[關(guan) 鍵詞] 統計法;統計法實施條例;統計數字腐敗;規製

　　[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A

　　統計事業(ye) 是黨(dang) 和國家的重要事業(ye) ，統計工作是經濟社會(hui) 發展的重要綜合性基礎性工作，統計數據是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的重要基礎。[1]《中華人民共和國統計法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)已於(yu) 2017年8月1日起正式施行，其對防範和懲治弄虛作假，提高統計數字的真實、準確、完整、及時都具有十分重要的意義(yi) 。自2016年開始，已經有數個(ge) 省級地方爆出統計數字造假問題。2016年3月，監察部通報了河北、山西、安徽、河南、貴州等省份5起地方統計違紀問題的問責處理情況。2017年1月遼寧省政府領導首次公開確認，遼寧省所轄市、縣在2011年至2014年存在著財政數據造假，導致經濟數據被注入水分。2017年6月11日，中央巡視組公布了對8個(ge) 地方和單位的巡視反饋情況顯示，吉林省、內(nei) 蒙古自治區兩(liang) 地存在經濟數據造假的問題。統計數字腐敗在思想上違背了實事求是的思想路線，敗壞了黨(dang) 的優(you) 良作風;在政治上損害了黨(dang) 和政府的形象，削弱了統計的公信力;在經濟上破壞了國家整體(ti) 利益，助長了地方保護主義(yi) 和利己主義(yi) 的蔓延，[2]必須要堅決(jue) 依法予以懲治。《實施條例》對統計數字腐敗的防範懲治方麵頗具亮點，其分別對統計數字腐敗的責任主體(ti) 製度、事先防範機製和事後處罰措施三個(ge) 方麵進行了規製創新。

　　一、《實施條例》對統計數字腐敗責任主體(ti) 製度的規製創新

　　(一)要求單位必須明確內(nei) 部防範和懲治統計數字腐敗的具體(ti) 責任人

　　《實施條例》第四條第一款規定：“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門應當根據國家有關(guan) 規定，明確本單位防範和懲治統計造假、弄虛作假的責任主體(ti) ，嚴(yan) 格執行統計法和本條例的規定。”可見，《實施條例》對“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門”在責任主體(ti) 安排上提出了強製性要求，必須“明確本單位防範和懲治統計造假、弄虛作假的責任主體(ti) ”。這是因為(wei) 地方政府、統計機構和有關(guan) 部門容易弄虛作假，是統計數字腐敗的防治重點區域，因此，必須在這些單位的內(nei) 部明確哪個(ge) 人是該單位防範和懲治統計數字腐敗的責任主體(ti) ，對該責任人起到一種警示作用，提醒其要在日常工作中時刻關(guan) 注統計工作，避免出現弄虛作假現象，增強其責任意識並達到一定的督促效果;另一方麵，明確單位的責任主體(ti) 也有利於(yu) 具體(ti) 落實和追究相應的責任，將來如果在單位中產(chan) 生統計數字腐敗，則理所當然由責任主體(ti) 承擔責任，可以有效防治以往即使發生統計數字腐敗責任人卻難以界定的問題，防止有關(guan) 的責任人以各種借口推脫責任，避免出現責任無法追究，甚至不了了之的現象。

　　(二)將責任主體(ti) 範圍從(cong) 負責人單獨擔責擴大到單位和負責人共同擔責

　　《實施條例》第四條第二款規定：“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門及其負責人應當保障統計活動依法進行，不得侵犯統計機構、統計人員獨立行使統計調查、統計報告、統計監督職權，不得非法幹預統計調查對象提供統計資料，不得統計造假、弄虛作假。”這裏規定的單位主體(ti) 即“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門”，與(yu) 該條第一款中的單位範圍完全相同，隻是在這些單位後麵多了一個(ge) “及其負責人”的規定。可見，《實施條例》要預防的統計數字腐敗行為(wei) 的實施者，既可能是“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門”這些單位，也可能是這些單位的“負責人”。因此，《實施條例》第四條的規定擴大了統計數字腐敗責任主體(ti) 的具體(ti) 範圍，將責任主體(ti) 從(cong) 原來的“負責人”獨立承擔責任，擴大到目前的單位及其負責人兩(liang) 者共同承擔責任。

　　(三)在懲治統計數字腐敗的法律責任中對單位和負責人施行雙罰製

　　《實施條例》對統計數字腐敗要求單位及其負責人共同擔責，與(yu) 之相呼應，在法律責任方麵也進行了規製創新。這主要體(ti) 現在《實施條例》第七章“法律責任”的規定中。首先，《實施條例》第四十二條明確規定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府統計機構或者有關(guan) 部門及其負責人，侵犯統計機構、統計人員獨立行使統計調查、統計報告、統計監督職權，或者采用下發文件、會(hui) 議布置以及其他方式授意、指使、強令統計調查對象或者其他單位、人員編造虛假統計資料的，由上級人民政府、本級人民政府、上級人民政府統計機構或者本級人民政府統計機構責令改正，予以通報。”其中列舉(ju) 的“采用下發文件、會(hui) 議布置以及其他方式授意、指使、強令統計調查對象或者其他單位、人員編造虛假統計資料”這些統計數字腐敗行為(wei) ，既有可能由單位的負責人單獨實施，也有可能以單位的名義(yi) 來單位實施，因為(wei) “下發文件、會(hui) 議布置”等一般都是以單位名義(yi) 通過公文形式上傳(chuan) 下達來組織實施的，單位負責人往往難以用個(ge) 人名義(yi) 進行操作。當然，單位負責人可以采取“其他方式授意、指使、強令統計調查對象或者其他單位、人員編造虛假統計資料”，這時候承擔責任的就是單位負責人，而單位本身並沒有責任。可見，單位和單位負責人都有可能獨立實施統計數字腐敗行為(wei) 。針對上述的統計數字腐敗行為(wei) ，《實施條例》都是采取了“責令改正、予以通報”的處罰措施。其次，《實施條例》第四十八條針對以單位名義(yi) 實施的統計數字腐敗專(zhuan) 門進行了規定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門有本條例第四十一條至第四十七條所列違法行為(wei) 之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由任免機關(guan) 或者監察機關(guan) 依法給予處分。”單位實施的統計數字腐敗，則由該單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員對單位行為(wei) 承擔處分責任。《實施條例》對統計數字腐敗行為(wei) 實行了雙罰製，對造假的單位和單位負責人要區分不同情況分別追究相應的責任。

　　二、《實施條例》對統計數字腐敗事先防範機製的規製創新

　　(一)設立了統計資料填報人員和單位負責人共同簽字並加蓋公章義(yi) 務

　　統計數字的真實準確源自於(yu) 統計資料的真實準確。因此，防範統計數字腐敗行為(wei) 的發生，必須從(cong) 保障統計資料的真實準確入手。由於(yu) 統計資料是由單位統計人員負責報送的，因此，以往的統計資料都是由統計人員簽字並負責。例如《中華人民共和國統計法》(以下簡稱《統計法》)第二十一條第三款規定：“統計資料的審核、簽署人員應當對其審核、簽署的統計資料的真實性、準確性和完整性負責。”可見，原來單位負責人並不需要對本單位的統計資料簽字。為(wei) 了事先防範統計數字腐敗，《實施條例》明確增加了單位負責人的簽字義(yi) 務，第十七條第一款規定：“國家機關(guan) 、企業(ye) 事業(ye) 單位或者其他組織等統計調查對象提供統計資料，應當由填報人員和單位負責人簽字，並加蓋公章。個(ge) 人作為(wei) 統計調查對象提供統計資料，應當由本人簽字。統計調查製度規定不需要簽字、加蓋公章的除外。”這種由填報人和負責人共同簽字並加蓋公章的統計資料報送方式，可以有效防止少數國家機關(guan) 在填報統計數字時統計造假、弄虛作假，有助於(yu) 提高和增強單位負責人對本單位統計資料的責任意識，從(cong) 源頭上預防弄虛作假的產(chan) 生。《實施條例》的上述規定是借鑒了我國會(hui) 計製度中財務會(hui) 計報告的簽字製度。《中華人民共和國會(hui) 計法》(以下簡稱《會(hui) 計法》)第二十一條的規定：“財務會(hui) 計報告應當由單位負責人和主管會(hui) 計工作的負責人、會(hui) 計機構負責人(會(hui) 計主管人員)簽名並蓋章;設置總會(hui) 計師的單位，還須由總會(hui) 計師簽名並蓋章。單位負責人應當保證財務會(hui) 計報告真實、完整。”《會(hui) 計法》規定隻是由“單位負責人和主管會(hui) 計工作的負責人、會(hui) 計機構負責人(會(hui) 計主管人員)簽名並蓋章”，並沒有要求加蓋公章。《實施條例》的規定卻要求除了必須由填報人員和單位負責人共同簽字以外，還要加蓋單位公章，《實施條例》比《會(hui) 計法》的規定更為(wei) 嚴(yan) 格。因此，除了統計人員要嚴(yan) 格按照《統計法》的規定審核統計資料以外，所在單位負責人也應對統計資料進行認真審核，層層把關(guan) ，防止發生單位負責人對本單位的統計資料疏於(yu) 管理的不作為(wei) 現象，強化統計人員和單位負責人的審核責任，提高其重視程度。

　　(二)重新整合並且明確了責任主體(ti) 承擔統計數字腐敗的事先預防義(yi) 務

　　對於(yu) 地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門及其負責人在統計數字腐敗方麵的事先預防義(yi) 務，《統計法》第六條規定：“統計機構和統計人員依照本法規定獨立行使統計調查、統計報告、統計監督的職權，不受侵犯。地方各級人民政府、政府統計機構和有關(guan) 部門以及各單位的負責人，不得自行修改統計機構和統計人員依法搜集、整理的統計資料，不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽(wei) 造、篡改統計資料，不得對依法履行職責或者拒絕、抵製統計違法行為(wei) 的統計人員打擊報複。”《統計法》中對統計數字腐敗的事先防範義(yi) 務是按照造假行為(wei) 的不同表現方式進行劃分的，共分成三個(ge) 具體(ti) 類型：不得“自行造假”、不得“指使造假”，不得“打擊報複”。對此，《實施條例》重新整合並且明確規定了責任主體(ti) 相應的義(yi) 務，第四條第二款規定：“地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門及其負責人應當保障統計活動依法進行，不得侵犯統計機構、統計人員獨立行使統計調查、統計報告、統計監督職權，不得非法幹預統計調查對象提供統計資料，不得統計造假、弄虛作假。”雖然在表麵上還是“三個(ge) 不得”義(yi) 務，但在內(nei) 容上是新的“三個(ge) 不得”，與(yu) 《統計法》原來規定的事先防範相比，更加全麵、清晰。《實施條例》對《統計法》原有規定進行了更新調整，不再是按照造假行為(wei) 的不同表現方式來進行劃分的，而是按照三個(ge) 不同的造假實施對象重新進行劃分，即“統計機構、統計人員”不得“侵犯”，“統計調查對象”不得“非法幹預”，本人則不得“統計造假、弄虛作假”。在新的“三個(ge) 不得”義(yi) 務中，《實施條例》多了一項對統計調查對象的事先保護和造假防範義(yi) 務，範圍更加全麵，層次更加清晰。

　　首先，《實施條例》第四條第二款規定的第一個(ge) “不得”義(yi) 務，是要求地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門及其負責人不得侵犯統計機構、統計人員獨立行使統計調查、統計報告、統計監督職權。這是針對《統計法》第六條第一款和第二款的兩(liang) 款規定而進行的整合，《統計法》是從(cong) 統計機構和統計人員的職權不受侵犯以及相關(guan) 單位的負責人不得“指使造假”和“打擊報複”正反兩(liang) 方麵分別作出的規定。而《實施條例》則是對《統計法》的上述兩(liang) 個(ge) 條款進行了整合合並，提出了新的“不得侵犯統計機構、統計人員獨立行使統計調查、統計報告、統計監督職權”，針對性更強。當然，這種“不得”義(yi) 務仍然包含了不得實施《統計法》中“指使造假”和“打擊報複”兩(liang) 種統計數字腐敗行為(wei) 。其次，《實施條例》第四條第二款中規定的“不得非法幹預統計調查對象提供統計資料”的義(yi) 務，與(yu) 《統計法》第六條第二款中規定的“不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽(wei) 造、篡改統計資料”相比，在內(nei) 容上更加全麵細化，《統計法》規定的統計數字腐敗隻是局限於(yu) “不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽(wei) 造、篡改統計資料”。《統計實施》提出的不得“非法幹預”，在形式上更為(wei) 廣泛，也與(yu) 後麵的第四十二條相對應，因為(wei) 在第四十二條規定了少數單位負責人可能會(hui) 采取“采用下發文件、會(hui) 議布置以及其他方式授意、指使、強令統計調查對象或者其他單位、人員編造虛假統計資料”，這些都屬於(yu) “非法幹預”。而且“非法幹預”還有很多種，包括要求偽(wei) 造篡改和打擊報複，用“非法幹預”範圍更加廣範。最後，《實施條例》第四條第二款要求地方人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關(guan) 部門及其負責人其本身不得統計造假、弄虛作假，比《統計法》第六條第二款規定的“自行修改”更加全麵。現實工作中的統計造假、弄虛作假形式確實是複雜多樣，難以用“自行修改”完全涵蓋。例如，有的單位負責人提供了一些虛假的、不完整的統計資料，或者對統計數字隱瞞不報;還有的是對統計機構的合法要求置之不理，采取各種方式或借口予以拒絕，不履行提供統計資料的義(yi) 務，也就是通常所說的“拒報”;還有的是私自轉移、秘密隱匿甚至毀棄統計資料。這些情形就不全是“自行修改”，但都是統計造假、弄虛作假，都屬於(yu) 統計數字腐敗。

　　三、《實施條例》對統計數字腐敗事後處罰措施的規製創新

　　(一)列舉(ju) 了統計數字腐敗中“嚴(yan) 重失察”的三種具體(ti) 情形

　　根據《統計法》第三十七條第四項的規定，統計數字腐敗還包括“對本地方、本部門、本單位發生的嚴(yan) 重統計違法行為(wei) 失察”的情形，也就是一種屍位素餐、不作為(wei) 的腐敗形式，可以簡稱為(wei) “嚴(yan) 重失察”。但究竟何種具體(ti) 情形可以被視為(wei) “嚴(yan) 重失察”，《統計法》沒有作出具體(ti) 規定。為(wei) 此，《實施條例》第四十條規定：“下列情形屬於(yu) 統計法第三十七條第四項規定的對嚴(yan) 重統計違法行為(wei) 失察，對地方人民政府、政府統計機構或者有關(guan) 部門、單位的負責人，由任免機關(guan) 或者監察機關(guan) 依法給予處分，並由縣級以上人民政府統計機構予以通報：(一)本地方、本部門、本單位大麵積發生或者連續發生統計造假、弄虛作假;(二)本地方、本部門、本單位統計數據嚴(yan) 重失實，應當發現而未發現;(三)發現本地方、本部門、本單位統計數據嚴(yan) 重失實不予糾正。”規定列舉(ju) 了三種“嚴(yan) 重失察”的具體(ti) 情形:

　　第一，在“本地方、本部門、本單位大麵積發生或者連續發生統計造假、弄虛作假”。“大麵積發生”主要是指統計造假、弄虛作假的範圍規模。例如在一些地方、部門或者單位中的多個(ge) 內(nei) 部機構、多處組成部門、多位領導幹部身上發生了統計數字腐敗行為(wei) ，則可以認定為(wei) “大麵積發生”;“連續發生”主要是指統計造假、弄虛作假的頻繁程度。如在一些地方、部門或者單位中雖然隻是在其內(nei) 部某一機構或某一個(ge) 人身上發生了統計數字腐敗行為(wei) ，卻在一定時期內(nei) 發生了3次以上，則可認定為(wei) “連續發生”。

　　第二，對“本地方、本部門、本單位統計數據嚴(yan) 重失實，應當發現而未發現”。“嚴(yan) 重失實”並不是指簡單的統計數字計算錯誤等一般性的工作失誤，而是指報送的統計數字完全偏離了真實的數值，已經達到了非常嚴(yan) 重的程度;“應當發現而未發現”，是指統計數字腐敗責任主體(ti) 在主觀方麵具有過失，是一種疏忽大意的過失，是“行為(wei) 人應當預見到自己的行為(wei) 可能發生危害社會(hui) 的結果，因為(wei) 疏忽大意而沒有預見，以致發生這種結果的心理態度”。[3]當然，“應當發現”的判斷標準要依據行為(wei) 人的實際認知能力和當時的具體(ti) 客觀條件，也就是說要根據責任主體(ti) 自身的文化知識水平、業(ye) 務技術水平和工作經驗等，並充分結合當時的外在環境條件，具體(ti) 分析其在當時所處的情況，從(cong) 而判定其是否“應當發現”。

　　第三，“發現本地方、本部門、本單位統計數據嚴(yan) 重失實不予糾正”。負責人已經發現了統計數據嚴(yan) 重失實行為(wei) ，卻不進行糾正，知情不報，這明顯是一種對統計數字腐敗的包庇縱容行為(wei) 。《實施條例》第三十七條規定：“任何單位和個(ge) 人不得拒絕、阻礙對統計工作的監督檢查和對統計違法行為(wei) 的查處工作，不得包庇、縱容統計違法行為(wei) 。”因此，地方人民政府、政府統計機構或者有關(guan) 部門、單位的負責人一旦發現本地方、本部門、本單位中存在統計數據嚴(yan) 重失實的現象，就應當迅速采取措施予以糾正，避免出現更為(wei) 嚴(yan) 重的後果。如果負責人仍然對此不聞不問、漠不關(guan) 心，則構成“嚴(yan) 重失察”。

　　對上述“嚴(yan) 重失察”的統計數字腐敗應如何處理，則要根據《統計違法違紀行為(wei) 處分規定》(以下簡稱《處分規定》)第四條的規定執行，即對“造成不良後果的，給予警告或者記過處分;造成嚴(yan) 重後果的，給予記大過或者降級處分;造成特別嚴(yan) 重後果的，給予撤職或者開除處分。”

　　(二)賦予統計機構移送統計數字腐敗涉嫌犯罪案件的職責

　　統計數字腐敗是一種違法行為(wei) ，當其危害程度相當嚴(yan) 重並且造成極其惡劣影響時，就有可能涉嫌構成犯罪。根據《統計法》第四十七條的規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”與(yu) 之相同，《處分規定》第十三條也規定：“有統計違法違紀行為(wei) ，應當給予黨(dang) 紀處分的，移送黨(dang) 的紀律檢查機關(guan) 處理。涉嫌犯罪的，移送司法機關(guan) 依法追究刑事責任。”但是，在《統計法》和《處分規定》中都沒有規定應當由哪一個(ge) 具體(ti) 的機構部門來負責移送統計數字腐敗涉嫌犯罪案件。針對該問題，《實施條例》第五十一條明確規定：“統計違法行為(wei) 涉嫌犯罪的，縣級以上人民政府統計機構應當將案件移送司法機關(guan) 處理。”該條規定解決(jue) 了移送部門不清的問題，明確賦予縣級以上人民政府統計機構移送統計數字腐敗犯罪案件的職責。2017年4月20日，國家統計局統計執法監督局正式掛牌成立，各地方也隨之建立了統計執法監督檢查機構。根據《統計執法監督檢查辦法》第十條規定，統計執法監督檢查機構和執法檢查人員的主要職責中就有“依法查處統計違法行為(wei) ，防範和懲治統計造假、弄虛作假”，同時根據其第三十六條規定，統計違法案件審理終結，“涉嫌犯罪的，移送司法機關(guan) 處理”。因此，縣級以上人民政府統計機構中的統計執法監督檢查機構，具體(ti) 負責將該案件移送到司法機關(guan) 。但需要注意的是，2018年3月11日通過的《憲法修正案》增設了“監察委員會(hui) ”，修正後的《憲法》第一百二十三條規定：“中華人民共和國各級監察委員會(hui) 是國家的監察機關(guan) 。”作為(wei) 黨(dang) 統一領導的反腐敗工作機構的監察委員會(hui) ，是將原來行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關(guan) 查處貪汙賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門工作力量進行的集中整合。隨後，2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第十一條，對監察委員會(hui) 職責的規定中就包括“對涉嫌貪汙賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”並“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。同時，根據其第四十五條規定：“對涉嫌職務犯罪的，監察機關(guan) 經調查認為(wei) 犯罪事實清楚，證據確實、充分的，製作起訴意見書(shu) ，連同案卷材料、證據一並移送人民檢察院依法審查、提起公訴。”由此可見，監察委員會(hui) 目前承擔著對統計數字腐敗涉嫌犯罪的查處職責，統計數字腐敗涉嫌犯罪案件必須先移送監察委員會(hui) 。因此，《實施條例》第五十一條規定的“統計違法行為(wei) 涉嫌犯罪的，縣級以上人民政府統計機構應當將案件移送司法機關(guan) 處理”就要進行修改。監察委員是否屬於(yu) 司法機關(guan) ，對此，應當明確“監察委員會(hui) 實質上就是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨(dang) 和國家行使監督權，是政治機關(guan) ，不是行政機關(guan) 、司法機關(guan) ”，[4]“監察機關(guan) 既不是行政機關(guan) 也不是司法機關(guan) ，而是代表黨(dang) 和國家行使監督權”。[5]基於(yu) 以上理由，筆者建議應將《實施條例》第五十一條修改為(wei) ：“統計違法行為(wei) 涉嫌犯罪的，縣級以上統計執法監督檢查機構應當將案件移送監察機關(guan) 處理。”

　　參考文獻

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　　責任編輯：謝 慶

　　[基金項目]國家社科基金青年項目“統計數字腐敗的法律規製研究”(13CFX001)。

　　[作者簡介]王鬆，東(dong) 北財經大學法學院副教授。