[關(guan) 鍵詞] 戶籍改革;居民戶口;居住證;社會(hui) 治理

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　戶籍製度改革是一項綜合性改革，涉及社會(hui) 的方方麵麵，是我國社會(hui) 體(ti) 製改革中的一項核心內(nei) 容。改革開放40年以來，隨著市場化取向改革的不斷深入，中國戶籍製度隨之發生了深刻變化，逐步實現了從(cong) “封閉”向“開放”、從(cong) “僵化”向“流動”、從(cong) “二元”向“一元”的曆史性轉變。特別是黨(dang) 的十八大以來，我國戶籍製度改革進程明顯加快、力度明顯加大，戶籍製度改革政策框架基本構建完成。2014年7月，國務院正式發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》，要求到2020年基本建立以人為(wei) 本、科學高效、規範有序的新型戶籍製度。2016年1月，《居住證暫行條例》全麵施行;2016年2月，國務院印發《關(guan) 於(yu) 深入推進新型城鎮化建設的若幹意見》;2016年9月，國務院辦公廳印發《推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案》。這標誌著我國戶籍製度改革開始步入一個(ge) 新的曆史階段。

　　一、新一輪戶籍製度改革的主要進展

　　(一)取消了“農(nong) 業(ye) 戶口”和“非農(nong) 業(ye) 戶口”的區分，統一登記為(wei) “居民戶口”

　　長期以來，戶籍代表了中國人的一種重要身份。在地方層麵，一些省份積極探索了一元製戶口管理模式。比如，河南省鄭州市早在2001年就開始探索實行並在2003年全麵放開的“戶籍新政”，即宣布取消現行的“農(nong) 業(ye) 戶口”“暫住戶口”“非農(nong) 業(ye) 戶口”，統稱為(wei) “鄭州居民戶口”，隨後不久被叫停。[1]之後，浙江嘉興(xing) 、河北石家莊等地也進行了此類改革試點探索。新一輪戶籍製度改革的重要之處，就在於(yu) 從(cong) 全國層麵整體(ti) 性地改變戶籍原有的“身份屬性”，變為(wei) “地域區分”，實現了中國城鄉(xiang) 居民身份地位的平等。全國各地都取消了“農(nong) 業(ye) 戶口”和“非農(nong) 業(ye) 戶口”的劃分，並完成城鄉(xiang) 屬性標注，普遍建立了城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度。

　　(二)調整和完善戶口遷移政策，構建新型戶籍管理格局

　　這輪戶籍製度改革，堅持以人的城鎮化為(wei) 核心、以惠澤人民為(wei) 綱要、以聚集人口資源為(wei) 方向，各地大膽探索，積極創新，因地製宜出台更加積極、更加寬鬆的落戶政策。總體(ti) 而言，就是要形成全麵放開建製鎮和小城市落戶、有序放開中等城市落戶、合理確定大城市落戶條件和嚴(yan) 控特大城市人口規模的戶籍調控管理體(ti) 係。特別是針對縣級市市區、縣人民政府駐地鎮，隻要具有合法穩定住所(含租賃)，就可在居住地申請登記常住人口，基本上實現了落戶“零門檻”。針對中等城市，主要條件是具有合法穩定就業(ye) 和合法穩定住所(含租賃)，且不得設置住房麵積、金額等要求，還有繳納社保達到一定年限。針對大城市和特大城市，落戶仍具有一定的門檻限製，特別是北京、上海、杭州等。針對此類落戶，普遍建立和推行積分落戶製度。

　　(三)全麵實施新型居住證製度，推進基本公共服務均等化

　　2016年1月，《居住證暫行條例》施行，這標誌著“居住證”從(cong) 此全麵代替了“暫住證”。各省按照國務院的要求，對未落戶的常住人口實施居住證製度。據相關(guan) 數據顯示，2016年，全國共發放居住證2890餘(yu) 萬(wan) 張，其中北京市發放169萬(wan) 張、上海市發放40.6萬(wan) 張、廣州市發放81萬(wan) 張、深圳市發放171.5萬(wan) 張。[2]與(yu) 此同時，賦予居住證更多的與(yu) 本地城市戶籍居民同等的權利，居住證的“含金量”不斷提高，使得持證者能夠在就業(ye) 、教育、衛生計生、社保、住房保障等方麵享受基本權益，從(cong) 而有助於(yu) 全麵落實市民化待遇。比如，根據筆者的調查，武漢市流動人口持有居住證所能享受權益對城鎮戶籍的完全替代率達到86.9%;在石家莊等城市，這種替代率已經達到90%以上。

　　(四)全麵開展戶口專(zhuan) 項清理整頓，有效解決(jue) 曆史遺留問題

　　這輪戶籍製度改革的一項重要內(nei) 容是，全麵開展戶口登記管理清理整頓工作。據相關(guan) 數據顯示，通過這次專(zhuan) 項清理整頓，戶口登記管理中的“錯、重、假”問題基本解決(jue) ，共清理重複戶口306.7萬(wan) 個(ge) ，清理應銷未銷戶口212.5萬(wan) 個(ge) ，糾正登記項目差錯1101萬(wan) 項，全國公民身份號碼重號人數由171萬(wan) 人減至8人。[3]為(wei) 期3年的整頓清理，效果十分明顯。特別是在解決(jue) 無戶口人員落戶問題上，全國步調一致，不設任何前提條件，徹底解決(jue) 了困擾某些群體(ti) 多年的落戶難問題，也為(wei) 推開實施戶籍製度改革摸清人口底數奠定了堅實的基礎。同時，全國各地公安部門積極健全完善實有人口登記信息管理製度，包括實施實有人口信息采集登記和信息化管理製度，推進該信息與(yu) 電子政務平台接軌，提升該信息服務於(yu) 政府決(jue) 策和社會(hui) 管理需求的應用效能等。

　　(五)深化戶籍製度綜合配套改革，推動戶籍製度回歸本源功能定位

　　為(wei) 確保戶籍製度改革能夠真正執行下去，各地對教育、衛生計生、養(yang) 老、住房等領域現有與(yu) 戶口性質掛鉤的政策進行了全麵清理，並采取切實措施使現有政策逐步與(yu) 戶口性質脫鉤，逐步建立起城鄉(xiang) 統一的社會(hui) 保障製度和均等化的公共服務製度，為(wei) 戶改掃清“綁定”在戶口之上的附加功能。比如，重慶市全麵梳理與(yu) 原戶口性質掛鉤的福利政策33項，積極穩妥推進“脫鉤”。可以說，這次戶籍製度改革是對戶籍政策的一次“總體(ti) 調整”、 “綜合配套”和“整體(ti) 建構”。[4]同時，進一步改進和強化戶籍製度改革領導體(ti) 製，在中央層麵進一步突顯和提升公安部的牽頭主導地位，在地方層麵大多都建立了“省—市—縣—街”多個(ge) 層級、由主要領導擔任組長的戶籍製度改革領導小組。通過全麵推進戶籍與(yu) 社會(hui) 福利和公共服務脫鉤，推動和實現戶口的功能角色逐步回歸到其本源定位，即“人口信息登記”和“人口遷移管理”，最終實現居民的自由遷徙。

　　二、新一輪戶籍製度改革存在的主要問題

　　當前，我國新一輪戶籍製度改革正處於(yu) 政策落地的關(guan) 鍵期，麵臨(lin) 和湧現出的主要困難和問題體(ti) 現在如下方麵：

　　(一)部門聯動改革有待增強，協同推進格局有待完善

　　1.各部門齊抓共管形成合力還不夠。戶籍製度改革是一項長期、複雜、艱巨的民生工程，政策延續多，法律支撐少。改革涉及多部門利益調整，在標準不夠具體(ti) 、職責不夠明確的情況下，部門工作缺乏統一、有效的考核標準;少數部門改革的意識還不到位、全麵深化改革的魄力不夠大，各部門尚未形成合力，齊抓共管的效果有待加強。

　　2.戶籍製度配套改革還有差距。受法規政策和區域發展等多重因素製約，涉及轉戶人員就業(ye) 、住房、醫療、教育、社保和農(nong) 民“三權”(宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權、土地承包經營權)等方麵配套改革進展不平衡，部門間信息資源共享不夠，農(nong) 業(ye) 人口自願、順利轉移的渠道未從(cong) 根本上打通，部分地方基本公共服務落實還不到位。

　　3.省、市、縣三級推進力度不一。從(cong) 戶籍製度改革推動效果來看，省級、市級層麵普遍重視程度高、推進力度要強，縣級及以下對這項改革的認識還不夠，重視程度和推進力度也相對要薄弱。

　　(二)農(nong) 民落戶意願不強，還有較多顧慮

　　1.農(nong) 村轉移人口落戶意願不強。農(nong) 村轉移人口既希望在城市生活，獲得比從(cong) 事農(nong) 村生產(chan) 更高的收入，又擔心失去土地承包權、集體(ti) 資產(chan) 收益權、拆遷補償(chang) 等既得利益。特別是“農(nong) 轉非”後，城鎮的最低生活保障、醫療保障、醫保等政策銜接尚未完善，直接影響了農(nong) 村轉移人口在城鎮落戶的積極性。

　　2.農(nong) 民進城還有較多顧慮。由於(yu) 農(nong) 村保障體(ti) 係逐步健全，城鄉(xiang) 福利差距縮小，居住證持有人能平等享受城鎮基本公共服務，部分農(nong) 民擔心進城落戶後失去農(nong) 村相關(guan) 待遇。一些城鎮經濟發展、就業(ye) 形勢、居住環境還達不到居民需求，部分居民持觀望態度。

　　3.低收入群體(ti) 有一定的落戶需求。部分外來農(nong) 村轉移人口在大城市長期居住、生活，但無土地、無學曆、無住房(含二手房)、無穩定職業(ye) 或收入較低，為(wei) 了獲得更好的社會(hui) 福利，其落戶意願非常強烈。

　　4.居住證的功能在不斷增強。伴隨著居住證功能日益完善、農(nong) 村戶籍的含金量不斷提高，除少數特大城市外，很多具有農(nong) 村戶籍的轉移人口辦理居住證後成為(wei) 實際的城市人口，也能享有許多公共服務權益，就沒有意願在城鎮落戶了。這就意味著在一些城市大量農(nong) 村轉移人口將以常住人口的形式存在。

　　(三)取消戶籍性質區分後產(chan) 生新的不平等問題

　　1.戶口區分隱形標簽仍在，且給戶口識別帶來困難

　　農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口的區分被普遍取消後，雖然從(cong) 形式上建立了城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，但是在實際工作中，除公安部門進行了城鎮戶口與(yu) 農(nong) 村戶口的內(nei) 部標識外，其他部門很難區分認定戶口類型。同時，農(nong) 民與(yu) 非農(nong) 作為(wei) 隱形標簽依然存在。從(cong) 身份性質上來看，改革之後農(nong) 村和城鎮的人口都統稱為(wei) “居民”，但與(yu) 戶籍緊密勾連、與(yu) 人們(men) 生活休戚相關(guan) 的教育、就業(ye) 、衛生計生、社保等相關(guan) 政策並未實現聯動同步跟進，這就使得相關(guan) 部門在實際操作中仍然要區分農(nong) 業(ye) 人口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 人口。

　　2.城鎮戶口含金量日漸降低，農(nong) 村戶口享受權益顯現優(you) 勢

　　除少數的特大城市外，大中城市和中小城鎮的戶口含金量普遍不高，對農(nong) 民沒有太大吸引力。目前，國家每年對農(nong) 村給予政策傾(qing) 斜，包括糧補政策實行、土地收益的增加等，每年對農(nong) 村戶籍人員有一定的財政補貼。此外，隨著城市經濟飛速發展，政府在農(nong) 村土地征用、村級經濟扶持等方麵也有政策傾(qing) 斜，而城鎮人口除了子女就學外，其他社會(hui) 福利均低於(yu) 農(nong) 村轉移人口，且城市可供農(nong) 村轉移人口就業(ye) 的崗位不多，購房、教育、醫療等生活成本較高，使農(nong) 村轉移人口在農(nong) 村享有的既得利益明顯優(you) 於(yu) 城鎮人口。

　　3.戶籍人口與(yu) 常住人口城鎮化率差距拉大

　　長期以來，我國戶籍製度改革過程中存在的一個(ge) 突出問題是，戶籍人口與(yu) 常住人口城鎮化率差距較大。根據相關(guan) 統計數據顯示，2015年，我國常住人口城鎮化率達到56.1%，戶籍人口城鎮化率隻有39.9%，二者相差16.2%，即城鎮常住人口有將近2.7億(yi) 人沒有取得所在城鎮戶籍。[5]又比如，根據湖北省統計局數據顯示，2015年，湖北省常住人口城鎮化率達到56.85%，比全國平均水平略高;戶籍人口城鎮化率38.9%，兩(liang) 者之間也相差17.95%，比全國平均差距還要大;從(cong) 武漢市情況來看，2016年常住人口城鎮化率達到79.77%，戶籍人口城鎮化率達到67.6%，兩(liang) 者相差達12.17%。這表明，無論是全國，還是湖北省、武漢市等典型個(ge) 案來看，兩(liang) 者之間都存在較大差距，這使得流動人口所分享的發展成果變得有限。

　　(四)存量改革進展明顯，增量改革動力不足

　　1.行政區劃調整成為(wei) 戶籍人口城鎮化率的重要來源

　　從(cong) 實際調研情況來看，在城鎮化快速發展的過程中，各類城市都處於(yu) 建設高峰期，一些城鄉(xiang) 接合部、城中村的征地拆遷，新區、開發區建設，導致大量的“村轉居”“鄉(xiang) 轉鎮”“縣轉區”情況的發生，從(cong) 而使得原有村民的身份實現從(cong) “農(nong) 民”到“居民”的轉變。這種由於(yu) 行政區劃調整而帶來的城鎮戶籍人口的增長，一般數量較大、速度較快，但實際上並不具有真正的城鎮化本質意義(yi) 。而且，這種身份的轉變，並沒有與(yu) 村民新的生活方式和社會(hui) 保障體(ti) 係的構建有機統合起來。從(cong) 實際情況來看，這種村轉居現象也構成了城鎮化進程中較為(wei) 敏感棘手的社會(hui) 問題。

　　2.戶籍改革並未成為(wei) 綜合性改革，從(cong) 而動力不夠、拉力不足

　　長期以來，戶籍製度改革在實際推進過程中，各地主要是以公安部門牽頭推進，變成一種單項改革。在新一輪戶籍製度改革中，各地大都成立了專(zhuan) 門的戶籍製度改革領導小組，由各級主要領導兼任組長，多個(ge) 相關(guan) 部門作為(wei) 成員單位，形成了高位勢的統籌領導格局，改革推動力明顯增強。不過，由於(yu) 各部門之間存在較大的利益分隔，特別是信息孤島和互不相通，在實際推進過程中，並沒有形成較好的合力效應。由此，導致戶籍製度改革的碎片化，而在整體(ti) 性治理效果方麵不足。此外，一些地方經濟社會(hui) 發展的水平所形成的拉力效應還不明顯，從(cong) 而很難吸引農(nong) 民落戶。

　　3.人地財掛鉤政策還有待進一步細化落實

　　根據一項調查測算，我國農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的人均成本約13萬(wan) 元，照此估算，每年轉移100萬(wan) 人大約需要1300億(yi) 元。[6]這是一筆龐大的開支。從(cong) 調研情況來看，不少省份麵臨(lin) 投入不足的困難。特別是在特大城市，農(nong) 業(ye) 轉移人口的大量進入，會(hui) 對城市既有戶籍人口的公共服務資源供給形成較為(wei) 明顯的擠壓效應，從(cong) 而產(chan) 生新的供需矛盾。處於(yu) 關(guan) 鍵部位的農(nong) 業(ye) 轉移人口成本分擔機製並沒有完全理順。市區(縣)級地方政府承擔了絕大多數的人口轉移成本，地方財政壓力很大。同時，根據建立城鎮建設用地增加規模同吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量掛鉤機製還沒有有效建立起來，相關(guan) 部門並沒有明確的配套政策，基層很難落實。此外，調研中一些農(nong) 民談到，現有土地承包關(guan) 係不明確，土地權能殘缺，農(nong) 民長久權益保障沒有明確的製度預期。

　　三、進一步深化戶籍製度改革的思考與(yu) 建議

　　戶籍製度改革是一項綜合性、全局性、戰略性很強的係統工程。在新一輪戶籍製度改革過程中，從(cong) 中央到地方，積極解放思想，大膽改革創新，積累了寶貴經驗。為(wei) 進一步深化戶籍製度改革，提出如下政策建議：

　　(一)強化頂層推動，切實加強統籌協調

　　1.提升戶籍製度改革的戰略布局

　　從(cong) 某種程度上講，戶籍製度改革已經超越了戶籍製度本身，不僅(jin) 包括改革傳(chuan) 統的戶籍登記遷移製度，而且要改革附加在戶籍上麵的福利分配和社會(hui) 保障製度。更重要的是，戶籍製度改革必須與(yu) 土地製度的改革進行有機聯動、通盤考慮，逐步實現農(nong) 村土地產(chan) 權與(yu) 戶籍身份脫鉤，將農(nong) 村土地轉換為(wei) 農(nong) 村居民的法人財產(chan) 權。[8]質言之，戶籍製度改革要從(cong) 一種單項改革的格局提升到全麵綜合改革的戰略定位。這就需要通過係統的頂層設計整體(ti) 推動戶籍製度、土地製度、財政體(ti) 製、行政管理體(ti) 製等方麵的綜合配套改革，將附著在戶籍上的教育、衛生、養(yang) 老、就業(ye) 、住房、社保等相關(guan) 聯的部門，實現從(cong) “管理型”向“服務型”的真正轉變，以服務的理念引領戶籍製度綜合配套改革。

　　2.加強戶籍製度改革領導體(ti) 製機製

　　作為(wei) 一項綜合配套改革，戶籍製度改革必須有強有力的領導體(ti) 製。從(cong) 中央層麵來看，戶籍製度改革屬於(yu) 社會(hui) 體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，隸屬於(yu) 中央深改組下設社會(hui) 體(ti) 製改革專(zhuan) 項小組。由於(yu) 社會(hui) 體(ti) 製改革內(nei) 容多、範圍廣，戶籍製度改革的重要性有時並不易凸顯。公安部屬於(yu) 主要牽頭負責部門，但統籌協調各部委，會(hui) 比較困難。從(cong) 地方層麵來看，目前各省市，包括湖北省都成立了戶籍製度改革領導工作小組，由省長兼任組長，也有的省份由常務副組長、分管副組長來擔任。有的省份則仍主要由公安部門牽頭負責。鑒於(yu) 戶籍製度改革的綜合性、全局性、戰略性，牽一發而動全身，或可借鑒“食品安全領導小組”和“醫療衛生改革領導小組”的模式，成立“中央戶籍改革領導小組”，下設辦公室，通過專(zhuan) 項領導小組的形式高位推動改革。

　　(二)強化核心價(jia) 值，有序推進戶籍與(yu) 福利脫鉤

　　1.強化戶籍製度改革的公平正義(yi) 價(jia) 值

　　戶籍製度是中國公民身份製度的核心內(nei) 容。現有的城鄉(xiang) 二元戶籍管理體(ti) 製，最大的問題是，導致了城鄉(xiang) 居民的製度不公。因此，新一輪戶籍製度改革取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口的區分，建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記管理製度，具有重大意義(yi) 。戶籍製度改革的核心要義(yi) ，就是要逐步有序實現戶籍與(yu) 就業(ye) 、教育、養(yang) 老、社保等各項福利完全脫鉤，實現人口自由流動遷徙，回歸戶籍製度的本原功能。通過戶籍製度改革，最終實現從(cong) 基本公共服務均等化到公共服務均等化、從(cong) 城鎮戶籍人口到常住人口全覆蓋，需要一個(ge) 有序漸次推進的過程。特別是針對一些特大城市，需要形成和製定一個(ge) 明晰的路線圖和任務表。落實、貫徹和突顯戶籍製度改革的公平正義(yi) 價(jia) 值，也是實現全民共享改革發展成果、構建共建共享型社會(hui) 的題中應有之意。

　　2.優(you) 化居住證與(yu) 城鎮戶籍的製度銜接

　　從(cong) 現行戶籍政策體(ti) 係設計來看，居住證是一項過渡性的製度安排。但在實踐中發現，由於(yu) 居住證的含金量不斷增高，所享受的基本公共服務權益，與(yu) 城鎮戶籍相比的差距越來越小，許多農(nong) 民工持有居住證就可以生活工作很便利了。除少數特大城市外，居住權對城鎮戶籍的替代率已經很高。這就導致一個(ge) 問題，作為(wei) 過渡製度安排的居住證可能就停滯下來，對城鎮戶籍的功用帶來一種抵消作用。因此，這就需要在製度設計上，進一步優(you) 化和改進居住證與(yu) 城鎮戶籍之間的製度銜接。應按照合法穩定住所、合法穩定生活來源為(wei) 基本落戶條件，完善居住證製度，逐步改革和完善流動人口落戶問題，逐漸優(you) 化人口結構，以居住證製度服務流動人口，以員額總量控製年度落戶人口總量。

　　3.突顯戶籍城鎮化改革的核心目標群體(ti)

　　提高戶籍人口城鎮化率是國家“十三五”新型城鎮化的核心目標。實現這一核心目標的關(guan) 鍵是，新一輪戶籍製度改革必須緊緊聚焦農(nong) 民工這個(ge) 龐大群體(ti) 的市民化。這也是人的城鎮化的核心要義(yi) 所在。從(cong) 調研情況來看，聚焦和解決(jue) 農(nong) 民工群體(ti) 的戶籍城鎮化的核心目標還有待進一步強化和落實。既要通過降低落戶門檻的方式，擴展農(nong) 民工落戶的渠道，還需要通過對農(nong) 民工群體(ti) 進行賦權賦能的方式提升他們(men) 在城市的適應能力，確保他們(men) 在城市能夠生活得下去。比如，在武漢市的農(nong) 民工代表訪談中發現，針對農(nong) 民工通過多種方式降低了落戶門檻，受到普遍歡迎。目前，各特大城市、大中城市實行的以積分製方式遴選外來擬落戶人員，實際上具有較為(wei) 明顯的人才指向，這不利於(yu) 將農(nong) 民工群體(ti) 納入其中。應拓寬農(nong) 民工，特別是優(you) 秀農(nong) 民工人才的落戶渠道。

　　(三)強化資金保障，建立合理的成本分擔機製

　　1.完善中央與(yu) 地方的財政投入機製

　　戶籍製度改革進展緩慢的一個(ge) 重要原因，是地方政府缺乏推進戶籍改革的動力，針對農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶問題存在認識誤區，將其看作是城市的負擔，推動這些人口落戶將產(chan) 生很大的“落戶成本”，使城市財政不堪重負。[8]因而，現實中常常出現“兩(liang) 頭熱、中間冷”的現象。這就需要加快完善中央與(yu) 地方的戶籍改革成本分擔機製，其中一個(ge) 基本原則是，堅持根據常住人口作為(wei) 財政轉移的基礎予以布局。特別是應加大省級財政統籌支付力度和基本公共服務支出，建立健全財政轉移支付同農(nong) 村轉移人口市民化掛鉤機製。

　　2.以創新驅動方式提升產(chan) 業(ye) 發展是根本之策

　　除了政府財政投入外，戶籍製度改革應建立健全多元化、可持續的資金保障機製，其根本之策就在於(yu) 要以創新驅動的方式實現足夠的產(chan) 業(ye) 繁榮、產(chan) 業(ye) 支撐、產(chan) 業(ye) 提升。隻有經濟發展了，產(chan) 業(ye) 興(xing) 盛了，才能提供更多的就業(ye) 崗位和就業(ye) 機會(hui) ，使得農(nong) 業(ye) 轉移人口能夠獲得穩定的收入來源;隻有農(nong) 業(ye) 轉移人口的生活來源有了可靠的保障，才能使得農(nong) 民減少後顧之憂、安心進城落戶。此外，在產(chan) 業(ye) 發展的同時，應加大對農(nong) 民工保障性住房工程的建設力度，確保進城農(nong) 民在住有所居上實現根本性的改進和突破。比如，湖北省荊門市大柴湖經濟技術開發區通過產(chan) 業(ye) 投資驅動對當地移民扶貧和戶籍人口城鎮化起到積極推動作用，產(chan) 生較好的經濟社會(hui) 發展效果。

　　3.縮小地區之間因製度本身帶來的福利級差

　　戶籍製度與(yu) 城市福利製度相互依存、緊密相連。在戶籍製度附加的社會(hui) 福利功能依然存在的情況下，不同地區、城鄉(xiang) 之間因戶籍形成巨大的福利級差[9]。這種福利級差本質上反映了不同地區經濟社會(hui) 發展水平和能力的差異。這種差異在特大城市、大城市與(yu) 中小城市之間形成非常巨大的反差。而且，即使同是特大城市，一旦跨越省份，彼此之間的戶籍基本無互通性。這就意味著，一方麵，要逐步將經濟發展水平相近、社會(hui) 福利匹配相近的城市，讓他們(men) 之間的戶籍能夠逐步實現彼此互通、互換;另一方麵，要從(cong) 根本上加大中央政府對經濟落後地區的政策扶持和轉移支付傾(qing) 斜，使得他們(men) 與(yu) 經濟相對發達地區的差距盡量縮小。由此，或可形成一個(ge) 根據經濟發展水平及其社會(hui) 福利匹配構造的梯次型戶籍互通效應，進而最終實現全國戶籍的一元化管理。

　　(四)提升技術支撐，搭建全國信息平台

　　1.建立覆蓋全國人口的人口基礎信息庫

　　通過新一輪戶籍新政改革，各地普遍發現存在不少“黑戶”現象。由於(yu) 信息係統的封閉、不完備，也存在不少信息錯誤和漏洞問題。在移動互聯網迅猛發展的背景下，應切實提升信息技術對戶籍製度改革的支撐力度。根據調研情況來看，目前，一些省份信息查詢尚未完全建立，亦無法通過係統進行跨省信息查詢，給戶籍管理帶來很大困難。為(wei) 此，應當盡快研究流入地和流出地信息共享機製，實現人口信息各類查詢、比對功能，杜絕身份重、錯、假問題，保證個(ge) 人身份的唯一性。從(cong) 這個(ge) 角度而言，建立覆蓋全國人口的人口基礎信息庫，為(wei) 流動人口服務和管理提供技術的支撐，尤為(wei) 關(guan) 鍵和重要。現階段，各部門都建有自己的信息管理係統，但彼此之間很難共享共通，改革的要點就是在於(yu) ，實現全國人口基礎信息“一張網”。

　　2.拓展和完善居民身份證功能

　　居民身份證是目前我國居民普通持有、使用較為(wei) 廣泛的一種基本證件。從(cong) 功能作用發揮上來看，身份證的作用範圍和領域還比較有限。但身份證這種證件的容量空間設計非常富足，且有《居民身份證法》作為(wei) 強有力的法律保障，相對較為(wei) 成熟，實現了以居民個(ge) 人為(wei) 單位的管理，能夠與(yu) 戶口登記以戶為(wei) 單位進行管理互為(wei) 補充。在全國人口信息一體(ti) 化建設中，應更好發揮居民身份證在經濟社會(hui) 生活中的重要功用，進一步增強居民身份證的多種集成功能和識別作用，逐步實現“多證合一於(yu) 居民身份證”，使得居民身份證號碼成為(wei) 唯一標識。在此基礎上，建立人口管理大數據平台，實現跨部門、跨地區的信息共建共享。這樣不僅(jin) 有利於(yu) 節省成本，而且便利了居民生活工作。

　　(五)強化法治保障，優(you) 化綜合配套政策

　　1.完善戶籍管理製度，提升社會(hui) 法治支撐

　　目前，戶籍管理領域最高位階的政策法規是，1958年頒布實施的《戶口登記條例》，至今未曾修訂，已經與(yu) 經濟社會(hui) 發展的實際需要和戶籍管理的工作發展趨勢越發不相適應，有些條文甚至與(yu) 現有的一些法律法規和政策規定相抵觸，或者完全已經過時被棄用。因此，建議盡快修訂該條例，在此基礎上製定和出台《戶籍管理法》，為(wei) 新一輪戶籍製度改革在國家層麵提供強有力的法治保障。同時，《戶籍管理法》在製定過程中在內(nei) 容、概念、立法技術等方麵都應與(yu) 現行的《居民身份證法》《居住證暫行條例》等法律法規體(ti) 係緊密相互銜接和融通，進而從(cong) 總體(ti) 上構建一種新型戶籍管理製度。

　　2.重構與(yu) 戶籍製度相掛鉤的公共政策體(ti) 係

　　戶籍製度改革的核心要義(yi) 在於(yu) ，突破戶籍利益固化藩籬，實現城鄉(xiang) 居民公民身份的一體(ti) 化，平等共享改革發展成果。這就必然涉及調整和改革現有的各項社會(hui) 領域的政策法規，進而從(cong) 根本上有效剝離戶籍與(yu) 福利之間的掛鉤。主要的公共政策法規包括：調整和完善《義(yi) 務教育法》《社會(hui) 保險法》，修訂《中華人民共和國勞動法》《土地法》，以法律的形式有力保障城鄉(xiang) 居民平等社會(hui) 權利和土地財產(chan) 權等。要從(cong) 製度政策上確保農(nong) 民進城落戶不得以強製退“三權”作為(wei) 條件，而且能否持續保留是影響農(nong) 民工全家在城鎮落戶意願的最大因素。這個(ge) 問題如果不徹底解決(jue) ，會(hui) 對農(nong) 民工群體(ti) 在城市落戶造成非常大的影響。

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　　責任編輯：謝 慶

　　[基金項目]國家社科基金青年項目“社會(hui) 治理創新的地方實踐及經驗研究”(15CSH012)。

　　[作者簡介]陳鵬，北京師範大學中國社會(hui) 管理研究院/社會(hui) 學院副教授。