5 設立國有自然資源資產(chan) 管理機構開展自然資源資產(chan) 管理的建議

　　5.1  基本構想及其取舍

　　關(guan) 於(yu) 國有自然資源資產(chan) 管理機構的設置，目前有三個(ge) 基本構想：

　　第一個(ge) 方案是，剝離自然資源部的自然資源資產(chan) 管理職責，在國家、省、市三級政府分別成立獨立的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ( 部 )、廳、局，代表國家行使對自然資源資產(chan) 的國家所有權，自然資源部僅(jin) 負責對自然資源的開發、利用、保護等方麵的監管權。

　　第二個(ge) 方案是，成立由自然資源部管理的副部級國家自然資源資產(chan) 管理局，各省和市級政府參照辦理。

　　第三個(ge) 方案是將第一個(ge) 方案中的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 改為(wei) 自然資源資產(chan) 管理公司，對國有自然資源資產(chan) 公司化管理，如在國家層麵建立中國自然資源資產(chan) 管理總公司，在省、市層麵分級建立省、市自然資源資產(chan) 管理公司，代表國家行使水自然資源資產(chan) 的所有權、管理權、經營權、受益權等權利。但是考慮到現代化的公司實行自負盈虧(kui) ，如果經營不善則可能破產(chan) ，就會(hui) 對國家的生態安全造成巨大的影響，引發社會(hui) 動蕩。當然，如果通過法律的明確規定，限製中國自然資源資產(chan) 管理總公司及省市級自然資源資產(chan) 管理總公司的經營權限，保證其能夠確保國有自然資源資產(chan) 的保值和增值，也可以采取公司化管理的模式。

　　本文認為(wei) ，上述三種方案中，從(cong) 長遠來看，第二種方案比較科學;但由於(yu) 2018 年已經完成了大部製改革，不宜大改，因此目前比較穩妥的方法還是第一種，即設立專(zhuan) 門的管理機構開展公益性的資產(chan) 管理。但是這種管理權限受限，如國有自然資源特許經營權和收益權，包括人工林的收益權和經營權，可以依據 2018 年 11 月 18日《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 建立更加有效的區域協調發展新機製的意見》規定的“進一步完善自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用製度，構建統一的自然資源資產(chan) 交易平台”，進行抵押甚至交易，但是不能抵押和交易危害國家經濟和環境安全的國有自然資源資產(chan) ，如生態保護紅線等。對於(yu) 國有自然資源資產(chan) ，可以按照公平、公開、公正的原則，對區域和流域自然資源資產(chan) 的開發、利用、運維等權限實現開放式的特許許可或者公開招投標，即不論是國有的公司，還是民營公司，都可以參與(yu) ，體(ti) 現了市場自由的原則，實現資產(chan) 保值和增值收益的最大化。

　　自然資源資產(chan) 的管理，必須接受自然資源監管部門和生態環境保護部門、水利部門等的專(zhuan) 業(ye) 行政監管，必須符合有關(guan) 監管部門發布的規劃、標準和法律法規施加的公法要求。

　　5.2  國家層麵的設計

　　在國家層麵，國務院設立國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)，代表國家對全國的自然資源資產(chan) 行使所有權，負責自然資源資產(chan) 的保值和增值的管理。該委員會(hui) 對全國各省級行政區域自然資源資產(chan) 管理機構行使管理權。在行使所有權方麵，接受自然資源部有關(guan) 自然資源保護的行政監管，接受生態環境部關(guan) 於(yu) 生態破壞和環境汙染防治的行政監管。至於(yu) 國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)內(nei) 部的部門，可以設立各省自然資源資產(chan) 管理部門和流域與(yu) 湖泊、山地、水、森林、濕地與(yu) 草地、土地、礦產(chan) 、自然保護區與(yu) 國家公園、生態修複與(yu) 環境整治、綜合資產(chan) 等資產(chan) 管理部門。這些部門的設置按照山水林田湖草的要素配置，如流域與(yu) 湖泊、山地、水、森林、濕地與(yu) 草地、土地、礦產(chan) 、自然保護區與(yu) 國家公園等，也按照職責來配置，如設置生態修複與(yu) 環境整治、綜合資產(chan) 核算等部門。

　　在流域的自然資源產(chan) 權管理方麵，對長江、黃河、淮河、海河、珠江、鬆遼、太湖流域，組建全國七大流域的自然資源資產(chan) 管理機構，其名稱可以參照現有的國有資產(chan) 管理委員會(hui) ，取名為(wei) 委員會(hui) 。這些流域的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 按照國家的職責規定，對流域一定範圍內(nei) 的自然資源行使所有權。國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)行使對這些機構的管理權。流域自然資源資產(chan) 管理機構在行使所有權方麵，接受自然資源部有關(guan) 自然資源保護的指導和行政監管，接受生態環境部關(guan) 於(yu) 生態破壞和環境汙染防治的指導和行政監管。建議作為(wei) 改革試點，國家修改憲法有關(guan) 自然資源所有權行使機構的規定，修改《水法》《水汙染防治法》等法律。其中，在長江流域設立長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ，委員會(hui) 作為(wei) 自然資源資產(chan) 國家所有的代表人，也是共抓長江大保護的執行主體(ti) ，對長江流域一定範圍，代表國家對水資源、水環境、水生態、水頭、水麵、水工程行使許可、發包、收費、處分等公益性的所有權能。鑒於(yu) 中國三峽公司有著自己的職責，負責開發水電等的開發經營，是市場主體(ti) ，不能違背競爭(zheng) 法律，因此不宜由國家授予其有悖於(yu) 市場競爭(zheng) 的公益性職責。學者們(men) 普遍認為(wei) ，中國三峽公司既不適宜牽頭組建長江流域自然資源資產(chan) 管理機構，也不適宜牽頭開展長江流域的大保護工作。牽頭開展長江經濟帶大保護的工作還是需要一個(ge) 公益性的機構，如代表國家對長江流域的國有自然資源資產(chan) 行使所有權的機構，來統一組織開展。在流域的自然資源資產(chan) 管理機構內(nei) 部，設立水資源資產(chan) 、水環境資產(chan) 、水生態資產(chan) 、水頭資產(chan) 、水麵資產(chan) 、水工程資產(chan) 、森林資產(chan) 、濕地資產(chan) 、河濱資產(chan) 、綜合資產(chan) 等部門，在一體(ti) 化管理思維的指導下，分別對山水林田湖草行使綜合的自然資源資產(chan) 所有權的權限。

　　在跨省級區域的自然資源產(chan) 權管理方麵，對一些自然保護區、國家公園管理機構進行改革，設立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構和專(zhuan) 門的綜合監管機構，實現機構的分置。國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)行使對這些專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構的管理權。專(zhuan) 門自然資源資產(chan) 管理機構在行使所有權方麵，接受自然資源部有關(guan) 自然資源保護的指導和行政監管，接受生態環境部有關(guan) 生態破壞和環境汙染防治的指導和行政監管。

　　5.3  省級層麵的機構設計

　　各省級人民政府對照國家的設置，設立省級自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (廳、局)，該機構接受國家自然資源資產(chan) 管理機構的業(ye) 務領導，代表國家負責全省自然資源資產(chan) 行使所有權，負責自然資源資產(chan) 的保值、增值和優(you) 化。至於(yu) 內(nei) 部的部門，可以設立各市自然資源資產(chan) 管理部門和流域與(yu) 湖泊、山地、水、森林、濕地與(yu) 草地、土地、礦產(chan) 、自然保護區與(yu) 國家公園、綜合資產(chan) 等資產(chan) 管理部門。

　　在省域內(nei) 跨地市流域的自然資源產(chan) 權管理方麵，組建流域自然資源資產(chan) 管理機構，按照國家的職責規定，對流域一定範圍內(nei) 的自然資源行使所有權。省級自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (廳、局)行使對這些機構的管理權。省域內(nei) 流域自然資源資產(chan) 管理機構在行使所有權方麵，如果有外部的影響，如環境影響、自然資源總量減少的風險，要接受省級自然資源監管機構有關(guan) 自然資源保護的指導和行政監管，接受省級生態環境監管機構有關(guan) 生態破壞和環境汙染防治的專(zhuan) 業(ye) 指導和專(zhuan) 業(ye) 行政監管。具體(ti) 的部門設置，可以參照前述的七大流域自然資源資產(chan) 管理機構內(nei) 部部門的設置。

　　在跨地市級區域的自然資源產(chan) 權管理方麵，對一些自然保護區、國家公園等設立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 。省級自然資源資產(chan) 管理機構會(hui) 行使對這些機構的管理權。專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構在行使所有權方麵，接受省級自然資源監管機構有關(guan) 自然資源保護的指導和行政監管，接受省級生態環境機構關(guan) 於(yu) 生態破壞和環境汙染防治的專(zhuan) 業(ye) 指導和專(zhuan) 業(ye) 行政監管。

　　按照上述設計，以湖北省為(wei) 例，在湖北省自然資源資產(chan) 委員會(hui) (廳、局)之下，除了在全省各市設立市級自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (局)外，可以設立漢江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ，負責全省國有流城自然資源的保值和增值。

　　5.4  市級層麵的機構設計

　　各設區的市級人民政府應當設立市級自然資源資產(chan) 管理機構，該機構接受省級自然資源資產(chan) 管理機構的業(ye) 務領導，代表國家負責全市自然資源資產(chan) 行使所有權，負責自然資源資產(chan) 的保值和增值。

　　該機構的管轄設計，參考省級自然資源資產(chan) 管理機構的設計地市級自然資源資產(chan) 管理。為(wei) 了維護國家資產(chan) 安全和環境安全，在縣級層麵，不宜設立屬地的國有自然資源資產(chan) 。在各縣級行政區域，可以由市級自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (局)設置派出機構。這種往下隻到市一級的國有自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製設計，也與(yu) 國家生態環境損害賠償(chang) 往下隻到市一級人民政府的體(ti) 製基本相適應。

　　5.5  縱向體(ti) 製的內(nei) 部監督

　　國家和地方自然資源資產(chan) 管理機構代表國家行使所有權，但是如果監管失當，也會(hui) 出現一些資產(chan) 風險和生態安全風險，如一旦出現資源環境的無序開發和破壞式利用，將產(chan) 生不可逆後果，因此必須加強上級對下級的監督。為(wei) 此，需要建立自然資源資產(chan) 審計製度，建立上級對下級的巡視製度。

　　各級地方人民政府因為(wei) 對自然資源和生態環境的監管失當，也會(hui) 出現自然資源資產(chan) 的減值問題，為(wei) 此，必須堅持現有的黨(dang) 政領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計製度。這種由專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構出具的自然資源資產(chan) 負載表和領導幹部離任審計報告，具有專(zhuan) 業(ye) 性和權威性，可以避免現在的自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表編製口徑不統一的問題。

　　有一種觀點認為(wei) ，國有自然資源資產(chan) 的管理宜實行垂直管理製度。這種觀點有一定的道理，但是如果剝奪了省市級人民政府在自然資源資產(chan) 管理方麵的職責，會(hui) 導致兩(liang) 個(ge) 方麵的後果，一是地方的工作積極性就不足，二是生態環境保護依賴於(yu) 自然資源資產(chan) 的保護，一旦垂直管理，國家的生態環境保護工作就可能缺乏基層的充分支持，也難以實現生態環境保護的黨(dang) 政同責。

　　5.6  橫向體(ti) 製的外部協調

　　在組建統一行使自然資源資產(chan) 管理權限的國家和省市機構時，自然資源部和省市自然資源監管機構有關(guan) 所有權行使的職責如能夠獨立剝離的，應當予以剝離，合並到新的機構之中;如果不能獨立剝離的，則可按照“一崗雙責”的要求予以保留，分工負責。如果保留，保留所有權的部門在行使自然資源資產(chan) 的所有權時，必須接受統一行使自然資源資產(chan) 管理權限的機構的監督。為(wei) 此，必須設立相關(guan) 的監管製度。

　　在國家和省市自然資源資產(chan) 管理機構行使自然資源資產(chan) 管理權限時，應當遵守《環境保護法》《水法》《水土保持法》《農(nong) 業(ye) 法》《水汙染防治法》《土壤汙染防治法》《森林法》《草原法》《航道法》《漁業(ye) 法》等專(zhuan) 業(ye) 行政法律法規的要求，接受各專(zhuan) 業(ye) 部門的專(zhuan) 業(ye) 監管。當然，一旦實現自然資源資產(chan) 管理，對這些法律必須做出調適性的修改，對行政許可和行政監管的製度設計作出相應的調整。

　　5.7  典型案例分析與(yu) 改革建議

　　密雲(yun) 水庫跨越北京市和河北省。河北省內(nei) 的地域主要涉及張家口市和承德市，北京市主要涉及密雲(yun) 區。因為(wei) 首都安全運行的極端重要性，因此密雲(yun) 水庫的水被稱為(wei) 政治水，其保護應當予以足夠的重視。流至密雲(yun) 水庫的水，來源於(yu) 幾個(ge) 相對獨立的小流域，而不是一個(ge) 流域，因此如果針對此區域設立一個(ge) 國家級的自然資源資產(chan) 管理機構和對應的國家級自然資源、生態環境保護等監管機構，開展跨省域的生態環境保護，似乎不太可能。最好的辦法是，北京和河北省可以成立專(zhuan) 門的自然資源資產(chan) 管理機構，各管自己行政區域的一塊，然後開展水量、水質的跨界評價(jia) 和考核，在此基礎上開展跨省份的一攬子綜合生態補償(chang) 措施。

　　無論是北京市還是河北省，對密雲(yun) 水庫的上遊地區和密雲(yun) 水庫區域，目前的保護措施仍然偏重於(yu) 區域的行政管理。雖然目前北京市采取了一定的綜合監管措施，如密雲(yun) 區整合了環保、水利、國土資源等部門的執法監管力量，成立了密雲(yun) 水庫綜合保水大隊，開展綜合監管執法，這個(ge) 體(ti) 製改革的措施很新穎，管理措施的綜合性契合了生態環境保護的係統性，有利於(yu) 山水林田湖草的綜合和係統管理，得到社會(hui) 各界好評，但是這一體(ti) 製僅(jin) 限於(yu) 密雲(yun) 水庫周邊一定的區域，沒有覆蓋北京市地域內(nei) 密雲(yun) 水庫的全流域範圍，有必要予以拓展。河北承德和張家口市因為(wei) 屬於(yu) 上遊區域，一直覺得北京市的生態補償(chang) 資金過少，沒有積極性在密雲(yun) 水庫上遊地區開展生態環境保護體(ti) 製改革，特別是強化監管力量，加強監管力度。目前河北省域內(nei) 密雲(yun) 水庫的上遊地區沒有采取國有自然資源資產(chan) 的綜合管理和類似於(yu) 密雲(yun) 的綜合保水執法措施。另外，河北和北京在密雲(yun) 水庫的上遊地區開展國有自然資源資產(chan) 管理，也可以促進密雲(yun) 水庫全流域實現國有山水林田湖草的綜合和係統管理，有利於(yu) 破解目前的管理體(ti) 製條塊化和管理措施專(zhuan) 門化的不係統、不銜接問題，提升該區域國有自然資源綜合保護的績效，確保密雲(yun) 水庫的水量和水質保護符合黨(dang) 中央和國務院的要求。

　　在北京市域內(nei) ，參考目前的密雲(yun) 水庫保水大隊的體(ti) 製改革，可以考慮設立一個(ge) 本市的密雲(yun) 水庫國有自然資源資產(chan) 管理局，相對應地，設立本市的包括自然資源執法、生態環境執法、農(nong) 業(ye) 執法、水利執法等職責在內(nei) 的綜合監測和執法監察機構，管轄的地域範圍與(yu) 國有自然資源資產(chan) 管理機構的管理地域一致。北京市密雲(yun) 水庫國有自然資源資產(chan) 管理局負責對北京市地域內(nei) 密雲(yun) 水水庫及周邊一定地域的自然資源資產(chan) 管理，北京市政府可以對該區域的自然資源資產(chan) 實行負麵清單管理和評價(jia) 考核管理。負麵清單管理是指明確規定哪些開發利用行為(wei) 是禁止的，哪些開發利用行為(wei) 是限製的，如在國有林地施用化肥就是禁止的事項。評價(jia) 考核管理是指北京市政府對該機構的工作實行以政治保水為(wei) 目的的水質、水量和生態保護年度評價(jia) 和年度考核，確保國有自然資源資產(chan) 的結構得到優(you) 化，資產(chan) 總額實現保值增值。對於(yu) 該區域的集體(ti) 所有的土地，對於(yu) 保護密雲(yun) 水庫的水質也至關(guan) 重要，因此除了開展垃圾分類收集處理和農(nong) 村農(nong) 業(ye) 水汙染防治設施建設外，還應當針對農(nong) 村和農(nong) 業(ye) 建立產(chan) 業(ye) 負麵清單管理，淘汰落後的汙染性產(chan) 業(ye) ，限製和禁止汙染性產(chan) 業(ye) 的進入，限製種植結構，限製和禁止農(nong) 藥和化肥的施用。由於(yu) 該措施限製了農(nong) 民的產(chan) 業(ye) 經營權和農(nong) 村集體(ti) 自然資源資產(chan) 的經營權，因此必須予以補償(chang) 。這個(ge) 補償(chang) 可以由北京市密雲(yun) 水庫自然資源資產(chan) 管理局采用租賃、補償(chang) 方式，對於(yu) 農(nong) 民的機會(hui) 成本損失和生態環境保護投入予以充分補償(chang) 。如果可能，北京市密雲(yun) 水庫自然資源資產(chan) 管理局可以按照一定的價(jia) 格租用一定區域的集體(ti) 土地，開展生態建設，確保密雲(yun) 水庫的水質符合要求。北京市密雲(yun) 水庫綜合監測和執法監察機構負責執行本區域水資源、水生態、水環境、水安全、農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 、農(nong) 村環境整治等方麵的規劃和要求，開展綜合監測和綜合執法監察，開展必要的許可，打擊違法行為(wei) 。

　　在河北省域內(nei) ，可以參考上述針對北京市域內(nei) 的機構改革建議和生態保護措施建議，開展相關(guan) 的機構改革和執法監察工作。但是，這一工作增加了本地區的財政負擔，需要得到北京市的技術指導和財政扶持，如河北省內(nei) 的生態環境監測力量的加強和監測設施的建設，需要得到北京市的財政支持。這些支持措施，也可以納入一攬子的綜合生態補償(chang) 機製，予以統籌解決(jue) 。

　　北京市與(yu) 河北省的管理體(ti) 製和監管方式目前有必要予以對接。目前河北省內(nei) 針對密雲(yun) 水庫上遊地區的生態環境監管體(ti) 製和措施與(yu) 國家的一般管理體(ti) 製和措施基本一致。而北京市作為(wei) 直轄市，其管理體(ti) 製與(yu) 省的管理體(ti) 製有一定的區別，因此，在調研中發現，由於(yu) 發展水平的差異和行政區域的管理思路不一致，兩(liang) 個(ge) 省級行政區域在生態環境保護的管理體(ti) 製、管理方法還是有很大的區別。因此，如果國家啟動國有自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製改革，就有必要以此為(wei) 契機，加強兩(liang) 個(ge) 省份的國有自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製和綜合監管體(ti) 製的對接，確保密雲(yun) 水庫各流域的水量、水質保護的績效最大化。

　　關(guan) 於(yu) 北京市對河北省的生態補償(chang) ，雖然目前的補償(chang) 措施突出了生態補償(chang) 的工作重點，抓住了關(guan) 鍵領域，但是整體(ti) 的補償(chang) 績效還是有提高的餘(yu) 地。如果河北省和北京市均采取國有和集體(ti) 自然資源資產(chan) 的所有權管理模式，那麽(me) ，就在各自的行政區域內(nei) 都實現了山水林田湖草的綜合性係統管理。基於(yu) 此，有必要廢除現在北京市對河北省采取的分類別的生態補償(chang) 措施。實行北京市對河北省的一攬子綜合生態補償(chang) 措施，生態補償(chang) 的條件和標準，如水量、水質的等級考核等，在生態環境部等部門的協調下，由雙方協商確定。補償(chang) 要體(ti) 現獎勵與(yu) 懲罰並舉(ju) 的原則，對於(yu) 水量和水質保證工作達到一定標準，予以一定標準的獎勵;工作成績提升的，獎勵標準也可以進一步提高。對於(yu) 工作業(ye) 績不佳，水量和水質不符合國家或者雙方約定的要求的，既要減少生態補償(chang) 的資金總額，也要開展相關(guan) 的責任追究工作。河北省接受一攬子綜合性生態補償(chang) 措施後，再根據自己的管轄權限，對有關(guan) 區域、有關(guan) 行業(ye) 、有關(guan) 個(ge) 體(ti) 予以針對性的補償(chang) 。為(wei) 了保證生態補償(chang) 的充分性和針對性，河北省應當針對密雲(yun) 水庫上遊地區建立國家和集體(ti) 自然資源資產(chan) 清單，摸清家底，在北京市的幫助下，建立資產(chan) 管理平台。河北省張家口和承德市密雲(yun) 水庫上遊區域內(nei) 自然資源資產(chan) 管理機構得到北京市的補償(chang) 後，再根據資產(chan) 清單，開展相應地資金發放工作。

　　6 實施國有自然資源資產(chan) 管理製度的配套政策和法治建議

　　6.1  界定國有自然資源資產(chan) 的範圍

　　按照憲法第 9 條的規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於(yu) 國家所有;由法律規定屬於(yu) 集體(ti) 所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。按照該條的規定，礦藏和水流隻能屬於(yu) 國家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘塗可以由國家所有，也可以由集體(ti) 所有。那麽(me) ，對於(yu) 國家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗，國家應當享有所有權。對於(yu) 集體(ti) 所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘塗，也可以由國家予以介入，作出法律規定，實現集體(ti) 所有自然資源的資產(chan) 管理。但是，對於(yu) 空氣，因為(wei) 其是流動的，和河流相比，更加難以控製並為(wei) 國家所獨享，因此各國憲法並未規定其所有權。在國際法上，大氣的法律屬性為(wei) “人類共同關(guan) 切之事項”，它僅(jin) 供各國無害化利用。因此國家對於(yu) 大氣行使國家所有權是不現實的。但是大氣的利用，如排放汙染物，會(hui) 占用大氣環境容量，危及公共利益，因此，國家必須基於(yu) 保護公共利益的需要，對大氣汙染物的排放進行管控。管控的措施，包括環境影響評價(jia) 、“三同時”、排汙許可、現場檢查等。至於(yu) 向大氣汙染物排放行為(wei) 征收環境保護稅，針對的是一定區域的環境容量這個(ge) 公共的資產(chan) 。按照法律規定，這個(ge) 公共的資產(chan) 不屬於(yu) 國家所有，從(cong) 理論上看應當屬於(yu) 全社會(hui) 所共有。國家針對占用全社會(hui) 資源的行為(wei) ，可以征稅，稅收再用於(yu) 公共事業(ye) 。基於(yu) 此，大氣環境容量的自然資源資產(chan) 管理，無論是理論基礎還是管理模式，與(yu) 國有自然資源資產(chan) 管理是不同的。

　　目前，很多自然資源資產(chan) 的劃分很細，這對於(yu) 建立資產(chan) 台賬很有必要，但是對於(yu) 山水林田湖草的綜合管理未必有利。建議 2018 年底，自然資源部全麵啟動自然資源確權登記工作時，對於(yu) 一個(ge) 區域和流域的山水林田湖草，加強自然資源資產(chan) 的整合，根據區域的特點、生態的總體(ti) 特征和自然資源的特色形成大類別的資產(chan) ，有利於(yu) 形成一攬子的管理和監督體(ti) 製。

　　自然資源資產(chan) 的確權登記，是對自然資源產(chan) 權的法律確認。自然資源資產(chan) 確權登記的對象，如水流、森林、草原、耕地等，應當具有以下兩(liang) 個(ge) 方麵的特點：一是自然資源資產(chan) 確權登記工作中的自然資源是一個(ge) 空間的立體(ti) 概念，具有動態性。以河流為(wei) 例，水量和水質一直是變化的，水道也可能因為(wei) 自然原因改道，難以確定;以森林和草原為(wei) 例，其中的野生動物是移動的，植物蓄積量也是變化的，難以確定。所以與(yu) 傳(chuan) 統物權的客體(ti) “物”的特定性、確定性不同。基於(yu) 此，要確權登記自然資源，必須對現有的物權理論進行創新，設置新的物權類型，如生態空間經營權、生態空間租賃權、生態空間經營權的抵押權、生態空間和自然資源收益權、某些類型自然資源的交易權，將生態空間權利予以法定化。二是從(cong) 製度構建初心來看，自然資源資產(chan) 確權登記工作中的自然資源應當是具有生態功能的自然資源，目的是促進山水林田湖草的一體(ti) 化保護。對於(yu) 位置與(yu) 數量固定的建設土地和礦藏，因為(wei) 不具有生態功能，建議不納入自然資源資產(chan) 登記確權工作，繼續依靠以前的不動產(chan) 登記方式來實現產(chan) 權確認。自然資源資產(chan) 登記確權工作應當首先界定其空間，同時，也要對其中的具體(ti) 自然資源，如動植物、森林蓄積量等，進行描述，體(ti) 現這個(ge) 生態空間的相對確定性。

　　關(guan) 於(yu) 自然資源資產(chan) 的確權登記和現有的不動產(chan) 登記的關(guan) 係，現在是依托不動產(chan) 登記來開展自然資源確權登記。一些學者提出，一些土地具有生態功能，如農(nong) 用地、國家公園用地，也屬於(yu) 自然資源，也就是說，土地隻是自然資源的一個(ge) 方麵，依托土地確權登記來搞自然資源確權登記，會(hui) 不妥。客觀地說，水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等體(ti) 現生態空間概念的自然資源，是依托於(yu) 固定的土地存在甚至變化的，因此從(cong) 可操作性的角度看，依托土地這個(ge) 不動產(chan) 登記的手段來開展自然資源確權登記，是可行的。

　　6.2  界定所有權和監管權的角色和權限

　　如何區分和協調所有權和監管權，既簡政放權，又促進生態環境的保護和自然資源資產(chan) 的增值，促進經濟、就業(ye) ，是一個(ge) 值得深入思考的問題。如前所述，所有者承擔的是對國有自然資源資產(chan) 的占有、使用、收益和處分權，處分的方式如特許經營許可、承發包經營等。監管權是專(zhuan) 業(ye) 監管部門基於(yu) 國家利益和社會(hui) 公共利益進行的行政幹預，如自然資源部基於(yu) 生態紅線保護的公法要求，對國家自然資源資產(chan) 管理部門代表國家行使所有權所進行的生態保護進行監督;生態環境部就環境汙染防治的公法要求，對國家自然資源資產(chan) 管理部門代表國家行使所有權的行為(wei) 開展環境汙染防治工作進行監督。在生態環境保護方麵，專(zhuan) 業(ye) 監管部門的監督包括環境影響評價(jia) 文書(shu) 的審批，排汙許可證的許可，企業(ye) 有序排汙，生態保護紅線維護，采砂許可與(yu) 控製，規劃控製，水環境質量目標管控，排汙口的設置，排汙總量核算，非法排汙的查處，環境汙染應急等。對於(yu) 國家公園、自然保護區、風景名勝區，可以把目前的經營、監管機構改成國家自然資源資產(chan) 管理機構，同時設立綜合性的監管機構。

　　以利用長江流域自然資源資產(chan) 為(wei) 例，如在長江流域取水、建水電站、建壩、排汙、挖沙、建碼頭，利用長江流域水資源、水環境、水生態、水頭資源、水麵資源，國有自然資源資產(chan) 管理機構代表國家所有權人行使同意權。利用者基於(yu) 這種同意，按照一定的收費標準，還得針對自己利用自然資源資產(chan) 的行為(wei) ，支付有償(chang) 使用費。建議修改《環境保護法》等生態環境與(yu) 自然資源保護法律法規，向流域排汙的企業(ye) 事業(ye) 單位在設置排汙口時，在流域生態環境保護監管部門申請屬於(yu) 排汙許可的行政許可前，要事先經過流域國有自然資源資產(chan) 管理機構基於(yu) 流域所有權的同意。對於(yu) 自然資源資產(chan) 所有權如不加限製可能走偏的，專(zhuan) 業(ye) 監管權有必要介入，糾正方向;對於(yu) 自然資源資產(chan) 所有權有可能濫用的，專(zhuan) 業(ye) 監管權有必要介入，劃定邊框;對於(yu) 自然資源資產(chan) 所有權不能有所作為(wei) 的領域，專(zhuan) 業(ye) 監管權必須到位;對於(yu) 既需要自然資源資產(chan) 所有權行使者同意，也需要監管權到位的，必須兩(liang) 者發揮作用。如國有自然資源資產(chan) 的管理要接受自然資源監管部門、生態環境部門的統一規劃和空間用途管製;自然資源資產(chan) 的使用權進入市場流轉的，需要到監管部門辦理使用權登記和變更登記，還要接受工商、稅務、證監會(hui) 等部門的統一管理。隻有這樣區分與(yu) 協調，合理限製所有權，合理設置監管權，既有利於(yu) 保護國家利益和社會(hui) 公共利益，也有利於(yu) 自然資源資產(chan) 在預防優(you) 先、綠色發展的軌道上得到保值和增值。

　　這種產(chan) 權管理和行政監管分開的體(ti) 製，可以進一步促使生態環境保護行政監管機構瘦身。如建立該體(ti) 製，可以在長江流域統一開展自然生態空間統一確權登記製度，統一製作統一的自然生態空間登記表卡簿冊(ce) 及證書(shu) ，建立統一的自然生態空間登記信息管理基礎平台，對長江流域縣(市、區)開展水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗(濕地)等自然生態空間統一確權登記，方便社會(hui) 依法查詢。目前確權登記工作正在初步試點的基礎上擴大試點，2023 年底前，自然資源部完成對國家公園、自然保護區、各類自然公園等自然保護地和大江大河大湖、重要濕地、國有重點林區、重要草原草甸等自然資源的統一確權登記。在明晰產(chan) 權的基礎上，建立針對自然資源資產(chan) 的環境權利和義(yi) 務製度，確保山水林田湖草在一個(ge) 主體(ti) 的一體(ti) 化產(chan) 權管理中得到長久的保護。指得注意的是，國家所有與(yu) 集體(ti) 所有的自然資源資產(chan) 權利，在法律上應當是平等的。

　　6.3  改革目前的生態補償(chang) 、排汙權有償(chang) 使用、排汙權交易、資源有償(chang) 利用等製度，與(yu) 自然資源資產(chan) 管理的模式相匹配

　　目前，盡管國家出台了生態補償(chang) 的改革文件，希望其能夠調節跨地區的環境與(yu) 發展關(guan) 係，但是成功的流域生態補償(chang) 案例目前僅(jin) 見於(yu) 行政區劃關(guan) 係簡單的小流域或者大流域的支流，對於(yu) 跨境相當多省份的長江、黃河等大流域，各省份之間的環境汙染和生態破壞關(guan) 係複雜，各省份向國家繳納稅收和享受財政轉移支付的關(guan) 係也很複雜，想通過生態補償(chang) 這個(ge) 技術性手段平衡上遊、中遊、下遊和對岸省份的環境與(yu) 發展關(guan) 係，實則是勉為(wei) 其難。所以，生態補償(chang) 雖然在局部，如新安江流域、赤水河流域等試點取得了成功，但是在幾大流域的主幹流域，因為(wei) 關(guan) 係複雜，基本上尚未啟動。尚未啟動的原因主要是：

　　其一，由於(yu) 缺乏專(zhuan) 門的機構和核算、考核評價(jia) 方法，國家對於(yu) 流域的資產(chan) 利益目前缺乏整體(ti) 的核算，各行政區域為(wei) 了保證本行政區域自然資源資產(chan) 利用價(jia) 值的最大化，忽視流域的整體(ti) 價(jia) 值保護。

　　其二，讓下遊支付費用，錢再多，上遊的貢獻主體(ti) 太多，都覺得自己付出，總覺得下遊支付的補償(chang) 費少，因此出現上遊不願意少要、下遊不願意多給的尷尬局麵。主要的原因是生態環境容量是一個(ge) 公共產(chan) 品，下遊認為(wei) 上遊保護環境是應當的，是法律義(yi) 務，上遊超出法律義(yi) 務保護流域的水質，真正付出了多少保護費用，犧牲了多少機會(hui) 成本，科學地核算很難。另外，上遊從(cong) 下遊得到的錢，和上遊發展工業(ye) 獲得的經濟效益與(yu) 解決(jue) 就業(ye) 等產(chan) 生的社會(hui) 效益相比，後者大，所以上遊還是傾(qing) 向於(yu) 利用流域的生態環境容量發展工業(ye) 。以密雲(yun) 水庫的生態補償(chang) 為(wei) 例，目前，在生態環境部的協調下，北京市已提出基於(yu) 河流水質和水量考核為(wei) 基礎的一攬子綜合生態補償(chang) 方案，北京市認為(wei) 補償(chang) 數目已經很大了，但是水庫的上遊河北省還是認為(wei) 以前的分類別補償(chang) 數目更大，對於(yu) 一攬子補償(chang) 方案還是不願意接受。河北省提出，北京市補償(chang) 的數額太少，不足以填補河北省承德、張家口等地區犧牲的經濟發展機會(hui) 成本。

　　如果按流域實現國有自然資源資產(chan) 管理，那麽(me) 這一尷尬的境況可能發生改變。以長江流域為(wei) 例，在國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)之下成立長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ，統一行使長江流域一定範圍內(nei) 自然資產(chan) 的國家所有權。那麽(me) 上中下遊之間的生態補償(chang) 就可以在機構內(nei) 部進行操作。對於(yu) 在長江流域取水、利用水麵開發旅遊、利用水頭發電、向流域排放水汙染物等獲得行政許可和所有權行使者同意的行為(wei) ，必須依照國家規定的標準向長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 繳納國有自然資源資產(chan) 使用費。如上遊保護生態環境措施有力，該委員會(hui) 可以代表國家對於(yu) 享受良好水質這個(ge) 優(you) 質自然資源資產(chan) 的下遊地區和企業(ye) ，針對其取水、利用水麵開發旅遊、利用水頭發電等行為(wei) ，征收更高標準的資源特許利用費。長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 將收取來的經費，一攬子支付給上遊地區的地方人民政府，再由上遊地區的人民政府支付給相關(guan) 的生態環境保護貢獻者。長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 應否支付以及支付多少給上遊地區的人民政府，國務院要牽頭製定相應的跨省生態環境保護考核標準和支付方法。這種生態補償(chang) 就是一個(ge) 主體(ti) 內(nei) 部的轉移支付，關(guan) 係相對簡單一些，操作也相對容易一些，其優(you) 越性在於(yu) 可以克服目前的雙方都不願意的不足，化解各省級行政區域在生態價(jia) 值理解和核算方法的分歧。如果上遊地區違反生態環境保護法律，減少了上遊來水，降低了上遊的來水水質，那麽(me) ，上遊就應當向長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 承擔生態環境損害賠償(chang) 或者補償(chang) 的責任。長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 獲得資產(chan) 補償(chang) 後，再可以對受到損害的中下遊行政區域甚至企業(ye) 進行補償(chang) 。在這種模式下，獲得長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 排汙同意和環境保護部門排汙許可的，必須向長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 有償(chang) 購買(mai) 排汙權，排汙權的價(jia) 格由國家指導、市場決(jue) 定。如果企業(ye) 節約了水汙染物排放指標或者需要水汙染物排放指標的，可以向環境保護部門和長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 提出申請，在長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 組建的排汙權交易平台上競價(jia) 交易。

　　這種模式，一方麵可以在一個(ge) 主體(ti) 的統籌協調下促進自然資源資產(chan) 結構優(you) 化和保值增值，另一方麵可以把資產(chan) 的增值反饋用於(yu) 長江大保護的資金投入，減少國家財政的投入。流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 通過差別性收費和支付轉移，可以對流域上中下遊的生態利益進行總體(ti) 的統籌，協調上中下遊各省份的環境保護與(yu) 經濟發展。如對於(yu) 生態受益地區，流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 可以對取水、遊覽等事項開展收費;對於(yu) 生態環境損害地區，委員會(hui) 或者公司可以針對國家的涉水權利受損對地方政府開展索賠;對於(yu) 生態保護付出的地區，流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 對地方政府予以補償(chang) ，再由地方政府予以再分配。這樣，可以減輕國家生態補償(chang) 的財政壓力，以各方都能接受的方式助力流域補償(chang) 機製實施落地，破解目前的尷尬局麵

　　6.4  建立明晰流域與(yu) 屬地的權力(利)關(guan) 係的體(ti) 製、製度和機製

　　一是科學劃分流域和屬地所有權的關(guan) 係。在流域和河段屬地的所有權行使分割方麵，既要加以區分，也要相互銜接。在區分方麵，如對於(yu) 長江流域的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ，其管理權限可以確定為(wei) 長江的主幹道一定距離(具體(ti) 是幾公裏或者以地形地貌來劃分資產(chan) 管理範圍，由國家法律來統一規定)。至於(yu) 流域的支流，如一級支流、二級支流一定範圍內(nei) 的國有自然資源資產(chan) 管理權限，長江流域的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 行使還是由所在省份的資產(chan) 管理機構行使，宜由國家統一規定。資產(chan) 管理權限的劃分既要考慮流域整體(ti) 自然資源資本的保護，也要考慮維護地方的積極性。在銜接方麵，雖然長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 代表國家行使國有自然資源的資產(chan) 管理權，各省級人民政府的自然資源資產(chan) 管理機構也是代表國家行使國有自然資源的資產(chan) 管理權，但是涉及費用的收取和支配使用，還是可以產(chan) 生國家部門利益和地方利益的。對於(yu) 同一條河流，幾公裏範圍內(nei) 的自然資源資產(chan) 所有權由上級人民政府的流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 行使，而幾公裏之外河段的自然資源資產(chan) 所有權由屬地人民政府的流域或者區域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 行使。對於(yu) 法律沒有明確國有自然資源資產(chan) 管理主體(ti) 的，由屬地人民政府的資產(chan) 管理機構負責。如何協調兩(liang) 者的關(guan) 係，特別是收費權產(chan) 生的利益關(guan) 係，既體(ti) 現流域自然資源資產(chan) 管理的整體(ti) 性，也體(ti) 現管理的分工性，是一個(ge) 難題。可以考慮設置水量、水質、生物多樣性等考核指標，讓上級人民政府的流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 來考核河段屬地人民政府的相關(guan) 自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 。這種考核也可以納入生態環境保護的黨(dang) 政同責製度和領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計製度。

　　二是統籌協調流域和屬地監管權的關(guan) 係。在監管權方麵，所有權人和利用人對所有權的行使，應當遵守公法的限製或者約束規定。所以，執法監管既包括對自然資源資產(chan) 所有權行使者的執法，也包括對自然資源資產(chan) 利用人的執法。在協調流域和屬地監管權的關(guan) 係方麵，建議整合目前一些大中型流域的監測、執法監管部門，設立單列的流域綜合監測和執法監察機構，監管的地域範圍與(yu) 前述的資產(chan) 管理地域範圍一致。對於(yu) 法律沒有明確國有自然資源的專(zhuan) 業(ye) 監管權限的，由屬地人民政府的專(zhuan) 業(ye) 監管部門負責。以長江流域為(wei) 例，可以由國家設立單列的綜合監測和執法監察機構，由生態環境部和水利部共管，以生態環境部管理為(wei) 主。為(wei) 了防止部門監管分割和國家投資的重複化，提升監管的綜合績效，建議以長江水利委員會(hui) 下設的執法監察機構為(wei) 主體(ti) 組建流域綜合執法隊伍，包括水資源、水汙染、水生態、水運輸、礦產(chan) 資源開采等方麵的綜合執法;建議依托長江水利委員會(hui) 組建的長江水文站網，統籌開展水量、泥沙、水生態、水環境的綜合監測，不要推倒重新構建，毀掉已有的工作基礎和優(you) 勢。2018 年 10 月 24 日，十三屆全國人大常委會(hui) 第六次會(hui) 議審議了《國務院關(guan) 於(yu) 2017 年度國有資產(chan) 管理情況的綜合報告》，建議參照此法，建議全國人大和河段屬地的地方人大加強對流域生態環境保護和自然資源資產(chan) 保護的監督，要求政府、檢察院、法院每年向同級人大常委會(hui) 專(zhuan) 門匯報流域綜合保護的情況。對於(yu) 法律或者國務院的生態環境保護規劃要求，如長江流域幾公裏範圍內(nei) 的化工企業(ye) 環境風險控製，如果超越了長江流域生態環境綜合監測和執法監察的管轄範圍，那麽(me) 屬地的生態環境保護、自然資源開發利用、防洪抗澇等專(zhuan) 業(ye) 監管部門就應當銜接性地履行好本行政區域河段的專(zhuan) 業(ye) 監管責任。當然，可以考慮設置水量、水質、生物多樣性等考核指標，讓上級人民政府來考核河段屬地人民政府的行政監管績效。這種考核也可以納入生態環境保護的黨(dang) 政同責製度。

　　6.5  妥善處理自然資源資產(chan) 管理職責和生態環境保護黨(dang) 政同責的關(guan) 係

　　目前，生態環境保護黨(dang) 政同責已經成為(wei) 黨(dang) 和政府治國理政解決(jue) 生態環境問題的重大經驗。那麽(me) 一旦實現國有自然資源資產(chan) 的專(zhuan) 門機構管理，管理體(ti) 製變了，地方黨(dang) 委和政府對什麽(me) 樣的自然資源和生態環境問題負責，就是一個(ge) 值得深入研究的問題。

　　在流域的考核和黨(dang) 政同責方麵，以跨省的流域長江為(wei) 例，長江流域的自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 首先要組織編製流域的全部自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表，開展相關(guan) 的登記造冊(ce) ，然後建立相關(guan) 的台賬。那麽(me) 長江流域自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) 就應當對長江流域的國有自然資源資產(chan) ，包括水量、水質、生物多樣性種類、森林蓄積量、重要江河湖泊水功能區水質達標率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護率等自然資源資產(chan) 結構優(you) 化和保值增值負責。國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)負責對長江流域自然資源資產(chan) 管理機構開展定期評估和考核。如果是因為(wei) 長江流域自然資源資產(chan) 管理機構的統籌和管理失當，出現了自然資源資產(chan) 管理的績效不佳，那麽(me) 就應當追究資產(chan) 管理委員會(hui) 相關(guan) 單位和個(ge) 人的責任;如果是有關(guan) 河段所在地的人民政府自然資源資產(chan) 管理失當或者環境汙染監管失當，導致自然資源資產(chan) 管理績效不佳的，那麽(me) 就應當追究地方黨(dang) 委和政府的責任。地方黨(dang) 委和政府再追究有關(guan) 產(chan) 權管理機構和專(zhuan) 業(ye) 監管機構的責任。同樣地，省內(nei) 跨市河流，也可采用近似的機製開展評價(jia) 和考核。

　　在區域的考核和黨(dang) 政同責方麵，以河北省為(wei) 例，其省自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (廳、局)應當編製國有自然資源資產(chan) 清單和台賬，摸清家底，實行清單管理。河北省自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (廳、局)依法代表省政府對本行政區域有管轄權的水量、水質、生物多樣性種類、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護率、陸域自然保護區麵積、海洋保護區麵積、新增礦山恢複治理麵積、新增土地治理麵積等自然資源資產(chan) 的結構優(you) 化和保值增值工作負責。國家自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (部、局)代表國務院負責對河北省政府的國有自然資源資產(chan) 管理工作開展定期評估和考核。如果是因為(wei) 河北省政府的統籌和管理失當，出現了自然資源資產(chan) 管理的績效不佳，那麽(me) 就應當依照職責清單追究河北省黨(dang) 委和政府相關(guan) 單位和個(ge) 人的責任，省級黨(dang) 委和政府再依據各部門的職責清單追究有關(guan) 河北省自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (廳、局)和有關(guan) 單位的具體(ti) 管理責任;如果是省內(nei) 專(zhuan) 業(ye) 監管部門監管失當，如環境汙染、開發過度、在自然保護區建設住宅等，導致自然資源資產(chan) 管理績效不佳的，那麽(me) 就應當依照職責清單追究省級黨(dang) 委和政府的責任，省級黨(dang) 委和政府再追究有關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 監管機構和個(ge) 人的責任。同樣地，市級自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) (局)的工作，也可采用近似的機製開展評價(jia) 和考核。

　　6.6  重構環境保護稅、資源稅和國有自然資源資產(chan) 使用費的關(guan) 係

　　2018 年 1 月 1 日，《環境保護稅法》實施，開啟了環境保護費改稅的工作。按照該法的規定，向環境排放汙染物的，要繳納環境保護稅。

　　對於(yu) 水體(ti) ，向其排放水汙染物的，按照現行《環境保護稅法》，要向國家繳納環境保護稅。因為(wei) 河流屬於(yu) 國家所有，因此，該稅繳納給了國家，實際上也是繳納給了河流的所有者。但是，從(cong) 邏輯上看，一旦實現國有自然資源資產(chan) 的專(zhuan) 門機構管理，那麽(me) 向河流排放汙染物的排放者，就應當基於(yu) 影響流域自然資源資產(chan) 品質的行為(wei) ，向自然資源資產(chan) 關(guan) 機機構付費，如排汙指標費和排汙費。一種行為(wei) 不能既繳納稅，也付費，因此《環境保護稅法》中水汙染物類的環境保護稅可以在流域停止執行，改回到向流域自然資源資產(chan) 管理機構支付排汙費。當然，為(wei) 了簡單，也可以實現稅費平移的原則，開展相關(guan) 的立法建設。

　　對於(yu) 大氣，因為(wei) 國家不屬於(yu) 所有者，大氣環境容量屬於(yu) 全社會(hui) 的財富，國家可以基於(yu) 公共利益的保護介入該領域加以管理，因此可以繼續適用現行的《環境保護稅》，征收環境保護稅，不需要向國家和地方自然資源資產(chan) 管理機構支付自然資源資產(chan) 使用費。

　　對於(yu) 固體(ti) 廢物，可以規定隻能在國家所有的土地予以處理處置，如填埋。禁止向集體(ti) 所有的土地處理處置固體(ti) 廢物，如果國有土地不足以處理處置固體(ti) 廢物的，可以事先征收集體(ti) 土地，使其變為(wei) 國有土地。那麽(me) 依法向國家所有的土地排放固體(ti) 廢物的，應當依照國際規定的標準向土地的所有權行使機構支付處理費。同樣地，一種行為(wei) 不能既繳納稅，也付費，因此《環境保護稅法》中固體(ti) 廢物類的環境保護稅可以停止執行，改回到向區域自然資源資產(chan) 管理機構支付固體(ti) 汙染物處理處置費。為(wei) 了簡單，也可以實現稅費平移的原則，開展相關(guan) 的立法建設。

　　如果將固廢和水汙染物類的環境保護稅改為(wei) 國有自然資源資產(chan) 使用費。那麽(me) ，國家應當開展相關(guan) 的立法，國有自然資源資產(chan) 使用費的核定權限由國有自然資源資產(chan) 管理機構行使，接受自然資源和生態環境等專(zhuan) 業(ye) 監管部門的監督，稅務部門就不再參與(yu) 。如果嫌工作麻煩，或者費用征收不力，也可以保留目前在固廢和水汙染物領域的環境保護稅征收體(ti) 製，但是其征收和使用，應當按照產(chan) 權管理的原理進行，如在流域征收的水汙染物類環境保護稅，就應當作為(wei) 國有自然資源資本保值增值的財富，上交給國家。國家可以全部返還或者返還一定比例給國有自然資源資產(chan) 管理機構。

　　6.7  國有自然資源資產(chan) 管理的法治化

　　為(wei) 了保證國有自然資源資產(chan) 管理的法治化，首先，須對現行《憲法》第 9 條作出修改，對代表國家行使國有自然資源資產(chan) 所有權的機構予以明確，為(wei) 國有自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製改革奠定憲法基礎。其次，須由全國人大常委會(hui) 製定綜合性的自然資源資產(chan) 管理基本法律，對自然資源資產(chan) 管理的原則、體(ti) 製、製度、責任等基本問題作出全麵的規定。再次，對資源法、生態保護法、環境汙染防治法、災害防治法一般性法律作出調適性的修改，建立自然資源資產(chan) 清單和權力(利)清單，建立包括特許經營管理信息在內(nei) 的自然資源資產(chan) 管理信息平台，厘清所有者和監管者的權力(利)邊界，厘清區域和流域所有者的權利邊界，厘清區域和流域專(zhuan) 業(ye) 監管機構的監管邊界，厘清區域之間的所有權邊界，厘清區域之間的專(zhuan) 業(ye) 監管機構的監管邊界。為(wei) 了進一步釋放各方活力，建議增加激勵和約束機製，如區域和流域自然資源資產(chan) 的評價(jia) 考核機製、獎勵機製、責任追究機製等。

　　結語實行國有自然資源資產(chan) 的專(zhuan) 門化和專(zhuan) 業(ye) 化管理，是國家治理領域的一大重要創新。它的實行，有利激發各方活力，發揮市場作用，促進自然資源權能的要素流動，釋放改革紅利。這個(ge) 改革是符合所有者和監管者真正分離的改革初衷的，是 2018 年機構改革的再改革和再深化。該領域的改革，也可以為(wei) 集體(ti) 所有的自然資源資產(chan) 管理改革，解決(jue) “三農(nong) ”問題，提供參考。

　　原文刊登於(yu) 《中國環境管理》2019年第1期

　　原文作者：常紀文

　　作者單位：國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所