2016年，國務院頒布《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農(nong) 村土地產(chan) 權中的土地承包經營權進一步劃分為(wei) 承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置並行，這一意見的出台在現階段具有非常重要的意義(yi) ，是繼家庭聯產(chan) 承包責任製後農(nong) 村改革又一重大製度創新。黨(dang) 的十九大報告提出，鞏固和完善農(nong) 村基本經營製度，深化農(nong) 村土地製度改革，完善承包地“三權”分置製度。今年的中央一號文件《關(guan) 於(yu) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的意見》再次強調，完善農(nong) 村承包地“三權分置”製度，在依法保護集體(ti) 土地所有權和農(nong) 戶承包權前提下，平等保護土地經營權。

　　鞏固和完善農(nong) 村基本經營製度，是實現鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要基礎。深化農(nong) 村土地製度改革，完善承包地“三權分置”製度，對於(yu) 我國土地產(chan) 權製度具有重要意義(yi) 。

　　完善承包地“三權分置”製度有利於(yu) 落實農(nong) 村集體(ti) 的土地所有權，推動土地資源的規範使用。根據我國相關(guan) 法律規定，農(nong) 村土地的所有權歸農(nong) 村集體(ti) 所有。“三權分置”政策強調要始終堅持農(nong) 村土地集體(ti) 所有權的根本地位，通過農(nong) 村集體(ti) 土地所有權的有效實施，能夠約束不合理的征地行為(wei) ，保護農(nong) 戶的利益，同時能夠確保農(nong) 村土地的承包者與(yu) 所有者合理利用土地資源，避免農(nong) 地非農(nong) 用行為(wei) ，從(cong) 而保護國家整體(ti) 耕地不受侵害。

　　完善承包地“三權分置”製度有利於(yu) 保障承包農(nong) 戶的土地承包權，促進土地資源的優(you) 化配置。農(nong) 村土地產(chan) 權主要包括所有權和用益物權兩(liang) 個(ge) 方麵，作為(wei) 土地所用權主體(ti) 的農(nong) 村集體(ti) 經濟組織，其概念自20世紀80年代土地製度改革之後便逐漸被弱化，現有的《土地管理法》等法律法規對其隻給出一個(ge) 籠統概念，均沒有對其進行詳細的闡述。因此，產(chan) 權關(guan) 係的模糊容易導致對農(nong) 民承包權的侵害，這也是在土地流轉前期農(nong) 民積極性不高的原因之一。“三權分置”政策的頒布，穩定了農(nong) 民的土地承包權，能夠提高農(nong) 民進行土地流轉的積極性，從(cong) 而為(wei) 農(nong) 業(ye) 的適度規模化經營打下了良好的基礎，對於(yu) 土地利用率、農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率的提高具有重要的意義(yi) 。

　　完善承包地“三權分置”製度有利於(yu) 保護經營主體(ti) 的土地經營權，提高其從(cong) 事農(nong) 業(ye) 活動的積極性。在明確提出“三權分置”之前，農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 的權利並沒有得到完全保障。“三權分置”政策明確規定，在依法保障集體(ti) 所有權和農(nong) 戶承包權的基礎上，平等保護經營主體(ti) 的合法經營權，並保障經營主體(ti) 穩定的經營預期。該規定對於(yu) 發展種植大戶、家庭農(nong) 場、農(nong) 村經濟合作社等多種新型經營主體(ti) 具有積極的意義(yi) 。首先，穩定的經營權減少了經營主體(ti) 投資農(nong) 業(ye) 活動時的顧慮，經營主體(ti) 在進行農(nong) 業(ye) 活動時敢於(yu) 加大各項配套設施的投入，從(cong) 而促進農(nong) 業(ye) 發展方式的升級與(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率的提高;其次，經營權的可抵押性能夠為(wei) 經營主體(ti) 發展農(nong) 業(ye) 引入所需資本，從(cong) 而間接穩定經營主體(ti) 的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 活動，進而促進農(nong) 業(ye) 生產(chan) “投入—收益—投入”的良性循環。

　　“三權分置”製度的穩步推進，無疑將促進農(nong) 業(ye) 經濟效率的提高。未來繼續推進完善承包地“三權分置”製度，必須對現實操作中出現的一些亟待解決(jue) 的問題做出回答和應對，要在依法保護集體(ti) 土地所有權和農(nong) 戶承包權前提下，平等保護土地經營權。

　　一是進一步明晰農(nong) 村集體(ti) 所有權的概念。雖然我國法律對集體(ti) 經濟組織的權利進行了描述，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規規定由村集體(ti) 經濟組織或者村民委員會(hui) 代表集體(ti) 行使所有權，但並沒有明確集體(ti) 經濟組織的主體(ti) 概念，如集體(ti) 經濟組織的組織形式、市場地位等。農(nong) 村集體(ti) 所有權主體(ti) 概念的模糊，使大部分地方將村民委員會(hui) 等同於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織。同時，集體(ti) 經濟組織沒有一個(ge) 明確的市場地位，也不利於(yu) 其從(cong) 事正常的市場經濟活動。為(wei) 此，必須進一步明晰農(nong) 村集體(ti) 所有權的概念，規定其具體(ti) 的組織形式、規範章程、合法的法人主體(ti) 地位等，使農(nong) 村集體(ti) 所有權的概念更為(wei) 具體(ti) 化。

　　二是要協調承包農(nong) 戶與(yu) 經營主體(ti) 間的利益。我國《農(nong) 村土地承包法》規定，農(nong) 民對承包土地享有的土地承包權包括占有權、處分權等用益物權，但是對於(yu) 承包權與(yu) 經營權分離後各自的權能劃分，相關(guan) 的法律法規還沒有形成統一的認識，其中，分離後的經營權是作為(wei) 物權還是債(zhai) 權尚存在爭(zheng) 議。筆者認為(wei) ，在實踐操作中要切實維護承包農(nong) 戶與(yu) 經營主體(ti) 間的利益平衡，主要體(ti) 現在承包權與(yu) 經營權分離後各自的權能劃分方麵。權能劃分的模糊化會(hui) 影響農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的經濟效率，因此，承包權與(yu) 經營權權能的劃分一方麵要考慮土地對於(yu) 承包農(nong) 戶的收益和社會(hui) 保障功能，另一方麵也要考慮土地為(wei) 經營主體(ti) 帶來的收益及農(nong) 業(ye) 生產(chan) 方式的優(you) 化功能。要將兩(liang) 個(ge) 方麵綜合考慮，充分協調承包者與(yu) 經營者之間的利益關(guan) 係。

　　三是必須進一步規範農(nong) 村土地流轉過程以保障農(nong) 村土地用途的規範性與(yu) 科學性。農(nong) 村土地在流轉過程中，工商資本的過多進入會(hui) 造成糧食種植麵積縮減、農(nong) 地非農(nong) 用等一係列風險。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會(hui) 導致資本進入土地市場之後，將耕地用於(yu) 非糧食作物的種植或者農(nong) 地非農(nong) 用，從(cong) 而降低我國農(nong) 業(ye) 的自給自足程度，損害農(nong) 民的利益。為(wei) 此，必須保障農(nong) 村土地用途的規範性與(yu) 科學性。在放活農(nong) 村土地經營權後，國家應當製定相應的法律法規，限製農(nong) 村土地用途以保證農(nong) 地農(nong) 用，同時，農(nong) 業(ye) 相關(guan) 部門應當製定科學的農(nong) 村土地種植標準，避免出現非科學化大規模種植的情況。最後，農(nong) 業(ye) 的多種形式經營應當建立在家庭聯產(chan) 承包責任製的基礎上，以保證農(nong) 業(ye) 的可持續發展與(yu) 現代化進程。(作者：鄭忠良，係中國農(nong) 業(ye) 大學經濟管理學院副教授)