想大解放，在此基礎上建立自然資源資產(chan) 管理的職責清單和專(zhuan) 業(ye) 監管部門的監管職責清單。隻有這樣，才能促進行政監管的社會(hui) 性與(yu) 生態係統的自然性實現最大程度的契合。下一步，中央生態環境保護督察及其回頭看，由現在的對地方黨(dang) 委和政府的督察，可以轉變為(wei) 對區域和流域自然資源所有權行使者的綜合生態環境保護督察，對地方黨(dang) 委、政府的監管督察，及對有關(guan) 部門的專(zhuan) 業(ye) 監管督察。

　　3 設立國有自然資源資產(chan) 管理機構開展自然資源資產(chan) 管理的政策依據

　　2013 年召開的黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 拉開了生態文明體(ti) 製改革的序幕。在生態文明體(ti) 製改革的總體(ti) 思路方麵，三中全會(hui) 決(jue) 定要求緊緊圍繞建設美麗(li) 中國深化生態文明體(ti) 製改革，加快建立生態文明製度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體(ti) 製機製，推動形成人與(yu) 自然和諧發展現代化建設新格局。其中，在健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度體(ti) 製方麵，十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定指出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度。在健全國家自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製方麵，決(jue) 定提出要統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責。在完善自然資源監管體(ti) 製方麵，決(jue) 定指出要統一行使所有國土空間用途管製職責。在改革生態環境保護管理體(ti) 製方麵，決(jue) 定指出要建立和完善嚴(yan) 格監管所有汙染物排放的環境保護管理製度，獨立進行環境監管和行政執法。

　　關(guan) 於(yu) 生態文明體(ti) 製改革的係統部署，2015 年的《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》在“(三)生態文明體(ti) 製改革的原則”中明確：“堅持正確改革方向，健全市場機製，更好發揮政府的主導和監管作用，發揮企業(ye) 的積極性和自我約束作用，發揮社會(hui) 組織和公眾(zhong) 的參與(yu) 和監督作用。堅持自然資源資產(chan) 的公有性質，創新產(chan) 權製度，落實所有權，區分自然資源資產(chan) 所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體(ti) 人民分享全民所有自然資源資產(chan) 收益。”

　　關(guan) 於(yu) 生態文明體(ti) 製改革措施的落地，2017 年的十九大報告在“(四)改革生態環境監管體(ti) 製”中要求“加強對生態文明建設的總體(ti) 設計和組織領導，設立國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理製度，統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，統一行使所有國土空間用途管製和生態保護修複職責，統一行使監管城鄉(xiang) 各類汙染排放和行政執法職責。構建國土空間開發保護製度，完善主體(ti) 功能區配套政策，建立以國家公園為(wei) 主體(ti) 的自然保護地體(ti) 係。堅決(jue) 製止和懲處破壞生態環境行為(wei) 。”

　　經認真梳理上述改革部署，發現如下幾點。

　　首先，十九大報告所要求的三個(ge) “統一行使”事權範圍，與(yu) 黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 改革的總體(ti) 改革思路中的“健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體(ti) 製機製”是完全一致的。

　　其次，十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定用了兩(liang) 個(ge) “統一行使”的措辭，而十九大報告闡述自然資源資產(chan) 管理、國土空間用途管製和生態保護修複管理、環境汙染排放和行政執法三個(ge) 方麵監管體(ti) 製時，用了三個(ge) “統一行使”，差別在於(yu) ，十九大報告增加了“統一行使監管城鄉(xiang) 各類汙染排放和行政執法職責”這一具體(ti) 化的內(nei) 容，這實際上與(yu) 十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定規定的“決(jue) 定指出要建立和完善嚴(yan) 格監管所有汙染物排放的環境保護管理製度”還是一致的。可見，十九大報告的生態文明體(ti) 製改革內(nei) 容，是黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定關(guan) 於(yu) 生態文明體(ti) 製改革全麵部署的繼承和具體(ti) 化。

　　再次，十九大報告關(guan) 於(yu) 生態文明體(ti) 製改革的闡述，是《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》及其各領域改革實施方案的呼應與(yu) 發展。《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》在健全自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製方麵，提出按照所有者和監管者分開以及一件事情由一個(ge) 部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘 塗等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。該要求完全得到了十九大報告的 “統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責”的響應。

　　從(cong) 邏輯上看，基於(yu) 以上分析，可以得出一個(ge) 結論，即國家成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，對自然資源和以之為(wei) 依托的自然生態統一行使所有權，開展自然資產(chan) 管理，是符合黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 、《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》和十九大的要求的。

　　從(cong) 現實上看，國家成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，可和目前的自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表、黨(dang) 政領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計、綠色 GDP 核算、生態文明建設目標評價(jia) 考核等結合起來了，實現改革的係統化和連貫化。目前，雖然中央出台了黨(dang) 政領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計、生態文明建設目標評價(jia) 考核的政策，但由於(yu) 缺乏相對獨立的自然資源資產(chan) 管理機構和製度，因此目前依據《領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計規定(試行)》追責的情況不明，除非出現生態環境事件，很少聽說被追責的情形。如 2016 年 12 月，中辦、國辦聯合印發了《生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法》，國家發改委、國家統計局、環境保護部、中組部聯合印發了配套的《綠色發展指標體(ti) 係》《生態文明建設考核目標體(ti) 係》。2017 年有關(guan) 部門組織了 2016 年全國各省級行政區域的綠色發展指數評價(jia) ，指數既包括資源利用、環境治理、環境質量及現狀，也包括生態保護情況，其中，資源利用、生態保護包括了用水總量、重要江河湖泊水功能區水質達標率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護率、陸域自然保護區麵積、海洋保護區麵積、新增礦山恢複治理麵積、可治理沙化土地治理率等自然資源資產(chan) 的指標。這些指標的統計可能會(hui) 受到部門工作標準和方法的不同，產(chan) 生一些偏差，如果國家成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，就可以統一自然資源資產(chan) 方麵的統計標準和方法。2017 年 1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計規定(試行)》，要求開展領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計，主要審計領導幹部貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決(jue) 策部署情況，遵守自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護法律法規情況，自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護重大決(jue) 策情況，完成自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護目標情況，履行自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護監督責任情況，組織自然資源資產(chan) 和生態環境保護相關(guan) 資金征管用和項目建設運行情況，以及履行其他相關(guan) 責任情況。如果國家按照區域和流域成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，建立相關(guan) 的製度和機製， 那麽(me) 各級審計機關(guan) 應當順利地開展工作，根據被審計領導幹部任職期間所在地區或者主管業(ye) 務領域自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護情況，結合審計結果，對被審計領導幹部任職期間自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護情況變化產(chan) 生的原因進行綜合分析，客觀評價(jia) 被審計領導幹部履行自然資源資產(chan) 管理和生態環境保護責任情況。

　　從(cong) 借鑒上看，國有資產(chan) 管理委員會(hui) 和國有企業(ye) 目前的規範關(guan) 係就可以為(wei) 國有自然資源資產(chan) 體(ti) 製改革提供參考。目前，國有資產(chan) 管理委員會(hui) 代表國家行使出資人的民事權利，指導企業(ye) 的經營和發展，理順了政府與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係。國有企業(ye) 的經營層按照有關(guan) 章程和法律法規的要求開展相對獨立的自主經營，政府對國有企業(ye) 的直接幹預和保護已經大為(wei) 減少。如果成立類似於(yu) 國資委的自然資源部，對國有自然資源資產(chan) 的開發、利用、保護進行監管，然後成立類似於(yu) 國有企業(ye) 的國有自然資源資產(chan) 管理機構，代表國家行使國有自然資源資產(chan) 的所有權， 允許社會(hui) 各方通過開放式的競爭(zheng) 方式進行特許經營，可以保證國有自然資源資產(chan) 的結構優(you) 化和保值增值，促進自然資源的可持續利用。

　　從(cong) 工作基礎上看，在中央安排下，原國土資源部和現自然資源部經過探索，自然資源統一確權登記試點取得積極進展。截至 2018 年 11 月，12 個(ge) 省份、32 個(ge) 試點區域共劃定自然資源登記單元 1191 個(ge) ，確權登記總麵積 186727 平方公裏，並重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲(chu) 量礦產(chan) 資源等確權登記試點。各試點地區以不動產(chan) 登記為(wei) 自然資源附著的工作基礎，以劃清全民所有和集體(ti) 所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體(ti) 所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界等“四個(ge) 邊界”為(wei) 核心任務， 以支撐山水林田湖草整體(ti) 保護、係統修複、綜合治理為(wei) 目標，按要求完成了資源權屬調查、登記單元劃定，確權登記、數據庫建設等工作，建立了一套行之有效的自然資源統一確權登記工作流程、技術方法和標準規範。2018 年底起，將利用 5 年時間完成對國家公園、自然保護區、各類自然公園等自然保護地和大江大河大湖、重要濕地、國有重點林區、重要草原草甸等自然資源的統一確權登記。此外，生態環境部、國家統計局開展綠色GDP 核算的研究多年，一直沒有找到應用的結合點。如國家成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，可以促進綠色GDP 的核算，促進各地綠色發展 。

　　4 現有自然資源資產(chan) 管理和監管體(ti) 製改革的缺陷

　　盡管十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定、《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》和十九大報告一再闡述，要區分自然資源資產(chan) 所有者權利和管理者權力，但是 2018 年的大部製改革結果，一是將環境汙染的統一監管權授予新組建的生態環境部，這是與(yu) 當初的改革設計預期是一致的;二是將自然資源資產(chan) 所有者權利和管理者權力集中於(yu) 自然資源部。如關(guan) 於(yu) 所有者的職責，該部的“三定”方案規定：“履行全民所有土地、礦產(chan) 、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chan) 所有者職責”“負責自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用工作，……合理配置全民所有自然資源資產(chan) 。負責自然資源資產(chan) 價(jia) 值評估管理，依法收繳相關(guan) 資產(chan) 收益”“負責自然資源的合理開發利用”。關(guan) 於(yu) 監管者的職責，該部的“三定”方案規定 :“履行所有國土空間用途管製職責”“負責礦產(chan) 資源管理工作”“負責建立空間規劃體(ti) 係並監督實施”“負責海洋開發利用和保護的監督管理工作”“根據中央授權，對地方政府落實黨(dang) 中央、國務院關(guan) 於(yu) 自然資源和國土空間規劃的重大方針政策、決(jue) 策部署及法律法規執行情況進行督察。查處自然資源開發利用和國土空間規劃及測繪重大違法案件。指導地方有關(guan) 行政執法工作。”一些學者甚至提出質疑，認為(wei) 國有自然資源資產(chan) 管理、國土空間用途管製和生態保護修複監管職責由一個(ge) 部門行使，還是混淆了自然資源資產(chan) 管理和自然生態保護監管的關(guan) 係，違背改革的初衷。另外，雖然授予了生態環境部在生態方麵的統一執法和監督權，但是自然資源部仍然具有生態修複等方麵的生態保護監管權，除非生態環境部在生態保護方麵具有超部門的監管職責，否則生態保護職責將難以有機協調。

　　仔細分析，這一改革結果是有苗頭或者預兆的。在國家統一安排和地方自主探索下，2015 年以來，浙江、福建、青海、吉林等地開展了自然資源資產(chan) 統一監管和生態環境保護統一監管的試點工作。如 2016 年 6 月，三江源國家公園管理局在青海西寧掛牌。三江源國家級自然保護區管理局相關(guan) 人員及資產(chan) 由青海省林業(ye) 廳正式劃轉移交三江源國家公園管理局。根據改革要求，該局加掛了自然資源資產(chan) 管理局的牌子，探索實現國家公園範圍內(nei) 自然資源資產(chan) 管理和國土空間用途管製“兩(liang) 個(ge) 統一行使”。在國家層麵，2017 年初，中辦、國辦先後印發《東(dong) 北虎豹國家公園體(ti) 製試點方案》，明確東(dong) 北虎豹國家公園試點區域全民所有自然資源資產(chan) 所有權由國務院直接行使，試點期間，具體(ti) 委托國家林業(ye) 局代行。2017 年 8 月，國家成立東(dong) 北虎豹國家公園國有自然資源資產(chan) 管理局、東(dong) 北虎豹國家公園管理局，後者加掛前者的牌子。在具體(ti) 的管理方式上，管理局統一行使東(dong) 北虎豹國家公園內(nei) 的自然資源資產(chan) 管理職責，在開展自然資源調查、產(chan) 權界定和登記、自然資源出讓管理和收益征繳等方麵探索如何行使職責。這些改革探索和改革部署，盡管在一個(ge) 部門內(nei) 部分設不同的司局，將自然資源的所有權和監管權行使分開了，但是因為(wei) 還是在一個(ge) 中央部門，自然資源的所有權行使機構不具備相對獨立性，因此還是將自然資源的所有權和監管權合一了，因此一些學者提出了質疑。

　　本文認為(wei) ，上述質疑有道理，建議國家進一步深化生態文明體(ti) 製大部製改革，參考國務院國資委設立的經驗，將自然資源的所有權和監管權行使部門分置，在國家層麵設立正部級的國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部)，或者在自然資源部管理下成立副部級的國家自然資源資產(chan) 管理局，通過專(zhuan) 業(ye) 化的相對獨立管理，在一個(ge) 機構的區域和流域統籌下實現自然資源的保值和增值， 實現綠水青山和金山銀山的良性轉化。這也是社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的必然要求。