摘 要：研究目的:總結改革開放40年來中國農(nong) 村土地製度改革的經驗與(yu) 啟示, 探討未來農(nong) 村土地製度改革的主要趨勢。研究方法:綜合分析法。研究結果:改革開放以來中國農(nong) 村土地製度改革的變遷分為(wei) 兩(liang) 條主線:土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置、土地功能拓展與(yu) 價(jia) 值顯化。通過土地製度改革實現土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置, 充分發揮並顯化土地功能與(yu) 價(jia) 值, 是解決(jue) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展現實矛盾的兩(liang) 條基本途徑。研究結論:針對當前製約農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的現實問題, 提出未來農(nong) 村土地製度改革的幾個(ge) 主要方向: (1) 強化土地權能, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 土地多重功能得到充分發揮的地方; (2) 圍繞鄉(xiang) 村自然資本加速增值提升土地資源市場化配置效率, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 自然資本增值最快的地方; (3) 以土地製度改革作為(wei) 重塑城鄉(xiang) 關(guan) 係的重要手段, 優(you) 化鄉(xiang) 村“三生”空間功能格局, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 回得去的樂(le) 園。

　　土地既是重要的生產(chan) 要素, 又是人類活動與(yu) 社會(hui) 經濟發展的空間載體(ti) 。長期以來, 土地製度作為(wei) 生產(chan) 關(guan) 係重要內(nei) 容, 通過協調土地的占有、支配和使用等, 對土地功能的發揮和生產(chan) 力的發展起著重要的推動作用。自1949年新中國成立以來, 中國先後進行了數次農(nong) 村土地製度改革, 不僅(jin) 解放和發展了農(nong) 村生產(chan) 力, 更對維護農(nong) 村穩定、改善農(nong) 民生活和促進社會(hui) 主義(yi) 現代化建設等起到了積極作用, 特別是改革開放以來, 中國在農(nong) 村土地製度的改革與(yu) 發展方麵取得了尤為(wei) 顯著的成績。在改革開放40年之際, 回顧中國農(nong) 村土地製度改革曆程, 總結土地製度改革變遷的經驗與(yu) 啟示, 並探討未來深化農(nong) 村土地製度改革的重點方向, 對新時期重塑農(nong) 村人地關(guan) 係、推動城鄉(xiang) 融合發展、實現鄉(xiang) 村振興(xing) 等具有重要意義(yi) 。

　　1 改革開放40年來中國農(nong) 村土地製度的改革變遷

　　kaiyun官方地址開放真正的起點是從(cong) 農(nong) 村土地製度改革開始的, 1978年安徽省風陽縣小崗村的18戶農(nong) 民實行分田單幹、包產(chan) 到戶, 從(cong) 此掀開了中國農(nong) 村土地製度改革的新篇章, 也掀開了kaiyun官方地址開放曆史發展的新篇章[1]。改革開放以來, 為(wei) 適應農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展及人地關(guan) 係轉變, 中國先後對農(nong) 村土地製度進行了多次調整, 按照改革目的及製度調整的具體(ti) 內(nei) 容, 大致可以分為(wei) “創新變革—穩固調整—動態穩定—全麵深化”4個(ge) 階段 。

　　1.1 第一階段 (1978—1992年) :創新變革——家庭聯產(chan) 承包責任製確立

　　改革開放之前, 農(nong) 村實行的以人民公社為(wei) 載體(ti) 的“三級所有, 隊為(wei) 基礎”的集體(ti) 所有製[2], 在一定程度上解放和發展了農(nong) 村生產(chan) 力, 為(wei) 國家完成工業(ye) 化原始積累做出了積極貢獻。但隨著國家初步工業(ye) 化目標的實現和原始工業(ye) 積累的完成, 這種土地製度的弊端也逐漸顯現, 主要表現為(wei) “政社合一”體(ti) 製下, 片麵強調“一大二公”和“一平二調”, 逾越了當時的生產(chan) 力水平, 挫傷(shang) 了農(nong) 民生產(chan) 積極性。為(wei) 改善這種局麵, 1978年中共第十一屆三中全會(hui) 通過《人民公社工作條例 (試行) 》, 首次從(cong) 法律製度層麵對家庭聯產(chan) 承包責任製做出了認定[3]。隨後, 中國通過在內(nei) 蒙古、甘肅等地推動家庭聯產(chan) 承包責任製試點並出台一係列相關(guan) 文件, 在更大範圍內(nei) 推動了家庭聯產(chan) 承包責任製的向前發展, 開啟了以公有製為(wei) 主體(ti) 的多種經濟成分並存的發展格局[4]。家庭聯產(chan) 承包責任製的施行使得人民公社“三級所有、隊為(wei) 基礎”的經營製度徹底瓦解, 同時確立了以“包產(chan) 到戶、包幹到戶”為(wei) 標誌的家庭經營體(ti) 製, 使得農(nong) 戶成為(wei) 從(cong) 事商品生產(chan) 經營活動的主體(ti) , 極大地調動了農(nong) 民的生產(chan) 積極性, 為(wei) 農(nong) 業(ye) 現代化和市場經濟的發展奠定了良好基礎。

　　1.2 第二階段 (1993—2007年) :穩固調整——土地承包經營權流轉探索

　　1992年鄧小平同誌“南巡講話”後, 國家確立了建設社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的改革方針, 農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村經濟發展掀起了新浪潮[5]。隨著市場化改革和城市化的推進, 部分農(nong) 戶開始出現兼業(ye) 化和非農(nong) 化行為(wei) , 農(nong) 村勞動力向城鎮的轉移加快, 農(nong) 地利用率開始下降。同時, 另一部分農(nong) 戶逐漸建立起規模經營意識, 專(zhuan) 業(ye) 戶、家庭農(nong) 場等新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 逐漸湧現[6], 由此催生出了土地流轉需求。為(wei) 適應農(nong) 地市場化經營需求並提升農(nong) 村土地利用效率, 中共中央、國務院於(yu) 1993年11月5日發布了《關(guan) 於(yu) 當前農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村經濟發展的若幹政策措施》, 提倡在穩固承包經營權的基礎上, 實行“增人不增地, 減人不減地”, 允許土地使用權依法有償(chang) 轉讓。隨後, 國家陸續出台了一係列相關(guan) 政策文件, 目的在於(yu) 表明對土地流轉的肯定, 同時為(wei) 農(nong) 村土地流轉製度的探索與(yu) 完善提供支撐與(yu) 引導[7]。但由於(yu) 缺乏明確規定, 部分地方仍對土地承包經營權流轉的合法性及流轉形式等存在爭(zheng) 議, 直到2003年《農(nong) 村土地承包法》頒布, 才為(wei) 土地流轉提供了確切的法律依據。在此基礎上, 2007年出台《物權法》把土地承包經營權界定為(wei) “用益物權”, 進一步強化了土地承包經營權流轉的法律地位, 從(cong) 財產(chan) 權角度保障了農(nong) 村基本經營製度的穩定[8]。家庭聯產(chan) 承包責任製的穩固與(yu) 土地承包經營權流轉的探索, 極大地激發了農(nong) 民的創造力和幹勁, 對於(yu) 維護農(nong) 村穩定、提升農(nong) 村土地利用效率以及統籌城鄉(xiang) 發展等起到了積極意義(yi) 。

　　1.3 第三階段 (2008—2013年) :動態穩定——土地確權下的還權賦能

　　2008年10月9日, 中共十七屆三中全會(hui) 召開, 通過了《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》, 提出要“穩定土地承包關(guan) 係‘長久不變’, 賦予農(nong) 民更加充分而有保障的土地經營權”, 由此拉開了新一輪農(nong) 村土地製度改革的序幕[9]。一直到2013年中央一號文件要求5年內(nei) 完成全國農(nong) 村土地確權登記頒證工作, 這一階段農(nong) 村土地製度改革的重點均放在土地確權上[10]。“土地確權”是家庭聯產(chan) 承包責任製實施以來, 為(wei) 適應農(nong) 村土地市場資源要素的規範化流動需求, 由國家層麵開展的以農(nong) 地產(chan) 權清晰化處置為(wei) 主要目的實質性措施, 成為(wei) 當時解決(jue) 農(nong) 村人地矛盾和發展問題的重要手段[11]。在開展農(nong) 村土地確權工作之前的相當長一段時間內(nei) , 由於(yu) 農(nong) 地權能模糊, 土地承包經營權流轉在實踐中遇到許多阻礙, 導致各地矛盾衝(chong) 突不斷, 農(nong) 戶流轉意願不強, 農(nong) 地市場化效率低下。土地確權工作為(wei) 解決(jue) 這些問題提供了有效路徑, 同時一定程度上為(wei) 2013年之後的農(nong) 地“三權分置”改革等奠定了基礎。土地確權後, 農(nong) 地流轉中的許多現實問題得到解決(jue) , 對提高農(nong) 戶流轉意願、提升農(nong) 村要素活力等起到了積極作用。

　　1.4 第四階段 (2013年至今) :全麵深化——“新土改”

　　2013年, 中國經濟發展步入新常態, 中共十八屆三中全會(hui) 提出“全麵深化農(nong) 村改革”的任務, 強調“產(chan) 權是所有製的核心”, 並以此為(wei) 邏輯起點將農(nong) 村土地製度改革重點放在“賦予農(nong) 民更多財產(chan) 權利”上[12]。隨後, 2014年中央一號文件《關(guan) 於(yu) 全麵深化農(nong) 村改革加快推進農(nong) 業(ye) 現代化的若幹意見》專(zhuan) 門以“深化農(nong) 村土地製度改革”為(wei) 題闡述了土地製度改革的具體(ti) 內(nei) 容, 包括完善農(nong) 村土地承包政策、引導和規範農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市、完善農(nong) 村宅基地管理製度和加快推進征地製度改革。同年11月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 引導農(nong) 村土地經營權有序流轉發展農(nong) 業(ye) 適度規模經營的意見》提出將實施農(nong) 村集體(ti) 土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”。2015年, 中央進一步提出開展農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革, 即農(nong) 村土地製度“三項改革” (多被統稱為(wei) “三塊地”改革) 。2018年中央一號文件又專(zhuan) 門對宅基地製度改革做出了新的部署, 開始探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可以發現, 以農(nong) 地“三權分置”、農(nong) 村土地製度“三項改革”、宅基地“三權分置”等為(wei) 核心內(nei) 容的新一輪農(nong) 村土地製度改革的序幕已經悄然拉開, 同時也標誌著中國農(nong) 村土地製度改革進入了一個(ge) “全方位、多層次、寬領域”的嶄新時期。

　　2 改革開放以來中國農(nong) 村土地製度改革的經驗與(yu) 啟示

　　2.1 改革開放以來農(nong) 村土地製度改革的經驗

　　中國的土地製度改革不僅(jin) 是“三農(nong) ”問題, 更關(guan) 乎工業(ye) 化與(yu) 城市化的發展[13]。總體(ti) 來看, 改革開放以來農(nong) 村土地製度的曆次調整, 都是在適應工業(ye) 化、城鎮化背景下人口流動所引起的農(nong) 村土地要素與(yu) 勞動力要素重新配置的需求, 以及城鄉(xiang) 社會(hui) 經濟發展催生的土地功能多元化與(yu) 價(jia) 值顯化需求, 通過改革最終實現“農(nong) 村土地產(chan) 權權能的分化”、“農(nong) 民土地權益的釋放”、“土地資源配置市場化程度的提高”和“土地生產(chan) 、生活、生態綜合效能的提升”。因此, 可將改革開放40年以來農(nong) 村土地製度改革的脈絡歸結為(wei) 兩(liang) 條主線:土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置、土地功能拓展與(yu) 價(jia) 值顯化。

　　2.1.1 第一條線:土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置

　　工業(ye) 化、城鎮化帶來的勞動力轉移是城鄉(xiang) 之間要素流動的主要形式之一。農(nong) 村勞動力的轉移必然會(hui) 引起農(nong) 村人地關(guan) 係發生變化, 最直接的表現就是農(nong) 村土地要素與(yu) 勞動力要素的分離與(yu) 再配置。從(cong) 土地要素與(yu) 勞動力要素的結合關(guan) 係來看, 主要有兩(liang) 種結合方式, 即直接結合和間接結合。土地和勞動力如屬於(yu) 同一主體(ti) 所有, 則稱為(wei) 土地和勞動力的直接結合, 如不屬於(yu) 同一主體(ti) 所有, 則為(wei) 土地和勞動力的間接結合[14]。在中國, 由於(yu) 土地製度的特殊性, 土地要素與(yu) 勞動力要素的結合實際上更多的是土地使用權與(yu) 勞動力的結合。

　　新中國成立初期的土地改革運動, 使農(nong) 民成為(wei) 土地的主人, 那時農(nong) 民既是土地的所有者, 也是土地的使用者, 可稱之為(wei) 土地與(yu) 勞動力的直接結合。隨後經過社會(hui) 主義(yi) 改造, 農(nong) 村土地歸為(wei) 集體(ti) 所有, 但在計劃經濟體(ti) 製下實行的“集體(ti) 所有、集體(ti) 經營”的形式, 實際上仍然是土地與(yu) 勞動力的直接結合。而改革開放初期建立的家庭聯產(chan) 承包責任製, 實現了土地所有權和使用權的分離, 實質上是將土地使用權剝離出來交給農(nong) 民, 讓土地使用權與(yu) 勞動力直接結合, 使農(nong) 民的利益與(yu) 土地產(chan) 出直接掛鉤, 形成激勵機製。但家庭聯產(chan) 承包責任製本身帶有小農(nong) 經濟特點, 與(yu) 市場經濟下社會(hui) 化大生產(chan) 的趨勢存在衝(chong) 突, 難以使鄉(xiang) 村資源得到優(you) 化配置, 同時難以獲得規模經濟效益[15]。因此, 為(wei) 適應社會(hui) 化大生產(chan) 與(yu) 農(nong) 地規模經營需求, 國家對土地流轉進行了探索。土地承包經營權流轉實際上是土地使用權與(yu) 勞動力分離, 以及在此基礎上通過市場化手段實現土地使用權與(yu) 勞動力的間接結合。這種間接結合方式解放了大量農(nong) 村勞動力, 將農(nong) 地使用權作為(wei) 資本進行轉讓, 實現了經營者對土地的集中與(yu) 規模經營, 極大地提升了農(nong) 村土地的利用率與(yu) 利用效益, 同時有利於(yu) 農(nong) 村土地資源的優(you) 化配置與(yu) 產(chan) 業(ye) 結構的調整。而後的土地確權以及“三權分置”, 可以說都是在適應市場化土地流轉需求下, 進一步完善土地權能結構及權益分配機製, 更好地促進土地使用權與(yu) 勞動力的間接結合。進入“新土改”階段後, 為(wei) 適應農(nong) 村勞動力轉移常態化下農(nong) 村人地分離現象愈發普遍的趨勢, 國家開始推進農(nong) 村土地製度“三項改革”。無論是集體(ti) 經營性建設用地入市改革、宅基地使用製度改革, 亦或是土地征收製度改革, 實際上都是將土地的用益物權從(cong) 農(nong) 民身上抽離的過程, 但在這個(ge) 過程中, 對於(yu) 農(nong) 民及其農(nong) 村勞動力而言, 其與(yu) 土地的結合方式已經發生了轉變, 即農(nong) 民成為(wei) 了“失地者”。對於(yu) 農(nong) 戶而言, “三塊地”改革的目的在於(yu) 保障其“失地”後仍然享有土地的收益權, 事實上促進了集體(ti) 土地所有權與(yu) 勞動力的間接結合, 同時為(wei) 盤活鄉(xiang) 村土地要素奠定了製度基礎。

　　當前的農(nong) 村土地製度改革創新基本上圍繞“人”和“地”兩(liang) 個(ge) 視角開展:一方麵要適應勞動力轉移下農(nong) 村土地利用方式轉型的需求, 提升土地資源配置效率及效益;另一方麵也要充分保障轉移的“勞動力”基本權益不受損。在一定程度上可以認為(wei) , 土地流轉製度、征地製度、宅基地使用製度、集體(ti) 經營性建設用地入市製度等改革和完善, 均是適應市場化改革下土地和勞動力結合方式變遷的產(chan) 物, 是對農(nong) 村生產(chan) 關(guan) 係的調整, 即通過調整土地和勞動力的結合方式來實現土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置。

　　2.1.2 第二條線:土地功能拓展與(yu) 價(jia) 值的顯化

　　改革開放前夕, 受製於(yu) “大躍進”和人民公社化運動以及文革十年的大蕭條, 農(nong) 村生產(chan) 力極其低下, 糧食供給嚴(yan) 重不足, 廣大農(nong) 民麵臨(lin) 的是“吃飯”和“生存”問題。因此, 就需要土地充分發揮其生產(chan) 功能, 提升糧食產(chan) 量、擴大農(nong) 產(chan) 品供給, 解決(jue) 溫飽問題。隨著農(nong) 村生產(chan) 力水平的提高, “吃飯”和“生存”問題基本得到解決(jue) , 提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率和農(nong) 民收入成為(wei) 頭等大事, 於(yu) 是國家開始探索土地流轉。土地流轉通過市場化手段提升了農(nong) 村土地的利用效益和價(jia) 值, 充分發揮了土地的經濟功能。隨後, 城鄉(xiang) 發展進入統籌階段, 一方麵, 城鎮化加速促使農(nong) 村“空殼化”, 農(nong) 村勞動力大量流失, 農(nong) 地廢棄、閑置嚴(yan) 重, 農(nong) 村的產(chan) 業(ye) 空虛和凋敝現象突出;另一方麵, 城市化建設催生了大量的建設用地需求, 在用地計劃管控約束下和“占補平衡”製度要求下, 城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤製度、地票製度等應運而生, 成為(wei) 統籌城鄉(xiang) 建設用地利用的有效政策工具。通過這些製度改革與(yu) 政策創新, 農(nong) 村土地的要素支撐功能得以充分彰顯, 同時通過置換農(nong) 村土地在城市修建的各種工業(ye) 園區、現代產(chan) 業(ye) 園區等, 為(wei) 大量農(nong) 村轉移勞動力提供了就業(ye) 機會(hui) , 發揮了土地的就業(ye) 保障功能。進入21世紀以來, 可持續發展與(yu) 生態文明建設理念深入人心, 土地的生態功能備受重視。同時, 隨著中國農(nong) 業(ye) 現代化進程加快, 擴大土地經營規模成為(wei) 必然趨勢, 但中國仍有近7億(yi) 農(nong) 民不同程度地依靠農(nong) 村土地獲取其基本生存權益, 土地不僅(jin) 是最基本的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 資料, 更是農(nong) 民家庭社會(hui) 保障的重要載體(ti) [16]。為(wei) 此, 新時期土地製度改革更加重視土地社會(hui) 保障功能的發揮。

　　需要指出的是, 農(nong) 村土地功能的拓展更重要的是土地價(jia) 值的顯化, “新功能”的詮釋並不排斥“舊功能”的發揮。比如, 改革開放初期的生產(chan) 功能可能更多的是生產(chan) 作為(wei) 基本生活資料的糧食, 而新時期農(nong) 村土地的生產(chan) 功能應轉變為(wei) 在維護國家糧食安全基礎上生產(chan) 品質更高、符合人民所需的多樣化農(nong) 產(chan) 品;最初的土地經濟功能僅(jin) 僅(jin) 停留在增加農(nong) 民對土地的經營收入層麵上, 而新時期的土地經濟功能還應具備增加農(nong) 民財產(chan) 性收入、提升農(nong) 業(ye) 比較效益、加快自然資本增值等多重內(nei) 涵[17]。因此, 土地功能拓展的最終結果是實現了土地價(jia) 值的顯化, 通過土地生產(chan) 、生活、生態綜合效能的提升為(wei) 社會(hui) 經濟發展創造了更多的財富。

　　2.2 改革開放以來農(nong) 村土地製度改革的啟示

　　從(cong) 家庭聯產(chan) 承包責任製的“還權於(yu) 農(nong) ”到“新土改”的“三權分置”, 從(cong) 土地流轉到建立農(nong) 村土地市場的探索, 農(nong) 地產(chan) 權結構逐漸由兩(liang) 權分化到三權, 土地要素配置的市場化程度不斷提高, 土地的功能得以充分拓展和詮釋, 一方麵提高了土地要素的流通效率, 另一方麵也通過這種流通創造了更多的溢出價(jia) 值, 對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村以及社會(hui) 經濟發展起到了重要的推動作用。比如, 家庭聯產(chan) 承包責任製的推廣不僅(jin) 解決(jue) 了廣大農(nong) 民的溫飽問題, 更充分調動農(nong) 民生產(chan) 積極性, 解放了農(nong) 村生產(chan) 力, 對農(nong) 村社會(hui) 經濟的發展起了重要的推進作用。又如, 農(nong) 村土地流轉製度全麵而深入地實施, 為(wei) 農(nong) 村土地的多元化經營創造了很好的條件, 極大地滿足了中國市場經濟發展的需要[1]。

　　從(cong) 中國農(nong) 村土地製度改革的曆史經驗來看, 無論是土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置, 還是土地功能與(yu) 價(jia) 值的顯化, 最終都是為(wei) 了解決(jue) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的現實矛盾。可以認為(wei) , 通過土地製度改革實現土地要素與(yu) 勞動力要素的優(you) 化配置, 充分發揮並顯化土地功能與(yu) 價(jia) 值, 是解決(jue) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的現實矛盾的兩(liang) 條基本途徑。因此, 農(nong) 村土地製度改革應以解決(jue) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的現實矛盾為(wei) 目標導向, 以農(nong) 村人地配置關(guan) 係調整和土地功能發揮為(wei) 依據, 充分釋放土地權益與(yu) 效能, 最大限度實現“還權於(yu) 民、還權於(yu) 農(nong) ”。此外, 未來農(nong) 村土地製度的改革應當立足中國“三農(nong) 問題”長期性的基本國情, 堅持家庭聯產(chan) 承包責任製的基礎地位, 在此基礎之上加以創新。雖然隨著農(nong) 村社會(hui) 經濟的發展, 家庭聯產(chan) 承包責任製有一定弊端顯現, 但中國人多地少的基本國情短期內(nei) 不會(hui) 改變, 因此在未來相當長一段時間內(nei) , 以家庭經營為(wei) 主的生產(chan) 經營方式仍將延續。我們(men) 既要堅持家庭聯產(chan) 承包責任製, 確保農(nong) 戶的權益不受損失, 又要對這一製度進行創新, 進一步激活並釋放土地權能, 發揮好土地效能, 提升農(nong) 村發展動能。

　　3 中國未來農(nong) 村土地製度改革的重點方向思考

　　隨著社會(hui) 基本矛盾的變化, 中國已經進入一個(ge) 新的曆史時期, 突出表現在人口、城鎮化、工業(ye) 化“三大高峰”顯現, 社會(hui) 發展麵臨(lin) 保障生態建設、保護耕地資源、保持經濟健康高質量發展“三大難題”, 城鄉(xiang) 關(guan) 係和工農(nong) 關(guan) 係深刻變革等方麵。黨(dang) 的十九大提出實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略, 將農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展工作引入一個(ge) 新的階段。現階段中國農(nong) 村發展存在諸多瓶頸問題, 其中尤其以“農(nong) 民老齡化、農(nong) 業(ye) 邊緣化、農(nong) 村空殼化”的“新三農(nong) ”問題最為(wei) 突出。因此未來土地製度改革的重點也應圍繞“新三農(nong) ”問題開展, 緊抓問題誘因扭轉鄉(xiang) 村衰退的趨勢, 為(wei) 鄉(xiang) 村“聚人氣、增財氣、添朝氣”提供製度保障, 更好地為(wei) 農(nong) 業(ye) 現代化建設和全麵建成小康社會(hui) 服務 。

　　3.1 強化土地權能, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 土地多重功能得到充分發揮的地方

　　農(nong) 村發展不充分是造成城鄉(xiang) 發展不平衡的重要原因之一。土地是農(nong) 村最主要的生產(chan) 要素, 農(nong) 村發展不充分很大程度上是由土地功能受限造成的。為(wei) 此, 應著力打破土地功能發揮的製度障礙, 使農(nong) 村土地“盡其用、盡其能”。圍繞農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的現實問題及對土地功能的需求, 一是要充分發揮土地在農(nong) 村產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺中的要素支撐和保障功能, 主動對接產(chan) 業(ye) 用地新需求, 統籌城鄉(xiang) 建設用地指標供給, 合理配置農(nong) 村土地資源, 建立“存量土地支撐產(chan) 業(ye) 發展、產(chan) 業(ye) 發展盤活存量土地”的良性循環機製。鼓勵並探索農(nong) 業(ye) 空間複合利用。二是要充分發揮土地的經濟功能與(yu) 社會(hui) 保障功能, 使土地成為(wei) 農(nong) 民生活富裕的財產(chan) 權益載體(ti) 。一方麵要從(cong) 製度設計到實踐層麵把承包權與(yu) 農(nong) 民的社會(hui) 保障對接起來, 以土地換保障。這樣不僅(jin) 能促進農(nong) 地流轉, 也能防止城市化過程中的“新失地農(nong) 民問題”, 同時也能推動土地規模經營, 促進新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 的發展。另一方麵是在搞活與(yu) 充實經營權的同時, 細化經營權。比如, 農(nong) 地經營權可進一步細分為(wei) 經營決(jue) 策權、管理權、勞動生產(chan) 權, 涉及農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的各個(ge) 環節。農(nong) 地經營權可以由農(nong) 戶自主經營, 也可以全部轉出, 甚至可以隨著農(nong) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 分工的深化實現經營權的部分轉出。

　　3.2 提升土地價(jia) 值, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 自然資本增值最快的地方

　　在現行集體(ti) 經濟製度框架內(nei) , 擁有了較為(wei) 明晰財產(chan) 權利的農(nong) 民卻並沒有因此而獲得將手中資產(chan) 低成本、高效率、有秩序地轉變為(wei) 資本的發展能力。農(nong) 村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋產(chan) 權也並沒有如預期那樣在農(nong) 村內(nei) 部或城鄉(xiang) 之間實現充分流轉和優(you) 化配置, 市場配置資源的作用尚未得到有效發揮。為(wei) 此, 一是要進一步健全土地流轉機製, 規範流轉程序, 開展農(nong) 村土地流轉定級定價(jia) 評估工作, 並建立土地流轉信息化平台, 為(wei) 土地流轉提供公平、公正的信息公開與(yu) 政府監管服務, 激活土地流轉活力。二是要加快建立城鄉(xiang) 統一的要素市場, 統籌推進集體(ti) 經營性建設用地改革與(yu) 宅基地“三權分置”改革, 在此過程中建立公平合理的土地增值收益分配機製。三是圍繞促進鄉(xiang) 村土地資源資本快速增值供給土地製度與(yu) 政策, 重塑集體(ti) 與(yu) 農(nong) 戶在土地產(chan) 權中的關(guan) 係, 強化集體(ti) 所有權, 圍繞壯大集體(ti) 經濟設立專(zhuan) 業(ye) 合作社, 用活土地經營權。此外, 在加快鄉(xiang) 村自然資本增值的基礎上, 還應建立起鄉(xiang) 村自然資本增值與(yu) 農(nong) 民收益增加的利益聯結機製, 將農(nong) 民收益分享深刻植入農(nong) 村土地質量提升、農(nong) 村土地經營效率提升帶來的收益增長之中。

　　3.3 重塑人地關(guan) 係, 讓鄉(xiang) 村成為(wei) 回得去的樂(le) 園

　　在城鄉(xiang) 融合與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略驅動下, 由鄉(xiang) 村朝向城市的單向要素流動有望得到緩解和扭轉, 城市資本下鄉(xiang) 、人口返鄉(xiang) 等潮流將越來越旺盛, 這一趨勢不僅(jin) 有利於(yu) 農(nong) 地規模化與(yu) 農(nong) 業(ye) 現代化, 還將直接導致農(nong) 村土地利用功能和格局的變化, 從(cong) 而引起鄉(xiang) 村人地關(guan) 係發生深刻轉變。未來農(nong) 村土地製度改革應順應這些新趨勢, 合理配置鄉(xiang) 村資源與(yu) 要素, 為(wei) 返鄉(xiang) 人流創造宜居宜業(ye) 的幸福空間。為(wei) 此, 一是要統籌鄉(xiang) 村全域範圍內(nei) 的土地利用與(yu) 管理, 推進以承包地為(wei) 主的耕地使用製度改革向全領域鄉(xiang) 村用地製度改革轉變, 促進“農(nong) 地經營適度規模化、村莊適度集中”, 使農(nong) 民“有所居”。二是探索以土地合作社、勞務合作社等形式整合集體(ti) 經濟組織資源, 通過建立入股、出租、聯營、雇傭(yong) 等多元參與(yu) 方式與(yu) 合作化分配機製, 調動集體(ti) 經濟組織成員生產(chan) 積極性, 使農(nong) 民“有所業(ye) ”。三是要優(you) 化鄉(xiang) 村生產(chan) 、生活、生態三大空間的功能格局, 推動農(nong) 村土地生態化整治, 探索“山水林田湖草”生命共同體(ti) 保護與(yu) 修複路徑, 加強農(nong) 村基礎設施建設, 將改革發展成果落實到鄉(xiang) 村角角落落, 使農(nong) 民“有所享”。四是要建立和完善集體(ti) 土地進退機製, 通過有償(chang) 退出和有償(chang) 進入實現集體(ti) 經濟組織成員進退自由, 讓農(nong) 民有選擇, 有退路。

　　來源：中國土地科學2018年10期

　　作者：畢國華 楊慶媛 張晶渝 程小於(yu)