借鑒國際經驗 推動鄉(xiang) 村振興(xing)

　　德國的城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉(xiang) 村地區麵臨(lin) 的問題和挑戰有較大差異，德國采取的應對措施也在不斷調整完善，取得了良好的鄉(xiang) 村振興(xing) 效果。法國和英國是工業(ye) 化、城鎮化和農(nong) 業(ye) 現代化先行國家，目前農(nong) 業(ye) 經營已經實現了專(zhuan) 業(ye) 化，鄉(xiang) 村發展較為(wei) 成功。他山之石，可以攻玉。這三個(ge) 國家在鄉(xiang) 村發展政策方麵進行了一係列有益探索，其經驗和教訓對我國更好實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略、推動鄉(xiang) 村實現“農(nong) 業(ye) 強、農(nong) 村美、農(nong) 民富”具有一定借鑒意義(yi) 。

　　德國：問題導向 動態施策 係統推進

　　德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉(xiang) 村地區麵臨(lin) 的問題和挑戰有較大差異，其采取的應對措施也在不斷調整。

　　早在1850年至1855年間，德國的城市化率就超過了30%，進入城市化快速發展階段;1890年至1895年間，其城市化率超過了50%，進入以城市為(wei) 中心的發展階段;1955年至1960年間，其城市化率超過了70%，進入後城市化時期。1871年統一之前，德國大小城邦林立，加之後來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業(ye) 企業(ye) 向小城市和鎮布局，這使德國城市化呈現出一個(ge) 突出特征——城市的分布和規模結構非常均衡，以小城市和鎮為(wei) 非農(nong) 人口的主要承載空間。大部分城市和鎮以都市圈的形式聯結在一起，既在空間上分散布局，又在經濟上緊密相連。

　　盡管如此，德國進入城市化快速發展階段後，同樣麵臨(lin) 鄉(xiang) 村發展的挑戰。在城市化率30%至50%的發展階段，農(nong) 村人口大量流入城市，大片鄉(xiang) 村土地荒廢，鄉(xiang) 村景觀和生態環境遭受工業(ye) 化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發展階段，人口和就業(ye) 向城市的集中導致鄉(xiang) 村人口進一步減少，鄉(xiang) 村“空心化”更加嚴(yan) 重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以後，無計劃的“返鄉(xiang) 運動”，導致農(nong) 村地區建築密度增大、交通擁擠雜亂(luan) 、土地開發過度、土地使用矛盾加劇，工業(ye) 化思維的建設改造破壞了農(nong) 村原有的村落形態和自然風貌。新世紀以來，由於(yu) 人口老齡化以及鄉(xiang) 村公共服務的“規模不經濟”，德國鄉(xiang) 村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降等問題，德國麵臨(lin) 人口“再城市化”、鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”的新挑戰。

　　在不同發展階段，德國應對鄉(xiang) 村發展挑戰的做法有較大差異。值得注意的是，在城市化率接近和超過70%以後，德國推動鄉(xiang) 村振興(xing) 的做法更加全麵係統。

　　一是以產(chan) 業(ye) 的“逆城市化”增加鄉(xiang) 村就業(ye) 機會(hui) 。第二次世界大戰結束後，大規模重建使城市成為(wei) 經濟和生活的中心，加之農(nong) 業(ye) 機械化使大量勞動力從(cong) 農(nong) 業(ye) 中解放出來，鄉(xiang) 村人口大量減少，鄉(xiang) 村發展缺乏生機活力。針對這種情況，德國出台法律，推動小規模農(nong) 戶退出後的土地流轉集中、發展農(nong) 業(ye) 規模經營，推動完善鄉(xiang) 村基礎設施、提高鄉(xiang) 村生活水平。通過完善產(chan) 業(ye) 基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產(chan) 業(ye) 配套與(yu) 服務功能，增強其對大企業(ye) 的吸引力，讓“在小城市和鎮工作、回鄉(xiang) 村居住”成為(wei) 理想的工作生活方式，形成了產(chan) 業(ye) 和人口的“逆城市化”發展趨勢。德國排名前100名的大企業(ye) 中，隻有3個(ge) 將總部放在首都柏林，很多大企業(ye) 的總部設在小鎮上。這在很大程度上帶動了鄉(xiang) 村的現代化，促進了城鄉(xiang) 的均衡協調發展。鄉(xiang) 村條件的改善，加之土地和稅收優(you) 惠政策的推動，使一些大企業(ye) 積極向鄉(xiang) 村腹地轉移。例如，20世紀70年代初，位於(yu) 巴伐利亞(ya) 州的寶馬公司將主要生產(chan) 基地轉移到距離慕尼黑120公裏之外的一個(ge) 小鎮，為(wei) 周邊鄉(xiang) 村地區提供了25000多個(ge) 就業(ye) 機會(hui) 。

　　二是以“村莊更新”提升鄉(xiang) 村生活品質。經曆了工業(ye) 化驅動的“逆城鎮化”階段後，德國鄉(xiang) 村人口結構已由傳(chuan) 統的農(nong) 業(ye) 人口為(wei) 主轉變為(wei) 非農(nong) 業(ye) 人口為(wei) 主。把這些人留在鄉(xiang) 村，除了就業(ye) 外，還需要增強鄉(xiang) 村綠色生態環境和特色風貌對他們(men) 的吸引力。德國出台了一係列法律法規，通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉(xiang) 村基礎設施建設，保護鄉(xiang) 村景觀和自然環境，使鄉(xiang) 村更加美麗(li) 宜居。經過逐步演變，村莊更新計劃已成為(wei) “整合性鄉(xiang) 村地區發展框架”，旨在以整體(ti) 推進的方式確保農(nong) 村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(ye) 機會(hui) 。村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農(nong) 業(ye) 和就業(ye) 發展、生態和環境優(you) 化、社會(hui) 和文化保護四方麵目標。德國實踐表明，一個(ge) 村莊的改造一般要經過10年至15年的時間才能完成。

　　三是以創新發展推動鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”。通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiang) 村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境。但由於(yu) 鄉(xiang) 村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從(cong) 鄉(xiang) 村流出。特別是醫療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉(xiang) 村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業(ye) 機會(hui) 的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiang) 村。麵對如何保持鄉(xiang) 村活力這個(ge) 新問題，德國又出現了鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”的需求。2014年，德國聯邦農(nong) 業(ye) 與(yu) 食品部提出了新的農(nong) 村發展計劃，其目標是支持農(nong) 村創新發展，讓農(nong) 村成為(wei) 有吸引力、生活宜居、活力充沛的地區。該項目包括四大板塊：未來導向的創新戰略樣本和示範項目、鄉(xiang) 村提升項目、“活力村莊”和“我們(men) 的村莊有未來”的競賽獎勵、讓鄉(xiang) 村能夠獲得創新資源並支持鄉(xiang) 村發展領域的研究創新。

　　啟示：做活中小城鎮“新節點” 抓牢土地整治“牛鼻子”

　　中德兩(liang) 國發展階段不同，在農(nong) 村土地所有製、鄉(xiang) 村治理結構、城鄉(xiang) 關(guan) 係等重大製度安排等方麵都有很大差異，但兩(liang) 國都具有深厚的農(nong) 耕文化傳(chuan) 統，都很重視城市化進程中的鄉(xiang) 村發展問題。從(cong) 德國促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的做法中，我們(men) 可以得到一些啟示。

　　第一，均衡的城市化和生產(chan) 力布局更有利於(yu) 鄉(xiang) 村地區發展。德國走出了一條以小城市和鎮為(wei) 主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策，引導工業(ye) 向小城市和鎮布局，為(wei) “在鄉(xiang) 村生活、在城鎮就業(ye) ”的人口遷移模式的發展提供了機會(hui) ，帶動了鄉(xiang) 村地區的發展。我國於(yu) 1996年邁過30%的城鎮化率，進入城鎮化快速發展階段，但城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮協調發展”的預期結果並未出現。特別是以東(dong) 南沿海地區和大中城市為(wei) 主、農(nong) 民大跨度轉移就業(ye) 的人口遷移模式，對鄉(xiang) 村腹地的帶動效果較差。今後應更好考慮在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方麵為(wei) 中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。把小城市和鎮這個(ge) 節點做活，為(wei) 城鄉(xiang) 融合發展提供有效支點。

　　第二，土地整治是促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要平台。德國在城市化進程中始終重視鄉(xiang) 村土地整治，將其作為(wei) 解決(jue) 鄉(xiang) 村發展問題的重要切入點，在不同發展階段賦予其不同功能。德國的經驗表明，隨著城市化的發展，鄉(xiang) 村土地利用的結構、布局、功能都會(hui) 發生急劇變化，單純靠土地市場難以適應這種急劇變化，需要政府以法律、規劃、建設項目等方式介入。應賦予我國農(nong) 村土地整治更完整的功能，將其作為(wei) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重要平台，推動土地整治與(yu) 農(nong) 業(ye) 規模經營、鄉(xiang) 村旅遊、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。

　　第三，不同發展階段鄉(xiang) 村發展滯後的內(nei) 在邏輯不同，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的策略也需相應調整。德國作為(wei) 工業(ye) 化的先行者，經曆了城市化的完整過程，其在不同發展階段麵臨(lin) 的鄉(xiang) 村發展問題不同，應對策略也有較大差異。我國目前仍處在城鎮化快速發展階段，應堅定不移地推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化，繼續降低鄉(xiang) 村人口總量和占比。但從(cong) 現在開始，就要注意改善鄉(xiang) 村人口結構，讓鄉(xiang) 村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉(xiang) 村生機和活力。

　　第四，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 需要營造社會(hui) 氛圍。德國不僅(jin) 通過頒布一係列法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動來促進鄉(xiang) 村振興(xing) ，而且注重為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 營造良好氛圍，比如積極開展全國性的競賽等。近年來，我國一些地方自發開展了美麗(li) 鄉(xiang) 村、星級農(nong) 家樂(le) 等評比，農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部也推動開展了“中國農(nong) 民豐(feng) 收節”活動。應借鑒德國經驗，對這些活動進行統籌謀劃，圍繞現階段鄉(xiang) 村振興(xing) 的核心內(nei) 容設計賽事內(nei) 容和規則，提高活動的質量效益和影響力。

　　(作者單位：國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部、德國哥廷根大學農(nong) 業(ye) 經濟係)

　　法英：推動農(nong) 業(ye) 經營專(zhuan) 業(ye) 化與(yu) 城鄉(xiang) 互補

　　通過對法國南部和英國北部的鄉(xiang) 村生活以及現代農(nong) 業(ye) 發展情況進行實地考察，我們(men) 發現，法國和英國的農(nong) 業(ye) 經營已經實現專(zhuan) 業(ye) 化，鄉(xiang) 村發展已成功轉型，鄉(xiang) 村居民很多但其中農(nong) 民很少，已經不存在傳(chuan) 統意義(yi) 上的農(nong) 民，新一代農(nong) 民收入至少處於(yu) 當地中等或以上水平，城鄉(xiang) 發展已相互融合。法國和英國鄉(xiang) 村發展變化的趨勢、促進鄉(xiang) 村轉型發展的一些做法，對我國更好實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略有重要啟示和借鑒意義(yi) 。

　　法國英國鄉(xiang) 村和農(nong) 業(ye) 的轉型發展從(cong) 上個(ge) 世紀就已經發生，兩(liang) 國在鄉(xiang) 村發展政策和體(ti) 製方麵進行了一係列改革。

　　一是實行農(nong) 業(ye) 經營專(zhuan) 業(ye) 化，培育現代化新型農(nong) 民隊伍。據法國國家科研中心的研究，上個(ge) 世紀中葉後，法國鄉(xiang) 村和農(nong) 業(ye) 發展發生了一個(ge) 重大變化：在一代人的時間內(nei) ，法國傳(chuan) 統農(nong) 民就走向了終結，這些農(nong) 民曾是一個(ge) 以千年計的傳(chuan) 統農(nong) 耕文明的代表。與(yu) 此同時，一些從(cong) 事商品農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的新型農(nong) 民出現，為(wei) 市場提供了充裕食品，推動了鄉(xiang) 村社會(hui) 的驚人變化，實現了家庭和經營的分離，使多種兼營活動蓬勃發展，新型農(nong) 民積極參與(yu) 合作、信貸和互助組織建設，這些農(nong) 民是現代化高效率的商品農(nong) 業(ye) 的勞動者，他們(men) 的數量僅(jin) 為(wei) 二戰前後傳(chuan) 統農(nong) 民的三分之一。值得注意的是，在法國鄉(xiang) 村發展進程中相關(guan) 政策規定：凡是在法國從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營的人，不管是用自有土地經營，還是租賃別人的土地經營，都需要注冊(ce) 辦理公司經營證，要交稅、辦理保險、獲得歐盟補貼等，凡是沒有注冊(ce) 為(wei) 公司的是不能從(cong) 事農(nong) 業(ye) 經營活動的。這個(ge) 政策的實施相當於(yu) 對農(nong) 民的從(cong) 業(ye) 資格進行了嚴(yan) 格規範，並在此基礎上進行管理服務和提供補貼，推進了農(nong) 業(ye) 經營專(zhuan) 業(ye) 化、傳(chuan) 統農(nong) 民的分化和新型農(nong) 民的職業(ye) 化，最終建立和形成了一支現代化的少而精的新型農(nong) 民隊伍。

　　二是支持農(nong) 業(ye) 科研推廣，建設穩定的科技支撐體(ti) 係。科研支撐和人才培養(yang) 是現代農(nong) 業(ye) 的基礎，是解決(jue) 資源要素瓶頸約束的重要途徑。與(yu) 工業(ye) 化和城鎮化的科技不同，農(nong) 業(ye) 科研及推廣對自然條件依賴性大，需要開展定點對比試驗，需要長期不斷積累。英國洛桑農(nong) 業(ye) 研究中心從(cong) 1843年就開始進行小麥生產(chan) 科學試驗，並長期進行定點對比試驗，取得並積累了完整的試驗數據，為(wei) 英國乃至世界農(nong) 業(ye) 科研提供了基礎支撐。英國土地的土壤條件較差，但由於(yu) 其農(nong) 業(ye) 技術發達、土地開發科學，土地多已成為(wei) 熟化地，農(nong) 作物產(chan) 量、農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率都很高，每年以占全部從(cong) 業(ye) 勞動力約1%的農(nong) 業(ye) 勞動力就能生產(chan) 全部所需的60%的農(nong) 產(chan) 品。英國對農(nong) 業(ye) 科研和新技術、新成果的普及和推廣高度重視並不斷加強，農(nong) 民素質不斷提高，這成為(wei) 促進其農(nong) 業(ye) 發展的重要因素。

　　三是參加歐盟共同農(nong) 業(ye) 政策，建立統一市場和監管補貼體(ti) 係。歐盟共同農(nong) 業(ye) 政策對法國和英國農(nong) 業(ye) 的發展影響很大。這項政策最初的目的是為(wei) 了推進歐洲重建、解決(jue) 食品供應短缺問題、實現農(nong) 產(chan) 品自給。這項政策自1960年6月底提出，從(cong) 1962年開始正式實施，至今已有50多年，其具體(ti) 內(nei) 容不斷隨時代發展而變化。兩(liang) 國參加這一政策體(ti) 係後，農(nong) 產(chan) 品在價(jia) 格上較為(wei) 有利，農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率較高的農(nong) 場主享有競爭(zheng) 優(you) 勢，鄉(xiang) 村發展的多樣性、多功能性、現代化和自然環境的保護得到增強，並建立了有效運轉的生產(chan) 監測、市場管理和補貼體(ti) 係，農(nong) 業(ye) 管理更加規範並逐漸趨同。

　　四是推進城鄉(xiang) 功能互補，將生態宜居開發為(wei) 鄉(xiang) 村發展的比較優(you) 勢。法國和英國在工業(ye) 化、城市化進程中，不僅(jin) 重視現代農(nong) 業(ye) 的發展，而且重視發揮鄉(xiang) 村的多功能性，推進城鄉(xiang) 功能互補。目前兩(liang) 國的鄉(xiang) 村已經實現生態宜居，吸引了大量人口到鄉(xiang) 村居住和旅遊、度假等。住在鄉(xiang) 村的人口不以農(nong) 民為(wei) 主，有市民、農(nong) 民、遊客等各類人口，特別是有很多收入水平較高、靈活就業(ye) 的人口和中老年人口等。大量的非農(nong) 業(ye) 人口居住在鄉(xiang) 村，不僅(jin) 優(you) 化了城鄉(xiang) 發展格局，而且優(you) 化了鄉(xiang) 村人口結構，提高了鄉(xiang) 村經濟社會(hui) 發展水平。

　　五是加強對土地發展權的管控，促進鄉(xiang) 村長期健康穩定發展。土地使用製度對鄉(xiang) 村發展非常重要，它的一個(ge) 重要內(nei) 容是對土地發展權的界定和管理。法國和英國的土地既有個(ge) 人所有製，也有公共所有製，但政府在公共管理上一律嚴(yan) 格且平等要求。特別是通過對土地發展權進行深入界定和合理規範，按照規劃和法律等進行嚴(yan) 格管控，保證社會(hui) 公眾(zhong) 利益不受私人發展侵犯，實現了人與(yu) 人之間在土地利用上的利益平衡。

　　六是改革市縣行政關(guan) 係，推進城鄉(xiang) 公共服務均等化。法國和英國城鄉(xiang) 發展已經融為(wei) 一體(ti) ，一個(ge) 重要原因是，鄉(xiang) 村區域的行政管理和城鎮區域的行政管理，兩(liang) 者地位平級，公共管理服務方式和內(nei) 容趨同，這個(ge) 變化從(cong) 上世紀就已經開始發生。

　　啟示：加強“長板” 綜合開發 有序發展

　　從(cong) 法國和英國的鄉(xiang) 村發展曆程看，鄉(xiang) 村建設得好，同樣可以成為(wei) 新的經濟增長點，但這必須在鄉(xiang) 村發展中引入新的模式，把綜合開發鄉(xiang) 村的比較優(you) 勢作為(wei) 重要目標。兩(liang) 國的實踐表明，靠在鄉(xiang) 村單純發展農(nong) 業(ye) 以及向農(nong) 民提供補貼的傳(chuan) 統模式，難以實現既定目標。畢竟，農(nong) 業(ye) 部門能提供的就業(ye) 機會(hui) 不到10%。

　　還要看到，鄉(xiang) 村的概念是以人口密度等指標來界定的，鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 的發展遠不限於(yu) 農(nong) 業(ye) ，鄉(xiang) 村有“綠色地區”也有“棕色地區”(比如小城鎮)。發達國家有大量人口在鄉(xiang) 村生活，這些人口是鄉(xiang) 村居民，但他們(men) 的生活方式是城市化的。因此，這些國家在政策設計上，不是一提到鄉(xiang) 村發展就聚焦於(yu) 補貼農(nong) 民，包括實行產(chan) 業(ye) 傾(qing) 斜政策和收入直接補貼政策等，這種模式的政策效果是十分有限的，因為(wei) 補貼後農(nong) 民經營的內(nei) 容可能還是原來的，農(nong) 業(ye) 結構和發展模式沒有變化，導致城鄉(xiang) 差距仍然存在甚至繼續擴大。

　　可見，促進鄉(xiang) 村發展轉型需要考慮促進跨產(chan) 業(ye) 跨行業(ye) 發展，培育積聚人口和服務的小型城鎮及“棕色地區”，開發投資鄉(xiang) 村特色比較優(you) 勢。要用投資和創新的理念指導鄉(xiang) 村發展，重視開發有增長潛力的產(chan) 業(ye) 或環節，推進鄉(xiang) 村結構性改革。需要提醒的是，鄉(xiang) 村投資是非常複雜的事情，關(guan) 鍵要有人和機構去鄉(xiang) 村做大量的基礎性和服務性工作。

　　與(yu) 此同時，振興(xing) 鄉(xiang) 村要更加重視有序發展。當前，我國實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的任務緊迫，但鄉(xiang) 村建設發展涉及麵廣，需要的投資大，麵臨(lin) 多種矛盾，農(nong) 業(ye) 發展方式轉變也麵臨(lin) 一些困難，必須從(cong) 長計議，有序推進，這就需要把提高政策設計的科學性、合理性和連續性作為(wei) 重要標準。

　　在法英兩(liang) 國的實踐中，最重要的機製是重視發揮地方基層政府作用，引入長期規劃和土地發展權管控。在法國和英國的鄉(xiang) 村發展中，人口結構和農(nong) 業(ye) 地位的變化很大，但通過加強規劃引領和實行嚴(yan) 格的土地發展權管控等，鄉(xiang) 村布局、結構、基礎設施和古建築等都實現了發展的穩定性和連續性，保障了鄉(xiang) 村生態宜居。應該看到，鄉(xiang) 村發展是個(ge) “慢變量”，在謀劃上既等不得，也急不得，要在政策措施方麵有百年大計甚至千年大計的準備。要對鄉(xiang) 村現代化和後現代化進行統籌考慮，對城鄉(xiang) 發展進行統籌融合，有序推動鄉(xiang) 村結構調整和發展方式轉變。要長期持續重視農(nong) 業(ye) 科研推廣，積極穩妥推進土地製度改革，著力解決(jue) 已經進入鄉(xiang) 村發展創業(ye) 的各類人員特別是新農(nong) 民和新居民所麵臨(lin) 的各種現實問題，建立有效解決(jue) 問題的渠道和機製。