【編者的話】 kaiyun官方地址開放發端於(yu) 農(nong) 村。改革開放40年來，我國農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、農(nong) 村麵貌、農(nong) 民生活發生了翻天覆地的變化，農(nong) 村改革取得了巨大成就。農(nong) 村改革的全麵深化，為(wei) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展提供了不竭的強大動力。在改革開放40周年之際，結合改革實踐的新進展，梳理農(nong) 村改革的曆史脈絡，展望農(nong) 村改革的趨勢走向，對新時代全麵深化農(nong) 村改革、推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化，都具有重要意義(yi) 。

　　在我國40年的改革進程中，農(nong) 村改革一直引人注目。這一方麵是因為(wei) 我國改革大幕是從(cong) 農(nong) 村開啟的，農(nong) 村改革初見成效增強了全社會(hui) 推進改革的信心和決(jue) 心;另一方麵也是因為(wei) 農(nong) 村在我國經濟社會(hui) 中占有重要地位，把農(nong) 村改革這篇文章做好了，有利於(yu) 推動其他領域改革。在改革開放40周年之際，有必要結合改革實踐的新進展，對農(nong) 村改革的曆史脈絡進行再梳理，對未來農(nong) 村改革走向進行展望。

　　農(nong) 村經濟社會(hui) 發生曆史性變化

　　黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 以來，我國農(nong) 村改革走過了光輝曆程。《中共中央關(guan) 於(yu) 加快農(nong) 業(ye) 發展若幹問題的決(jue) 定》確立了農(nong) 村改革的重要指導思想，即在經濟上充分關(guan) 心農(nong) 民的物質利益，在政治上切實保障農(nong) 民的民主權利。40年來，沿著這一指導思想，農(nong) 村改革闊步前進，農(nong) 村經濟社會(hui) 發生曆史性變化。

　　其一，農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係發生曆史性變化。改革開放以來，中央關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地製度的改革安排，始終遵循著生產(chan) 關(guan) 係適應生產(chan) 力的客觀規律，始終堅持尊重農(nong) 民意願和維護農(nong) 民的權利，農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係發生曆史性變化。改革伊始，以小崗村為(wei) 代表的部分地方率先實行大包幹改革，也就是家庭聯產(chan) 承包責任製改革，農(nong) 民拿到生產(chan) 經營自主權，交夠國家、留足集體(ti) 、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開始，隨著鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的發展，農(nong) 民開始分工分業(ye) ，土地承包經營權開始發生流轉。1984年中央1號文件規定，土地承包期一般應在十五年以上。1993年中央11號文件規定，在原定的耕地承包期到期之後，再延長三十年不變。《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》提出，賦予農(nong) 民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關(guan) 係要保持穩定並長久不變。《農(nong) 村土地承包法》以及《物權法》等對此進一步作了細化部署。黨(dang) 的十九大報告明確指出，保持土地承包關(guan) 係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。

　　經過40年的演變，農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係發生了巨大變化。對沒有發生流轉的土地而言，實現了土地集體(ti) 所有權與(yu) 農(nong) 戶承包經營權的“兩(liang) 權分離”，而且農(nong) 戶承包經營權的權能不斷擴大;對發生了流轉的土地而言，土地經營權從(cong) 承包經營權中分離出來，出現了所有權承包權經營權的“三權分置”。“兩(liang) 權分離”，充分調動了億(yi) 萬(wan) 農(nong) 民群眾(zhong) 的生產(chan) 積極性，“三權分置”堅持了土地集體(ti) 所有權，穩定了農(nong) 戶承包權，放活了土地經營權，為(wei) 引導土地經營權有序流轉、發展農(nong) 業(ye) 適度規模經營、推動現代農(nong) 業(ye) 發展奠定了製度基礎，也為(wei) 農(nong) 業(ye) 剩餘(yu) 勞動力大規模轉移就業(ye) 、進城農(nong) 民市民化提供了可能。

　　其二，農(nong) 民與(yu) 村社共同體(ti) 的關(guan) 係發生曆史性變化。實行家庭聯產(chan) 承包責任製後，農(nong) 戶成為(wei) 獨立的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營主體(ti) 、在農(nong) 村經濟社會(hui) 事務中的地位和作用大大提高，政社合一體(ti) 製已不適應時代的需要。1983年發布《關(guan) 於(yu) 實行政社分開建立鄉(xiang) 政府的通知》。改革重點是實行新的鄉(xiang) 村治理體(ti) 製。這些年來，村民自治在不斷地完善。黨(dang) 的十九大提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiang) 村治理體(ti) 係，為(wei) 下一步更好地完善鄉(xiang) 村治理指明了方向和路徑。40年來，通過這一係列改革，農(nong) 民與(yu) 村社共同體(ti) 的關(guan) 係發生曆史性變化。

　　其三，工農(nong) 和城鄉(xiang) 關(guan) 係發生曆史性變化。改革開放以來，從(cong) 農(nong) 村支持城市到“以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) ”，再到城鄉(xiang) 融合發展，工農(nong) 和城鄉(xiang) 關(guan) 係在40年間發生了一係列轉折性、裏程碑式變化。在農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 政策方麵，改革開放以來，國家相繼實行提高統派購價(jia) 格、減少統派購品種、全麵市場化等改革，工農(nong) 產(chan) 品交換關(guan) 係朝著有利於(yu) 農(nong) 業(ye) 的方向發展。農(nong) 業(ye) 財稅政策也發生了轉折性變化，取消農(nong) 業(ye) 稅，實行農(nong) 業(ye) 補貼。此外，國家在農(nong) 村實行了一係列社會(hui) 保障製度，推動資源要素向農(nong) 村配置，公共財政的陽光更廣地照耀農(nong) 村，公共財政的雨露更多地滋潤農(nong) 民。

　　深化農(nong) 村改革要堅持問題導向

　　當前，我國農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展進入了全麵深化的新階段。實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，是我國邁向現代化強國目標的一項重大戰略。實現農(nong) 業(ye) 強、農(nong) 村美、農(nong) 民富的鄉(xiang) 村振興(xing) 目標，必須堅持問題導向，與(yu) 時俱進全麵深化農(nong) 村改革。

　　第一，新形勢下深化農(nong) 村改革，主線仍然是處理好農(nong) 民和土地的關(guan) 係。隨著工業(ye) 化城鎮化深入發展，大量農(nong) 業(ye) 勞動力轉向非農(nong) 產(chan) 業(ye) ，農(nong) 民不斷分化，給進一步處理好農(nong) 民和土地的關(guan) 係提出了新要求。在新形勢下，要按照所有權、承包權、經營權“三權分置”的思路，推進耕地、林地、草原等農(nong) 用地製度改革，明確土地集體(ti) 所有權的存在形式和具體(ti) 權能;對承包權合理賦權，在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權實現形式，探索承包權市場化退出機製;盡快明確第三方經營權的權利屬性和具體(ti) 權能，為(wei) 新型經營主體(ti) 的發展提供製度保障。處理農(nong) 民與(yu) 集體(ti) 經營性建設用地的關(guan) 係，主要途徑是將這些土地產(chan) 生的收益納入集體(ti) 收益，並保障集體(ti) 成員的民主管理權和收益分配權。處理農(nong) 民與(yu) 宅基地的關(guan) 係，應逐步擴大農(nong) 戶依法取得的宅基地用益物權的權能，可考慮以“房地一體(ti) ”確權登記頒證為(wei) 改革基礎，以“先房後地、地隨房走”為(wei) 賦權邏輯，探索農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

　　第二，加快構建符合我國發展階段和世貿組織規則的新型農(nong) 業(ye) 支持保護製度。近年來，我國積極推進稻穀和小麥增強最低收購價(jia) 政策彈性、部分農(nong) 產(chan) 品實行價(jia) 格或收入保險等改革，取得了一定成效。但我們(men) 仍需要清醒地看到，未來我國農(nong) 業(ye) 勞動力老齡化和農(nong) 戶兼業(ye) 化現象會(hui) 進一步加劇，我國與(yu) 主要農(nong) 產(chan) 品貿易對象國的農(nong) 產(chan) 品成本和價(jia) 格倒掛幅度亦會(hui) 進一步擴大，我們(men) 應在分析研判未來發展趨勢的基礎上，對農(nong) 業(ye) 支持保護製度進行係統性改革。一是大幅度減少市場價(jia) 格支持，大幅度增加一般服務支持，特別是要增加農(nong) 田整理、水利設施、研發推廣、農(nong) 民培訓等方麵的投入。二是以綠色生態為(wei) 導向完善相關(guan) 補貼製度，引導農(nong) 民保護耕地地力，減少化肥和農(nong) 藥使用量，實現畜禽糞便和農(nong) 作物秸稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場定價(jia) ，價(jia) 補分離、補從(cong) 史定”的思路，改革重要農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格形成機製和收儲(chu) 製度。可考慮對產(chan) 量和產(chan) 能按不同的原則進行治理，由市場供求關(guan) 係決(jue) 定生產(chan) 者價(jia) 格，把隱含在托市價(jia) 格中的財政補貼剝離出來，按照曆史產(chan) 量或麵積進行補貼，以實現補貼與(yu) 當期生產(chan) 脫鉤。

　　第三，按自治法治德治相結合的思路健全鄉(xiang) 村治理體(ti) 製。當前及今後一個(ge) 時期，我國鄉(xiang) 村治理麵臨(lin) 主體(ti) 和客體(ti) 的深刻變化。在新形勢下，我們(men) 要堅持自治為(wei) 基、法治為(wei) 本、德治為(wei) 先，不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiang) 村治理體(ti) 係，確保鄉(xiang) 村社會(hui) 充滿活力、和諧有序。在自治方麵，要加強農(nong) 村群眾(zhong) 性自治組織建設，健全民主決(jue) 策程序，繼續開展以村民小組或自然村為(wei) 基本單元的村民自治試點工作，促進治理重心下移、治理半徑縮短。在法治方麵，要強化法律在維護農(nong) 民權益、規範市場運行、農(nong) 業(ye) 支持保護、生態環境治理、化解農(nong) 村社會(hui) 矛盾等方麵的權威地位，引導農(nong) 民和村幹部尊法學法守法用法。在德治方麵，要深入挖掘鄉(xiang) 村熟人社會(hui) 蘊含的道德規範，結合時代要求進行創新，強化道德教化作用，引導農(nong) 民向上向善，降低行為(wei) 的不確定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有其功能和適用範圍，三者的邊界是動態變化的。當前和今後一個(ge) 時期，我們(men) 要不斷健全和創新村黨(dang) 組織領導的充滿活力的村民自治機製，強化法律權威地位，以德治滋養(yang) 法治、涵養(yang) 自治，促進自治法治德治有機結合，形成規範有序、充滿活力的鄉(xiang) 村治理機製。(作者係國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部部長、研究員)