[關(guan) 鍵詞] 桐廬;最多跑一次;改革

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　為(wei) 落實以人民為(wei) 中心的發展思想，大力推進“放管服”改革， 2017年年初，浙江省全麵啟動“最多跑一次”改革。在這項改革中，桐廬縣勇立潮頭，迎難而上，取得了重要進展和豐(feng) 富經驗。

　　一、以人民為(wei) 中心，以便民為(wei) 宗旨

　　在“最多跑一次”的改革中，桐廬縣作為(wei) 這項改革的試點縣，始終堅持以人民為(wei) 中心，以便民為(wei) 宗旨，從(cong) 而為(wei) 改革確立了正確的方向，注入了不竭的動力。桐廬縣的這一經驗和做法，對深化地方“放管服”改革具有直接的借鑒意義(yi) 。

　　為(wei) 了讓群眾(zhong) “最多跑一次”和“少跑一公裏”， 桐廬縣堅持以“權力下放到位、服務體(ti) 驗優(you) 質”為(wei) 目標，通過建立兩(liang) 級“跑長製”，對縣行政服務中心、區域行政服務分中心、鄉(xiang) 鎮(街道)便民服務中心和村便民服務中心四級便民服務網點進行全麵改造提升，建立起10餘(yu) 名縣管幹部、65名鄉(xiang) 鎮(街道)幹部、447名代辦員組成的三級代辦服務體(ti) 係，將辦件量大、群眾(zhong) 最需要的202項審批服務事項下放到鎮和村，大力推進“互聯網+政務”，開辟微信審批便捷通道，做優(you) 一張服務網，全力打造15分鍾政務服務圈，使群眾(zhong) 辦事“小事不出村、大事不出鎮”。其主要做法是：

　　(一)做強平台“方便跑”

　　把鄉(xiang) 鎮(街道)“平台”建設與(yu) “最多跑一次”改革結合起來，努力做到“就近最多跑一次”。為(wei) 此，製定出台了《桐廬縣鄉(xiang) 鎮(街道)便民服務平台建設標準》，根據鄉(xiang) 鎮(街道)規模大小和縣行政服務中心輻射半徑，將鄉(xiang) 鎮(街道)劃分為(wei) 5個(ge) 一類鄉(xiang) 鎮和9個(ge) 二類鄉(xiang) 鎮，統一單位名稱、場所麵積、工作製度，窗口設置、人員進駐、事項辦理、辦件流程、服務網絡等標準，對兩(liang) 類鄉(xiang) 鎮便民服務網點進行標準化提升改造。根據“一窗受理、集成服務”原則，將原來分散於(yu) 各科室辦理的事項集中受理、統一代辦，形成鄉(xiang) 鎮便民服務中心前台“一窗式”受理、鄉(xiang) 鎮科室或縣行政服務中心後台分類辦理模式，大大提高了鄉(xiang) 鎮和村兩(liang) 級便民服務事項直接辦理、辦結的比例。

　　(二)下放事項“就近跑”

　　為(wei) 了讓群眾(zhong) 享受到更便捷的審批服務，桐廬縣要求各部門按照“應放盡放”的原則，將基層能夠審批的事項下放到基層，使群眾(zhong) 在“家門口”就能辦事。為(wei) 此，桐廬縣從(cong) 提升群眾(zhong) 獲得感的角度出發，在法律法規允許的範圍內(nei) ，通過對全縣審批事項進行全麵梳理，將被征地農(nong) 民社會(hui) 保障參保登記等202項審批服務事項下放到鄉(xiang) 鎮(街道)辦理。與(yu) 此同時，推進素質高、業(ye) 務精、能力強、服務優(you) 的骨幹力量下沉入駐鄉(xiang) 鎮(街道)便民服務中心，製定出台了《關(guan) 於(yu) 縣級部門派駐基層“四個(ge) 平台”工作機構人財物管理意見》，並提出“城管執法人員下沉比例不得少於(yu) 專(zhuan) 項編製的85%，市場監管所、國土所不得少於(yu) 專(zhuan) 項編製的60%”等剛性要求。通過事權下放、骨幹下沉，鄉(xiang) 鎮(街道)辦件量大大提升。2018年1—5月，全縣鄉(xiang) 鎮(街道)便民服務中心共受理各類事項72182件，村級便民服務中心共受理各類事項48864件。

　　(三)網上辦理“高效跑”

　　桐廬縣以浙江省政務服務網及移動客戶端為(wei) 平台，大力推進“互聯網+政務”，為(wei) 群眾(zhong) 和企業(ye) 提供更加優(you) 質、高效的服務。通過上線運行企業(ye) 投資項目在線監管平台2.0版、推出商事登記全程電子化智慧登記平台、開辟微信審批便捷通道等舉(ju) 措，實現群眾(zhong) 和企業(ye) 在線登記提交項目申報材料，平台推送各職能部門在線預審、收件、受理、辦結，將辦件結果同步推送至在線平台並以短信方式提醒辦事人員，構建企業(ye) 投資項目和商事登記“閉環管理”機製，實現商事登記和企業(ye) 投資項目審批全流程“一窗、一網、一次”，把審批服務由“線下慢跑”變為(wei) “線上快跑”，並通過快遞送達，實現企業(ye) 和群眾(zhong) 辦事“足不出戶、證件到家”。

　　(四)三級代辦“不用跑”

　　桐廬縣把三級代辦服務作為(wei) 推動“最多跑一次”改革的重要抓手，健全機製、整合隊伍，努力實現代辦隊伍幫忙跑，群眾(zhong) 辦事不用跑。為(wei) 此，在縣級層麵，由“全科店小二”為(wei) 重點項目提供全程代理協辦服務;在鄉(xiang) 鎮(街道)層麵，由鎮級領導牽頭、科室代辦員組成鎮級“貼心人”代辦隊伍，主要代辦鎮級重點項目和縣級辦理事項;在村級層麵，由村便民服務中心人員和網格長、網格員組成“保姆式”代辦隊伍，主要代辦便民服務事項。為(wei) 讓代辦人員清楚怎麽(me) 幹，對目前在鄉(xiang) 鎮辦理或代辦的民政殘聯、社會(hui) 保障、農(nong) 村建房等9類事項進行梳理，確定立即可辦76項、代辦52項，並編製辦事手冊(ce) ，對辦理事項所要提供的申報材料、辦理流程、辦理時限、收費情況等內(nei) 容予以明確和公開。與(yu) 此同時，對全縣120名鎮級便民服務中心窗口工作人員和447名村級代辦員進行培訓，內(nei) 容不僅(jin) 包括業(ye) 務知識和技能，還涵蓋“無差別受理”理念、服務大廳現場標準化管理、文明禮儀(yi) 等，努力打造“一人通辦、一崗多能”的政務服務新模式，為(wei) 推進“無差別全科受理”窗口向鎮和村延伸打下基礎。

　　此外，桐廬縣參照銀行ATM“無人受理”模式，自主開發智慧政務一體(ti) 機，於(yu) 2017年11月8日正式啟用浙江省首個(ge) 24小時開放的政務服務自助大廳，集中各部門事項和自助設備，延長政務服務24小時“不打烊”，實現了傳(chuan) 統人工審批模式向自助受理服務轉型升級，為(wei) 打造審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優(you) 、群眾(zhong) 和企業(ye) 獲得感最強的良好發展環境提供了經驗。

　　二、比照國際先進水平，高標準推進改革

　　在市場經濟條件下，政府的重要作用之一就是為(wei) 經濟社會(hui) 發展創造良好環境，其中包括營商環境。在深入推進“最多跑一次”改革中，桐廬縣通過政府與(yu) 市場協同發力、線上和線下集成創新，加強標準化、智能化審批服務，實現企業(ye) 開辦從(cong) 申領營業(ye) 執照到公章刻製、銀行開戶、領取稅務發票全流程“隻找一個(ge) 窗口、隻跑一次、最多三天”。

　　桐廬縣的主要做法是：

　　(一)變四處跑為(wei) 隻跑一處，實行一窗受理

　　桐廬縣率先將“最多跑一次”審批服務從(cong) 市場監管、稅務等政府部門延伸至商業(ye) 銀行、人民銀行、公章刻製單位、稅控設備公司等機構，變企業(ye) 設立登記、公章刻製、銀行開戶、發票申領、稅控設備購置“五件事”為(wei) 企業(ye) 開辦“一件事”，通過流程優(you) 化、信息共享，將企業(ye) 開辦過程中需要自己跑的所有流程最大限度轉化為(wei) 政府機構內(nei) 部的後台流程。同時，強化綜合受理窗口“全科醫生”職能，各部門相關(guan) 業(ye) 務受理、谘詢、資料收集、信息推送、出件等工作全部整合或委托至綜合受理窗口，實現“一表填報、一窗受理、一窗谘詢、一次采集、統一出件”。壓縮前，企業(ye) 開辦需要跑綜合受理窗口、刻章單位、稅控設備公司各1次，跑商業(ye) 銀行和稅務部門各2次，壓縮後企業(ye) 全程隻需跑1次。

　　(二)變企業(ye) 跑為(wei) 數據跑，實現信息共享

　　桐廬縣在商事登記綜合窗口配置高拍儀(yi) ，增設稅務身份核查係統，依托縣小微企業(ye) 服務係統，搭建信息推送平台。在自願申報基礎上，建立商業(ye) 銀行和刻章單位數據庫，目前共有建行、中行、農(nong) 商、民生等18家商業(ye) 銀行和7家刻章單位納入該庫。營業(ye) 執照、申請表等資料及企業(ye) 名稱、股東(dong) 、法人代表、信用代碼、財務人員、分支機構或總機構等信息全部通過係統推送至稅務、刻章單位、開戶銀行和人民銀行，同時向經辦人員發送短信提醒。各接收單位憑綜合受理窗口推送的審批信息、申報資料和身份核驗結果進行業(ye) 務審核，不再要求企業(ye) 進行現場審核和資料遞交，從(cong) 而實現商事登記與(yu) 稅務部門、金融機構、刻章單位之間材料互認、信息共享和工作聯動，解決(jue) 企業(ye) 跑多部門多機構、重複提交材料等問題。

　　(三)變串聯獨辦為(wei) 並聯同推，實現流程優(you) 化

　　將原先“辦照—刻章—銀行開戶—稅票申領”流程內(nei) 10個(ge) 環節優(you) 化整合為(wei) “企業(ye) 開辦受理—審核—發放”3個(ge) 環節。稅票申領、銀行開戶、公章刻製環節從(cong) 串聯變成並聯，刻章單位、銀行、稅務部門從(cong) 接到數據推送起同步受理、同時推進，最大限度省去各環節等待時間。其中稅務部門推出新辦企業(ye) 套餐服務，將“多證合一”信息確認、存款賬戶報告、稅種核定、票種核定、最高開票限額申請、發票領購等事項予以一次性辦結，實現當天發放。商業(ye) 銀行收件後1小時內(nei) 派專(zhuan) 人到綜合受理窗口進行身份核實和麵簽，完成盡職調查。銀行開戶許可由原來5天壓縮到2天。刻章單位接到推送消息後，1小時完成製章和備案。由此，企業(ye) 開辦可常態化壓縮到3天內(nei) 。

　　(四)變事前審核為(wei) 事後監管，實行信任管理

　　桐廬縣將“信任優(you) 先、協同協作”理念貫徹到各個(ge) 環節、各個(ge) 主體(ti) ，充分尊重和相信市場主體(ti) 的自治能力和誠信自律，編織起政府機關(guan) 、服務機構與(yu) 企業(ye) 之間的信任網。其中企業(ye) 到商業(ye) 銀行網點櫃台申請開戶環節，到稅務窗口進行實名信息采集、稅務谘詢、稅務約談環節被優(you) 化到綜合受理環節;稅務部門和人民銀行、商業(ye) 銀行原本基於(yu) 安全、風控考慮實行的約談、核查全部轉移到事中事後監管環節;綜合受理窗口對非關(guan) 鍵性材料或事後可補齊材料，實行“容缺受理”，允許相關(guan) 材料事後補辦和補蓋相關(guan) 印章。通過這些改革，企業(ye) 開辦時間大幅壓縮一半以上，企業(ye) 辦事便利度提高一倍以上。

　　三、成立“一站式”服務中心，構建“三全四製”運行機製

　　在審批製度改革中，由於(yu) 企業(ye) 投資項目審批涉及部門多、審批決(jue) 策不協同、信息互通不暢、中介服務不給力等，使之成為(wei) 最難攻克的“堡壘”。麵對這一“堡壘”，桐廬縣大膽探索，在浙江省首創投資項目“一站式”服務中心，構建“三全四製”運作模式，實現一般企業(ye) 投資項目從(cong) 拿地到開工僅(jin) 需42天，開創了浙江省企業(ye) 投資項目審批時間最短的範例。

　　桐廬縣的具體(ti) 做法是：

　　(一)成立投資項目“一站式”服務中心

　　按照“外部流程內(nei) 部化、內(nei) 部績效外部化”原則，將投資項目“一站式”服務中心作為(wei) 縣政府授權的實體(ti) 運行機構，統籌全縣投資項目的健康準入體(ti) 檢、標準地落實、事項審批、中介改革、信息化集成等五大職能。中心由分管副縣長兼任主任，相關(guan) 部門分管領導任副主任，下設受理代辦部、項目保障部、審批服務部，全力攻堅投資項目“最多跑一次”改革。

　　(二)投資項目“一站式”服務中心要求“三全”到位

　　所謂“三全”，即“投資項目全進入、涉審事項全委托、服務全生命周期”。具體(ti) 而言，一是實行“一個(ge) 籠子管理”，全縣所有投資項目，不論是企業(ye) 投資還是政府投資，其前期技術把關(guan) 以及項目審批服務，均由“一站式”中心全權負責。二是實行“一個(ge) 口子對外”，全縣17個(ge) 部門所有與(yu) 投資涉審的權力集中委托到中心，部門審批公章全部移交到位，各首席專(zhuan) 員及相關(guan) 人員全部打破部門界限。三是實行“一個(ge) 中心牽頭到底”，從(cong) 項目招商談判到不動產(chan) 權證核發，“一站式”中心均發揮著全生命周期代辦以及統籌協調的作用。

　　(三)構建投資項目“一站式”服務中心“四製”運行機製

　　所謂“四製”，其一是標準地出讓製。包括(1)“標準地”發起， “一站式”服務中心依據政府的年度項目計劃、年度供地計劃和縣政府的重大項目投資協議製定“標準地”保障計劃。(2)“標準地”打造，包括屬地鄉(xiang) 鎮街道打造“九通一平一圍牆”的高標準淨地+免費落實的藍圖底圖、宗地圖、界址表等數據包+中心聯審出具項目用地各類報批標準的技術指導單，以此確保企業(ye) 拿地後直接可以進行地勘和設計。(3)“標準地”掛牌，由中心完成“標準地”驗收後，將相關(guan) 驗收單、標準包、數據包統一移交縣國土局並按法定程序進行土地招拍掛。其二是聯合中介製。投資項目從(cong) 立項到開工中介服務時間至少占60%以上。桐廬縣通過“標準地+承諾製”試點發現，企業(ye) 承諾製缺乏專(zhuan) 業(ye) 支撐，中介機構的服務績效、服務收費和責任嚴(yan) 重脫節。為(wei) 解決(jue) 這一問題，“一站式”服務中心牽頭開展中介改革，組建以設計中介和項目負責人總牽頭，固定聯合工程谘詢、環境評價(jia) 、水土保持評價(jia) 三家中介機構，並隨機聯合節能評估、日照分析、地勘測繪、防洪評價(jia) 、穩定風險評估等相關(guan) 中介機構的聯合體(ti) ，全權負責項目綜合中介報告的編製，並由設計中介機構承擔首要責任。建立中介服務績效考核評級淘汰等懲戒約束製度，剛性約束中介服務時間和收費標準，實現讓業(ye) 主“一次中介委托、一個(ge) 綜合報告、一次報批完成”。其三是聯審會(hui) 議審批製。將事項全部委托“一站式”服務中心後，每個(ge) 部門派駐一名首席專(zhuan) 員進駐，代表本部門參與(yu) 項目前期準入、標準地事項提供和集體(ti) 審批後的檔案歸集。如遇到把握不準的事項，可在三天的靜默期內(nei) 征詢所屬部門主要領導意見，經領導簽字後出具書(shu) 麵意見。其四是準承諾製。對於(yu) 新增“標準地”和存量建設項目，經“一站式”服務中心項目預審後，企業(ye) 可根據中心出具的一次性指導單，委托聯合中介編製綜合報告，經政府委托的第三方圖審機構通過施工圖審即可容缺發證。對於(yu) 采取承諾製的企業(ye) 投資項目，按照“法無禁止即可為(wei) ”的原則，在法律的允許範圍內(nei) 實施包容審慎監管，讓企業(ye) 真心實意選擇承諾製。企業(ye) 采取準承諾製後將大幅減少提交的材料，“一站式”服務中心將依據綜合中介報告自行歸集各事項審批檔案，減少企業(ye) 往返補交資料的麻煩。

　　自“一站式”服務中心組建運行以來，桐廬縣2018年1—5月企業(ye) 投資項目審批“最多跑一次”實現率、滿意率均達到100%。

　　四、深化“最多跑一次”改革的幾點建議

　　桐廬縣作為(wei) “最多跑一次”改革的試點縣，在改革實踐中進行了大膽探索，取得了許多有益經驗。為(wei) 鞏固改革成果並將改革繼續向縱深推進，特提出以下幾點建議。

　　(一)依法鞏固改革成果和依法深化改革

　　我國是尚未實行地方自治的單一製國家。在這一製度下，要鞏固地方和基層的改革成果，並在法治的框架內(nei) 繼續深化改革，迫切需要中央和省市及時修改完善相關(guan) 的法律法規。在這方麵，桐廬縣聚焦辦件量大、群眾(zhong) 感受度高的商事製度改革、企業(ye) 投資項目審批兩(liang) 大領域，查找法律法規製約“最多跑一次”改革的壁壘，共梳理出與(yu) “最多跑一次”改革不銜接的法律法規規章和規範性文件132部(件)，其中法律22部、行政法規33部、部門規章37部、地方性法規規章33部,省市部門規範性文件7件。按照不同層級權限整理出12張問題清單，已經上報浙江省、杭州市人大和政府。建議浙江省人大和省政府、杭州市人大和市政府盡快組織人員進行專(zhuan) 項調研，對在全省或全市具有共性又在省市權限範圍內(nei) 的問題，應盡快加以研究解決(jue) 。如在省、市職權範圍內(nei) 解決(jue) 不了的問題，應及時上報中央，請中央統籌考慮解決(jue) 。

　　事實上，深化“放管服”改革，涉及中央與(yu) 地方權限調整的問題。黨(dang) 的十九大報告明確要求：“賦予省級及以下政府更多自主權。”為(wei) 落實黨(dang) 的十九大的這一精神，建議全國人大常委會(hui) 和國務院組織專(zhuan) 門的調研組，深入調研中地關(guan) 係，在開啟全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家新征程中，提出進一步優(you) 化地方權力結構的改革方案，修改《地方政府組織法》，依法明確省級、地市級、縣級和鄉(xiang) 鎮各級政府的職責權限，使地方各級政府權責明確，權責對等，為(wei) 充分調動地方積極性和依法規範地方權力運行提供更為(wei) 清晰、明確的法律依據。

　　(二)加強誠信體(ti) 係建設

　　市場經濟和現代社會(hui) 都是以信用為(wei) 基礎的。如果沒有誠信體(ti) 係，市場經濟和現代社會(hui) 都將很難維係。

　　桐廬縣在“最多跑一次”改革中，實行了信任管理，即充分尊重和相信市場主體(ti) 的自治能力和誠信自律，編織起政府機關(guan) 、服務機構與(yu) 企業(ye) 之間的信任網。很顯然，要鞏固這一改革成果，就必須加強誠信體(ti) 係建設。

　　1. 建立法人的信用檔案。建立法人的信用檔案是誠信體(ti) 係建設的重要的基礎性環節。法人(公司法人、社團法人、公共法人等)是否講誠信、守信用，都應在信用檔案中記錄下來，以便為(wei) 信用管理奠定基礎。

　　2. 設立法人的信用等級。現實中，法人的誠信程度是不一樣的。為(wei) 加強信用管理，需要設立法人信用等級(如一、二、三級)，同時規定每一等級的信用標準。

　　3. 定期對法人進行信用評估。法人的信用如何?處在什麽(me) 等級?需要開展第三方定期信用評估。評估的間隔期沒有通則，根據桐廬縣的情況，可考慮三到四年進行一次。

　　4.構建對失信者的懲戒機製。根據法人信用檔案和對法人的信用評估，需要構建對失信者的懲戒機製，使誠心者走遍天下，失信者特別是嚴(yan) 重失信者寸步難行。

　　(三)加強事中事後監管

　　桐廬縣通過信任管理、協同政府建設等諸多舉(ju) 措，走在了浙江省“最多跑一次”改革的前列，許多經驗和做法對浙江全省和全國市縣都具有重要的參考和借鑒意義(yi) 。桐廬縣要鞏固這一改革成果，擴大改革成效，還必須進一步加強事中事後監管。事實上，“最多跑一次”改革對加強事中事後監管提出了新的更高要求。如果事中事後監管跟不上，“最多跑一次”改革的成效就有可能打折扣。

　　為(wei) 防止和避免上述情況，建議桐廬縣構建全方位的事中事後監管體(ti) 係，即在充分發揮體(ti) 製內(nei) 監管主體(ti) 作用的同時，特別要加強群眾(zhong) 監督、輿論監督、民主黨(dang) 派和社會(hui) 團體(ti) 監督，使體(ti) 製外監督與(yu) 體(ti) 製內(nei) 監管有機結合起來，形成多主體(ti) 、立體(ti) 式的監督網絡。

　　在當下，特別要加強對體(ti) 製內(nei) 專(zhuan) 行監管之責的主體(ti) 的監督，形成監督閉環，防止體(ti) 製內(nei) 監督主體(ti) 的不作為(wei) 和亂(luan) 作為(wei) 現象。

　　(四)不斷提升公共服務質量和公平性，切實解決(jue) 發展不平衡不充分問題

　　在“放管服”改革中，“放”和“管”都是手段，目的是為(wei) 經濟社會(hui) 主體(ti) 提供優(you) 質公共服務，以便為(wei) 經濟社會(hui) 發展創造良好環境，同時維護和增進經濟社會(hui) 主體(ti) 的合法權益。

　　黨(dang) 的十九大報告明確指出：“中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代，我國社會(hui) 主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”隨著社會(hui) 主義(yi) 現代化建設的穩步推進，人民美好生活需要日益廣泛，不僅(jin) 對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義(yi) 、安全、環境等方麵的要求日益增長。適應這一發展變化，桐廬縣應在以下方麵有更大作為(wei) ：

　　1.在以往發展的基礎上，著力解決(jue) 好發展不平衡不充分的問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足桐廬人民在經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態等方麵日益增長的需要，更好推動桐廬的經濟發展和社會(hui) 進步。

　　2.更加重視政府公共服務職能，加大基本公共服務的投入，切實提高基本公共服務的質量和公平性，建設人民滿意的高質量的服務型政府。

　　3.加強基層民主法治建設，實現自治、法治、德治“三治”一體(ti) 。通過自治、法治、德治的有機結合，維護社會(hui) 的公平和正義(yi) ，促進社會(hui) 的和諧與(yu) 進步。

　　責任編輯：謝 慶

　　[作者簡介]中共中央黨(dang) 校(國家行政學院)國家戰略發展研究中心課題組。