2003年是中國城鄉(xiang) 關(guan) 係史上的重大轉折。這一年，中央從(cong) 戰略上明確提出“以工補農(nong) 、以城帶鄉(xiang) ”的城鄉(xiang) 統籌發展階段，國家解除對農(nong) 業(ye) 的直接貢賦、加大財政對農(nong) 村的投入、解決(jue) 農(nong) 民基本公共服務供給，由此帶來國家與(yu) 農(nong) 民及鄉(xiang) 村關(guan) 係的根本變化;隨著國家能力的提升，國家著手解決(jue) 鄉(xiang) 鎮和村級代理人的財政保障、減少製度性尋租造成的基層政府與(yu) 農(nong) 民的緊張。但是，鄉(xiang) 鎮和村級組織財政自主性的下降也帶來基層治理動力的衰竭和國家直接抵達鄉(xiang) 村治理成本的上升和績效下降。

　　一、鄉(xiang) 鎮政權在鄉(xiang) 村治理中的自主性下降

　　一是鄉(xiang) 鎮財權上收。稅費改革之後，作為(wei) 基層政權的鄉(xiang) 鎮政府從(cong) 財政權力、人事編製和行政權等方麵被不斷削弱，鄉(xiang) 鎮政府實際上變為(wei) 縣級政府的派出機構。農(nong) 村稅費改革減免了1250億(yi) 元農(nong) 民負擔，屬於(yu) 原鄉(xiang) 村兩(liang) 級“三提五統”和其他稅費的資金達850億(yi) 元，導致鄉(xiang) 村兩(liang) 級收入減少和財政困難。農(nong) 業(ye) 稅費取消以後，2006年實施“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的鄉(xiang) 財縣管製度，縣級財政部門直接監管鄉(xiang) 鎮財政收支，同時撤銷鄉(xiang) 鎮財政國庫，明確鄉(xiang) 鎮財政支出範圍、順序和標準，統一縣鄉(xiang) 工資福利政策和標準，控製和減少財政供養(yang) 人員等。鄉(xiang) 財縣管製度在一定程度上緩解了鄉(xiang) 鎮政府的財政壓力，保證了鄉(xiang) 鎮人員的工資發放和機構運行，但也減低了鄉(xiang) 鎮政府提供地方公共服務的激勵。

　　二是鄉(xiang) 鎮人事權弱化。在弱化鄉(xiang) 鎮財稅自主性的同時，也通過鄉(xiang) 鎮機構改革削弱鄉(xiang) 鎮政府權力，包括鄉(xiang) 鎮撤並和鄉(xiang) 鎮事業(ye) 單位改革。從(cong) 2005年開始，鄉(xiang) 鎮機構改革旨在通過轉變政府職能，精簡機構人員、提高行政效率，建立行為(wei) 規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體(ti) 製和運行機製，但核心還是調整鄉(xiang) 鎮政府機構，改革和整合鄉(xiang) 鎮事業(ye) 站所，精簡富餘(yu) 人員。從(cong) 2001年初到2016年，全國鄉(xiang) 鎮數量從(cong) 45667個(ge) 減少到31813個(ge) ，共減少13854個(ge) ，撤並率超過30%。同時通過鄉(xiang) 鎮事業(ye) 單位改革，在體(ti) 製內(nei) 合並、綜合設站，在縣域內(nei) 設置跨鄉(xiang) 鎮的綜合性服務站所，體(ti) 製外將鄉(xiang) 鎮事業(ye) 單位整體(ti) 改製成企業(ye) 、人員買(mai) 斷退出財政供養(yang) 序列，原來由這些單位提供的公共服務采取“政府購買(mai) ，市場招標”的方式進行。

　　三是事權不斷向縣級部門集中。縣級政府對鄉(xiang) 鎮政府的編製設置和機構框架進行規定，按照縣級政府部門設置實施垂直管理，鄉(xiang) 鎮政府實際上是作為(wei) 縣級政府的派出機構執行縣級政府的行政指令。鄉(xiang) 鎮政府的職能不斷弱化，諸如農(nong) 業(ye) 補貼發放、投資項目和征地拆遷審核等均由縣級部門直接負責，鄉(xiang) 鎮政府隻是作為(wei) 一個(ge) 下屬機構配合縣級部門開展工作。

　　二、村莊治理正式化

　　一是村莊選舉(ju) 的規範化和正規化。為(wei) 了加強選舉(ju) 的民主性、程序性,提出“村支部書(shu) 記人選,先參加村委會(hui) 選舉(ju) ,獲得群眾(zhong) 承認以後,再推薦為(wei) 黨(dang) 支部人選;如果選不上村委會(hui) 主任,就不再推薦為(wei) 黨(dang) 支部書(shu) 記人選。”村委會(hui) 選舉(ju) 成為(wei) 常態、選舉(ju) 的程序不斷規範，農(nong) 民參選率提高。據不完全統計,2005年至2007年的選舉(ju) 中，設立秘密劃票間的村比例達95.85%;一次選舉(ju) 成功率約占參選村的85.35%，2005—2007年農(nong) 民參選率約為(wei) 90.7%。

　　二是村級財務權力上收。2006年以來，國務院推行“村級會(hui) 計委托代理服務”，“加強村級財務管理，規範村級會(hui) 計代理製等管理辦法，促進村級財務監管工作經常化、規範化和製度化”，“在尊重農(nong) 民群眾(zhong) 意願和民主權利的基礎上，推行村級會(hui) 計委托代理服務製度，有條件的地區可探索引入社會(hui) 中介機構為(wei) 村級財務管理服務”。2008年，“村級會(hui) 計委托代理服務”發展為(wei) “村級財務和村級資金的‘雙托管’”，“即各代理服務機構在接受委托後，各行政村不再設會(hui) 計和出納，隻配備專(zhuan) 職或兼職的報賬員，其資金……進行統一管理，規範會(hui) 計基礎工作，實現‘五個(ge) 統一’，即統一資金賬戶、統一報賬時間(段)、統一報賬程序、統一會(hui) 計核算、統一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農(nong) 業(ye) 部、民政部印發《關(guan) 於(yu) 進一步加強村級會(hui) 計委托代理服務工作指導意見的通知》，明確“村級會(hui) 計委托代理服務是農(nong) 村基層實踐工作的創新，是管理農(nong) 村財務、強化會(hui) 計監督的有效模式”。

　　三是村級組織正式化。隨著民生建設和維穩工作量的增大以及村級財務支付由財政支出負責，村級幹部不斷正規化和崗位化。村級幹部中非村民幹部越來越多，包括各級政府委派的大學生村官或者下派的政府工作人員;稅費改革後，村幹部工資主要由財政直接負擔，村級組織主要幹部的工資實行由鄉(xiang) 鎮核定年薪製，其他幹部實行補貼製，村級組織幹部工資補貼不得低於(yu) 當地農(nong) 民收入平均水平。除工資外，村級組織辦公經費也由財政給付。村級組織的正式化，導致國家負擔村級組織運行的成本越來越高，由此加劇大規模拆村並組，村委會(hui) 個(ge) 數及其職工數從(cong) 1990年的1001272個(ge) 、409.4萬(wan) 人減少的2015年的580856個(ge) 、229.71萬(wan) 人，年均分別減少2.2%和2.34%。

　　三、城鄉(xiang) 統籌格局下的鄉(xiang) 村治理秩序與(yu) 挑戰

　　一是國家直接抵達農(nong) 民的績效不高。一方麵，城鄉(xiang) 統籌以來，國家繞過鄉(xiang) 鎮等基層政權直接同農(nong) 民打交道，國家對鄉(xiang) 村從(cong) 間接治理轉為(wei) 直接治理。國家治理方式的轉變降低了由鄉(xiang) 鎮政權和村級組織治理鄉(xiang) 村的代理成本，但是，國家整體(ti) 治理鄉(xiang) 村的成本並沒有因此而降低，原因是盡管國家並不能直接處理農(nong) 民現實中麵臨(lin) 的各種矛盾與(yu) 不公平。但是，農(nong) 民的預期是隻有國家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決(jue) 方案的最終裁決(jue) 者，這導致上訪和維穩的成本不斷上升，一旦他們(men) 的預期未得到實現，就會(hui) “反噬”農(nong) 民與(yu) 國家的關(guan) 係。另一方麵，國家直接治理造成財政投入越來越大，績效不佳。各種補貼的增加和鄉(xiang) 村投入的增加，在很大程度上解決(jue) 了城鄉(xiang) 投入不平衡以及公共服務的分享不公平等問題。但是，大量旨在增加糧食產(chan) 量與(yu) 增加農(nong) 民收入的補貼和惠農(nong) 資金與(yu) 預期目標並不一致，一些補貼項目甚至造成尋租和腐敗，巨額的農(nong) 業(ye) 投資由於(yu) 缺乏監督和評估被用作非生產(chan) 性或非農(nong) 用途，由此降低了財政支農(nong) 資金和惠農(nong) 政策的績效。

　　二是鄉(xiang) 鎮基礎能力下降導致鄉(xiang) 村治理懸空。隨著農(nong) 業(ye) 稅的取消、鄉(xiang) 鎮機構改革不斷弱化鄉(xiang) 鎮財權、事權和人事權，導致鄉(xiang) 鎮行政功能和鄉(xiang) 村控製能力不斷下降，鄉(xiang) 鎮政府在鄉(xiang) 村社會(hui) 秩序中出現缺位：一是“服務”缺位。鄉(xiang) 鎮政府在上級考核的政治壓力和財政困難的經濟壓力之下，忙於(yu) 招商引資和發展經濟，沒有動力和財力進行鄉(xiang) 村社會(hui) 的治理和提供鄉(xiang) 村社會(hui) 公共服務。二是“治理”缺位。稅費改革之後，鄉(xiang) 鎮政權的財權、事權和人事權利都由縣級政府控製，農(nong) 業(ye) 補貼等財政轉移支付的涉農(nong) 資金項目和殯葬費等涉農(nong) 費用都逐漸上移至縣級政府，鄉(xiang) 鎮政府因其“日益匱乏的資源約束”越來越喪(sang) 失與(yu) 農(nong) 民打交道和控製鄉(xiang) 村社會(hui) 的能力，在客觀上造成鄉(xiang) 鎮政權“懸浮”於(yu) 鄉(xiang) 村社會(hui) 之上。正式權威和正規權力的缺失，使得鄉(xiang) 村社會(hui) 處於(yu) “治理”缺位的危機中。

　　三是村治越來越遠離自治初衷。村級組織從(cong) 財務、人事和事權等方麵被鄉(xiang) 鎮政權“接管”，村級組織的行政性傾(qing) 向增強，農(nong) 村社會(hui) 管理和服務的功能減弱，村級組織的內(nei) 生性權威不斷退化，村莊自治演變為(wei) 一種自上而下的、威權性自治，成為(wei) 貫徹行政命令的工具，喪(sang) 失其村民主體(ti) 性。行政村範圍的擴大、大量“大學生村官”進村以及下派駐村幹部導致村幹部陌生化，消解了村民自治的“內(nei) 生性”。國家對村級組織行政治理正式化要求越來越高，在鄉(xiang) 村社會(hui) 行之有效的利用習(xi) 俗和傳(chuan) 統協調村民生活的治理傳(chuan) 統逐漸失去效力。

　　要強調的是，盡管國家在製度化基層資金來源和使用上投入高昂的成本，對基層對農(nong) 民的攤派施加了種種製約，但各種名目的負擔仍然存在。2011至2016年農(nong) 民總負擔從(cong) 654.87億(yi) 元下降到407.55億(yi) 元，其在農(nong) 民總收入中的比重也從(cong) 1.43%下降為(wei) 0.56%。農(nong) 民負擔中，占比比較大的幾項為(wei) 上交給集體(ti) 的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業(ye) 收費和農(nong) 業(ye) 生產(chan) 性收費，這說明一些地區農(nong) 村公共服務和公共治理仍然需要農(nong) 民自己投入。

　　四是非正式規則在鄉(xiang) 村秩序中的主導性增強。城鄉(xiang) 統籌以來，隨著微觀基礎上家庭本位的回歸，非正式製度在鄉(xiang) 村社會(hui) 中逐漸發揮著越來越大的影響。其一，宗族勢力在選舉(ju) 中複蘇甚至左右民主進程，村莊內(nei) 的主要宗族通過選舉(ju) 控製村莊的正式權力，有的以此獲取村兩(liang) 委的主要位置，村委會(hui) 和村支部等組織的幹部來自於(yu) 大姓和大族的比例遠遠大於(yu) 來自於(yu) 小姓和小族的比例;其二，新鄉(xiang) 賢、新鄉(xiang) 紳或者村莊體(ti) 製外精英出現並發揮作用。由於(yu) 村兩(liang) 委無法有效提供村莊相關(guan) 公共服務，難以滿足農(nong) 民對於(yu) 自身利益保護、鄉(xiang) 村狀況改善和糾紛調解等需求，一些具有一定經濟能力和社會(hui) 影響力的“新鄉(xiang) 賢、新鄉(xiang) 紳或者村莊體(ti) 製外精英”開始在鄉(xiang) 村社會(hui) 中扮演“權威代言人”的作用，他們(men) 獲得主導村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現象。其三，鄉(xiang) 村幫派勢力死灰複燃。傳(chuan) 統鄉(xiang) 土社會(hui) 以“禮治秩序”為(wei) 主的非正式製度的崩潰和改革以來鄉(xiang) 村社會(hui) 基層治理的真空，給了鄉(xiang) 村幫派勢力以複活的機會(hui) 。無論是單個(ge) 的地痞流氓，還是同正式組織相關(guan) 聯的黑惡勢力，抑或是同地方宗族勢力相關(guan) 聯的“村霸”，不僅(jin) 造成鄉(xiang) 村社會(hui) 秩序的動蕩，而且導致黨(dang) 和政府執政根基的鬆動。其四，宗教勢力乘虛而入，一些宗教的教會(hui) 會(hui) 長成為(wei) 地方精英支配著村莊。村幹部不得不借助於(yu) 在“紅白喜事”等禮俗活動中扮演組織者角色，來拉近同村民之間的關(guan) 係，從(cong) 而獲得認同。

　　四、結論性評論

　　中國的國家鄉(xiang) 村治理經曆了傳(chuan) 統鄉(xiang) 土社會(hui) 時期縣政村治——土改到集體(ti) 化時期的國家全麵控製——改革時期的鄉(xiang) 政村治——城鄉(xiang) 統籌時期的國家治理的演變。國家鄉(xiang) 村治理製度安排的改變都是為(wei) 了矯正上一個(ge) 時期的治理弊端和問題，但迄今為(wei) 止尚未找到有效的國家鄉(xiang) 村治理結構與(yu) 秩序。

　　進入城鄉(xiang) 中國階段，國家鄉(xiang) 村治理出現大變局：鄉(xiang) 村經濟市場化程度大大提高,鄉(xiang) 村經濟活動與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係變化，維係鄉(xiang) 村社會(hui) 的血緣、地緣以及人情關(guan) 係趨於(yu) 淡漠，熟人社會(hui) 麵臨(lin) 解體(ti) ;農(nong) 民與(yu) 土地和村莊關(guan) 係黏度下降，尤其是“農(nong) 二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiang) 土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村裏人成為(wei) 陌生人，禮治秩序讓位於(yu) 經濟權力的主宰，村莊治理結構、規則與(yu) 秩序正在和進一步演化與(yu) 變遷。人地、人村關(guan) 係變化也帶來國家正式治理的成本收益結構變化，城鄉(xiang) 統籌格局下對農(nong) 業(ye) 進行的大量補貼以及鄉(xiang) 村投入，由於(yu) 大量人口的入城脫村，出現投入錯配和績效不佳。國家必須在新的發展階段找尋與(yu) 鄉(xiang) 村轉型相適應的鄉(xiang) 村治理安排，提高國家直接治理的績效、進行適合鄉(xiang) 村治理半徑的委托代理設計與(yu) 製度安排，進行村莊正式製度與(yu) 非正式製度的力量平衡，以形成更有效的鄉(xiang) 村治理秩序。