宅基地一般是指集體(ti) 所有的、福利分配給農(nong) 戶蓋房使用的建設用地。宅基地製度是我國現行農(nong) 村土地製度的基礎, 也是社會(hui) 主義(yi) 土地公有製的重要體(ti) 現。多年來, 宅基地製度不斷調整完善, 已形成一套具有中國特色的製度體(ti) 係, 有效保障了農(nong) 民“居者有其屋”, 對於(yu) 農(nong) 村社會(hui) 穩定起到了重要作用。隨著工業(ye) 化、城鎮化進程不斷深入, 宅基地製度也暴露出一係列問題。宅基地產(chan) 權製度在政策、法律與(yu) 現實之間的衝(chong) 突逐步加劇, 現有的宅基地管理模式也越來越難以為(wei) 繼, 宅基地製度改革呼之欲出。從(cong) 2015年開始, 中央加緊部署宅基地製度改革, 先後經曆了試點確立、聯動探索、期限延長、範圍拓展等過程。2018年中央一號文件再度聚焦宅基地製度, 標誌著進入“三權分置”改革新時代。站在新的起點上, 把握我國宅基地製度的現狀、特征, 歸納試點探索的突破與(yu) 製約條件, 對於(yu) 深入推進宅基地製度改革具有重要意義(yi) 。

　　一、農(nong) 村宅基地製度演變及其特點

　　(一) 農(nong) 村宅基地製度的形成。

　　新中國成立以來, 農(nong) 村宅基地製度經曆了從(cong) 農(nong) 民私有到集體(ti) 所有、農(nong) 民使用的變化。1954年新中國第一部《憲法》明確提出:“國家依照法律保護農(nong) 民的土地所有權和其他生產(chan) 資料所有權”以及“國家保護公民的合法收入、儲(chu) 蓄、房屋和各種生活資料等的所有權”。宅基地作為(wei) 農(nong) 民私有土地的一部分, 受到平等、合法保護。1962年, 中共八屆十中全會(hui) 出台《農(nong) 村人民公社工作條例》, 明確規定社員的宅基地屬於(yu) 集體(ti) 所有, 一律不準出租和買(mai) 賣。同時規定:“社員的房屋永遠歸社員所有”“社員有買(mai) 賣或者租賃房屋的權利”等內(nei) 容。1963年中央出台《關(guan) 於(yu) 各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》, 第一次明確了宅基地所有權與(yu) 使用權的分離和宅基地的申請與(yu) 無償(chang) 取得方式。

　　改革開放以後, 國家開始加強宅基地管理工作, 相繼出台了一係列加強農(nong) 村宅基地管理法律和指導文件, 形成了比較明晰的管理辦法, 基本形成“一戶一宅、福利分配、無償(chang) 回收、限製流轉、禁止抵押、嚴(yan) 禁開發”的宅基地管理製度[1]2 。從(cong) 法律層麵看, 1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆規定“宅基地屬於(yu) 集體(ti) 所有”“出賣、出租住房後再申請宅基地的, 不予批準”。2007年《物權法》頒布後, 宅基地權利的製度安排形成體(ti) 係。此後, 國家在繼續嚴(yan) 格宅基地管理的同時, 開始不斷完善宅基地的權利結構。例如, 2008年黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》提出:“完善農(nong) 村宅基地製度, 嚴(yan) 格宅基地管理, 依法保障農(nong) 戶宅基地用益物權。”2014年的中央一號文件在保障農(nong) 戶宅基地用益物權的基礎上進一步對農(nong) 村宅基地分配政策進行了說明。2014年12月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》, 標誌著農(nong) 村宅基地正式進入試點階段。該《意見》也對宅基地權益保障和取得方式的完善、農(nong) 民戶有所居的多元化實現方式、進城落戶農(nong) 民自願有償(chang) 退出或轉讓宅基地提出了具體(ti) 說明。2015年中央一號文件提出對宅基地製度改革試點采取分類實施的措施, 強調對農(nong) 民住房保障的新機製進行深入探索[2]55-60。

　　2015年2月27日, 全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 授權國務院在北京市大興(xing) 區等33個(ge) 試點縣開展“三塊地”改革試點, 其中雲(yun) 南大理等15個(ge) 地區承擔宅基地改革試點。隨著土地確權工作的不斷推進, 2016年中央一號文件在農(nong) 村土地承包經營權確權登記的基礎上, 提出要加快推進農(nong) 村宅基地使用權確權登記頒證工作。與(yu) 此同時, 農(nong) 村土地製度改革逐步進入統籌階段, 改革試點開始聯動部署。2017年中央一號文件強調總結農(nong) 村宅基地製度改革試點經驗, 並開始放活對空閑農(nong) 房及宅基地管製, 以提高宅基地利用效率, 增加農(nong) 民財產(chan) 性收入。2017年底, 黨(dang) 的十九大後首次召開的中央全麵深化改革領導小組會(hui) 議審議通過了《關(guan) 於(yu) 拓展農(nong) 村宅基地製度改革試點的請示》, 拓展了宅基地製度改革試點範圍, 延長了試點期限, 並劃出改革“紅線”。即:不得以買(mai) 賣宅基地為(wei) 出發點, 不得以退出宅基地使用權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件。2018年是實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的開局之年。2018年中央一號文件強調, 紮實推進房地一體(ti) 的農(nong) 村集體(ti) 建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農(nong) 民閑置宅基地和閑置農(nong) 房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體(ti) 所有權, 保障宅基地農(nong) 戶資格權和農(nong) 民房屋財產(chan) 權, 適度放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權。同時, 文件再次強調了宅基地製度改革的底線, 即:不得違規違法買(mai) 賣宅基地, 嚴(yan) 格實行土地用途管製, 嚴(yan) 格禁止下鄉(xiang) 利用農(nong) 村宅基地建設別墅大院和私人會(hui) 館。

　　(二) 現行農(nong) 村宅基地製度的基本特點。

　　據初步測算, 截至2013年底, 全國宅基地總麵積約為(wei) 1.7億(yi) 畝(mu) , 占集體(ti) 建設用地的54%, 其中村內(nei) 宅基地麵積約為(wei) 1.6億(yi) 畝(mu) , 占總體(ti) 的94%, 城市和建製鎮內(nei) 部的農(nong) 村宅基地麵積約0.1億(yi) 畝(mu) [3]36-46。現行《憲法》《土地管理法》《物權法》《擔保法》分別對宅基地的所有權、用益物權、擔保物權等作出了明確規定。我國宅基地製度的基本特點主要有以下幾個(ge) 方麵:

　　1. 集體(ti) 擁有宅基地所有權。

　　《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規定宅基地所有權歸農(nong) 民集體(ti) 所有。集體(ti) 對宅基地的所有權特征主要表現為(wei) :農(nong) 戶宅基地使用權的獲得, 必須經過村委會(hui) 批準;當農(nong) 戶不再使用宅基地時, 集體(ti) 可以將其收回;宅基地在整理或指標交易時, 主體(ti) 也是村委會(hui) 。因此, 在宅基地所有權與(yu) 使用權的實現上, 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織絕不僅(jin) 僅(jin) 是法律意義(yi) 上的概念, 而是擁有實實在在的支配和控製權力。

　　2. 農(nong) 戶擁有宅基地使用權和住房所有權。

　　《物權法》第152條規定, 宅基地使用權人依法對集體(ti) 所有的土地享有占有和使用的權利。長期以來, 我國一直堅持農(nong) 村房屋由農(nong) 民所有, 農(nong) 民對房屋的買(mai) 賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利予以充分保障, 並且通過製度設計, 也不斷阻止政府或集體(ti) 組織對農(nong) 民房屋財產(chan) 權的侵犯。因此, 在我國廣大農(nong) 村地區, 農(nong) 民對於(yu) 擁有住房所有權的認知相對一致, 也逐漸形成了根深蒂固的觀念。

　　3. 宅基地具有成員身份性和無償(chang) 性。

　　根據現行宅基地管理製度, 隻有農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員, 才有資格申請和使用該村集體(ti) 經濟組織所有的宅基地, 而非集體(ti) 經濟組織成員無法獲得宅基地。如《物權法》第152條規定, 宅基地使用權權限僅(jin) 限於(yu) 本集體(ti) 經濟組織成員, 享有身份性、福利性和社會(hui) 保障功能。這充分說明了宅基地的成員身份性特征。隻要是集體(ti) 組織成員, 就可以無償(chang) 取得宅基地。由於(yu) 宅基地隻賦予了占有權和使用權, 非集體(ti) 經濟組織成員也就無法通過宅基地的交易和轉讓獲得宅基地, 並且即便有這種交易, 也不會(hui) 受到法律保護。同時, 福利分配的宅基地屬性, 也是實行“一戶一宅”的主要依據。農(nong) 民將房屋轉讓以後, 就不能再申請和獲得宅基地, 因此農(nong) 民不能將宅基地使用權流轉僅(jin) 限於(yu) 本集體(ti) 經濟組織內(nei) 部。

　　4. 麵積法定, 嚴(yan) 格管理。

　　“麵積法定”是指農(nong) 村村民一戶隻能擁有麵積不超過省、自治區、直轄市規定的麵積標準。依據《土地管理法》第44條和第62條的規定, 村民住宅用地使用存量建設用地的, 由縣級人民政府審批;使用新增建設用地的, 一般由設區的市、自治州人民政府審批。同時, 《土地管理法》第77條規定, 對未經批準或采取欺騙手段騙取批準非法占用土地建設住宅的, 由縣級以上土地行政主管部門責令退還並限期拆除房屋。這是我國現行農(nong) 村宅基地使用及管理製度的核心。

　　5. 限製轉讓, 禁止抵押。

　　依據《土地管理法》第62條的相關(guan) 規定, 農(nong) 村村民出賣、出租住房後, 再申請宅基地的, 不予批準。同時, 《物權法》第184條和《擔保法》第37條明確規定, 宅基地使用權不得抵押。基於(yu) 宅基地特定的身份屬性和福利屬性, 《國務院關(guan) 於(yu) 深化改革嚴(yan) 格土地管理的決(jue) 定》 (國發[2004]28號) 明確規定, 禁止城鎮居民在農(nong) 村購置宅基地。《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 嚴(yan) 格執行有關(guan) 農(nong) 村集體(ti) 建設用地法律和政策的通知》 (國辦發[2007]71號) 也明確提出, 農(nong) 村住宅用地隻能分配給本村村民, 城鎮居民不得到農(nong) 村購買(mai) 宅基地、農(nong) 民住宅或“小產(chan) 權房”。

　　二、農(nong) 村宅基地製度存在的主要問題

　　隨著城鄉(xiang) 加速融合與(yu) 農(nong) 村勞動力大量進城落戶, 宅基地管理中出現了取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不足等問題。這些問題主要根源於(yu) 現有產(chan) 權框架下不同利益主體(ti) 的博弈, 核心是產(chan) 權和收益分配問題[4]。

　　(一) 宅基地流轉現象普遍, 限製政策流於(yu) 形式。

　　盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和市場交易權利, 但事實上, 大量的農(nong) 民宅基地已經進入隱性市場並且呈普遍化、多樣化趨勢。尤其是在城中村、經濟發達村和城郊村, 宅基地上的農(nong) 房一般以租賃、買(mai) 賣、合作建房等多種流轉形式存在, 限製宅基地流轉的政策往往流於(yu) 形式。從(cong) 經濟合理性來看, 宅基地自發流轉有著十分廣泛的市場基礎。宅基地以及閑置農(nong) 房的隱性入市, 不僅(jin) 解決(jue) 了農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員的財產(chan) 收入問題, 也緩解了進城人口的居住問題, 還降低了城鎮化的成本, 但是, 這種宅基地的自發入市行為(wei) 與(yu) 現行法律直接衝(chong) 突。

　　(二) 宅基地的無償(chang) 取得和一戶一宅難以為(wei) 繼。

　　目前在廣大的傳(chuan) 統農(nong) 區, 有些農(nong) 村還在實行“一戶一宅”的無償(chang) 分配製度。但是, 近些年來隨著返鄉(xiang) 人員的逐步增多, 不僅(jin) 對流轉承包地進行規模經營有著旺盛的需求, 也對農(nong) 村居住條件有著更高要求。這些人員往往有實力、有能力, 還對宅基地有著大量需求。受現有農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用範圍的限製, 一些農(nong) 戶發展農(nong) 家樂(le) 、生態莊園等新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態, 隻能在自己的宅基地或附近修建房屋。還有的農(nong) 機大戶、農(nong) 民合作社理事長等農(nong) 村能人, 也往往利用自己的房屋和宅基地做辦公室、農(nong) 機庫房等, 從(cong) 而導致耕地在農(nong) 區大量被占用。在沿海地區和廣大城鄉(xiang) 結合部地區, 隨著城鎮化進程中土地級差收益的大幅提高, 城鎮建設用地也越來越緊張, 無償(chang) 分配宅基地難度越來越大。同時, 一戶一宅在城市化地區的管理更為(wei) 複雜。隨著宅基地在這些地區的價(jia) 值顯化, 農(nong) 民往往在宅基地上大量“種房子”, 有的突破了原來審批的宅基地麵積, 有的突破了各省、自治區、直轄市規定的宅基地上蓋的住房麵積。

　　(三) 宅基地用益物權不完整, 分享宅基地增值收益難。

　　按照《物權法》規定, 農(nong) 民的宅基地使用權被明確界定為(wei) 用益物權。中央政策文件一再強調保障農(nong) 民宅基地用益物權。但是, 一般意義(yi) 上的用益物權包括“占有權、使用權和收益權”, 而對作為(wei) 用益物權的宅基地隻在法律上予以“占有權和使用權”的賦權, 少了“收益權”一項。可見, 宅基地用益物權在法律表達上存在自相矛盾, 以致於(yu) 農(nong) 民的宅基地用益物權往往受到忽視和侵害。尤其是在一些實施村莊整理、農(nong) 民集中居住和宅基地換房等政策的地區, 農(nong) 民一般僅(jin) 僅(jin) 獲得房屋的補償(chang) , 而很難分享整理節約出的建設用地的出讓收益及增值收益, 有的甚至難以彌補農(nong) 民“上樓”的成本。

　　(四) 宅基地的無序擴張不利於(yu) 村莊建設與(yu) 城市發展。

　　現行宅基地審批製度環節過多、周期長, 不適應農(nong) 民建房靈活性的需求, 導致建房戶邊報邊建、亂(luan) 占濫建等現象時有發生。由於(yu) 宅基地使用現狀與(yu) 法律間的衝(chong) 突, 政府對宅基地使用的管理基本處於(yu) 缺位狀態, 規劃和用途管製無法實施。在政府管製缺位下, 農(nong) 民宅基地的擴張和新房建設更是處於(yu) 無序狀態, 甚至有蔓延之勢。在農(nong) 村, 宅基地無序擴張嚴(yan) 重危害村莊統一規劃和建設。在城市, 宅基地管理混亂(luan) 造成城中村的私搭亂(luan) 建、毫無規劃、基礎設施和公共服務不足、治理無組織, 治安問題嚴(yan) 重, 與(yu) 城市形成完全的兩(liang) 張皮, 加大城市管理成本和未來更新的難度。

　　(五) 大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出機製。

　　我國現行法律對宅基地的取得原則、標準、審批權限和程序作了規定, 但宅基地收回政策過於(yu) 原則性, 收回程序和補償(chang) 標準缺乏具體(ti) 規定, 導致可操作性不強, 更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機製。有關(guan) 調查顯示, “少批多占”“未批先建”等曆史遺留問題較多, 目前尚無有效的解決(jue) 方案, 導致宅基地資源不能有效配置。

　　三、當前宅基地製度的主要改革探索

　　2015年, 中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》, 在全國15個(ge) 地區開展宅基地製度改革試點。根據中央統一部署, 宅基地製度改革主要圍繞宅基地權益保障和取得、有償(chang) 使用、有償(chang) 退出和改革宅基地審批製度等四個(ge) 方麵展開。改革的目標是健全依法公平取得、節約集約使用、自願有償(chang) 退出的農(nong) 村宅基地製度。經過近三年的基層探索, 試點地區圍繞保障農(nong) 戶住有所居、建立宅基地有償(chang) 使用和有償(chang) 退出機製、下放宅基地審批權、發揮農(nong) 村基層自治作用等進行了多元化探索, 取得了一定成效。截至目前, 浙江義(yi) 烏(wu) 等11個(ge) 試點縣 (市、區) 共收取有償(chang) 使用費超過1億(yi) 元。四川瀘縣等試點地區已退出宅基地約7.6萬(wan) 戶, 退出麵積約6萬(wan) 畝(mu) [5]。

　　(一) 完善宅基地取得方式。

　　試點地區堅持因地製宜、分類施策, 采取多種方式, 確保農(nong) 戶“住有所居”。對宅基地資源比較豐(feng) 富的傳(chuan) 統農(nong) 區繼續實行“一戶一宅”製度;對人均耕地少、二三產(chan) 業(ye) 比較發達的“城中村”“城郊村”, 在農(nong) 民自願的基礎上, 探索實行“統規統建”“集中統建”“多戶聯建”等方式;在土地利用總體(ti) 規劃確定的城鎮建設用地規模範圍內(nei) , 探索集中建設農(nong) 民公寓和農(nong) 民住宅小區。

　　從(cong) 試點地區看, 無論是占用新增建設用地還是利用存量建設用地, 宅基地無償(chang) 取得的分配方式都難以為(wei) 繼, 開始探索有償(chang) 取得方式。具體(ti) 來看, 寧夏平羅探索本集體(ti) 經濟組織成員按成本有償(chang) 取得宅基地;浙江義(yi) 烏(wu) 等對宅基地取得實行擇位競價(jia) , 共收取有償(chang) 擇位費30多億(yi) 元。可以說, 這項改革對長期以來“福利”分配的宅基地取得方式是一個(ge) 積極探索。但通過對試點地區改革方案的分析, 按成本有償(chang) 取得農(nong) 戶所繳納的費用, 實際上是土地整理費、開墾費;而擇位競價(jia) 費僅(jin) 限於(yu) 交通條件良好、地理位置優(you) 越的地段, 而並沒有收取資源使用費, 說明宅基地有償(chang) 取得方式還沒有破題。

　　(二) 建立宅基地有償(chang) 使用製度。

　　宅基地使用混亂(luan) 、未批先建、一戶多宅、超標準蓋房等問題是宅基地製度改革的最直接誘因。試點地區針對超標準占用宅基地、一戶多宅以及非集體(ti) 經濟組織成員通過繼承等方式實際占有和使用宅基地等情形, 探索建立有償(chang) 使用製度。例如, 湖北宜城、江西餘(yu) 江等試點地區收取有償(chang) 使用費。新疆伊寧對非集體(ti) 成員以繼承之外的方式占有和使用宅基地的, 按照高標準收取有償(chang) 使用費, 對非本集體(ti) 經濟組織成員但是法定繼承人的, 酌情收取或暫不收取。浙江義(yi) 烏(wu) 則將違法侵占使用宅基地的問題, 區分嚴(yan) 重違法和輕微違法等不同情形, 嚴(yan) 重違法的結合“三改一拆”專(zhuan) 項行動予以拆除, 輕微違法的則納入有償(chang) 使用範圍, 收取一定費用。

　　在目前宅基地的各項改革中, 針對違法違規占地收取有償(chang) 使用費, 是改革的突破點和切入口, 實踐中有理有據、易於(yu) 操作, 但也容易造成一係列問題。比如, 長期以來大量違法占地的既成事實, 是否可以通過繳納罰款而合法化?如果沒有合法化, 那麽(me) 罰款的征收就不容易得到農(nong) 民群眾(zhong) 的認可。對於(yu) 這些做法, 如果後續再推行相關(guan) 改革予以糾正, 反而會(hui) 麵臨(lin) 更大的阻力。

　　(三) 建立農(nong) 戶宅基地自願有償(chang) 退出和流轉機製。

　　從(cong) 目前來看, 試點地區開展農(nong) 戶宅基地有償(chang) 退出和流轉機製方麵的探索比較活躍, 改革方式也比較靈活。如天津薊州探索由村集體(ti) 經濟組織有償(chang) 回購農(nong) 戶宅基地, 每畝(mu) 補償(chang) 標準不低於(yu) 17.6萬(wan) 元;陝西高陵探索有償(chang) 使用、有償(chang) 退出製度, 以收取的有償(chang) 使用費支付有償(chang) 退出費, 達到收支平衡;浙江義(yi) 烏(wu) 開展宅基地所有權、分配資格權和使用權“三權分置”試點, 對已完成鄉(xiang) 村建設及更新改造的村莊, 允許宅基地使用權在本市集體(ti) 經濟組織成員間跨村轉讓, 並對轉讓後的宅基地頒證。

　　與(yu) 其他試點內(nei) 容相比, 試點地區在這方麵的積極性較高, 但問題的症結是“錢從(cong) 哪裏來”, 也就是收儲(chu) 資金的來源如何保障。從(cong) 試點地區的探索來看, 以有償(chang) 使用的資金支付有償(chang) 退出的費用, 是一項很好的改革理念與(yu) 製度設計, 但這種操作在實踐中可能遇到的問題是, 將有償(chang) 使用作為(wei) 前提, 先針對有償(chang) 使用對象收取費用, 再向有償(chang) 退出的對象支付費用, 並且從(cong) 整體(ti) 上看, 兩(liang) 者要達到資金平衡。顯然, 這樣的改革設計出發點是好的, 但現實條件不容易滿足。2018年中央一號文件明確提出, 探索實施宅基地“三權分置”, 為(wei) 促進宅基地有序流轉指明了方向。宅基地“三權分置”製度改革也被視為(wei) 阻止鄉(xiang) 村衰敗、實現鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要契機[6]。

　　(四) 完善宅基地管理製度。

　　宅基地產(chan) 權製度是基礎, 管理製度是準則。產(chan) 權不完善與(yu) 權能不充分, 直接導致了宅基地管理製度跟不上形勢變化的需要。從(cong) 2008年黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 開始, 中央就提出要嚴(yan) 格宅基地管理, 完善宅基地製度。目前, 試點地區正開展通過簡化審批流程、優(you) 化審批程序, 下放宅基地審批權。比如, 對使用存量建設用地的, 審批權由縣級政府下放至鄉(xiang) 鎮政府;對使用新增建設用地的, 由縣級政府審批。有些試點地區還探索鄉(xiang) 村治理重心下沉, 成立農(nong) 民自治組織, 協助開展宅基地管理工作。如江西餘(yu) 江探索在村民小組建立村民事務理事會(hui) , 由村民事務理事會(hui) 確定分配標準與(yu) 分配辦法, 在宅基地管理和改革中發揮重要作用。還有些試點地區, 加快產(chan) 權製度建設, 做好基礎工作, 為(wei) 宅基地管理製度改革提供依據。例如, 湖北宜城嚴(yan) 格執行宅基地確權登記頒證政策, 解決(jue) 了5500多件曆史遺留問題。

　　對於(yu) 這項改革, 社會(hui) 各界的觀點看法並不一致。總體(ti) 上看, 大量宅基地隱性流轉的事實, 正是宅基地管理製度、農(nong) 民需求與(yu) 法律三者之間嚴(yan) 重衝(chong) 突的體(ti) 現, 更是政府對宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上, 鄉(xiang) 村規劃嚴(yan) 重滯後, 農(nong) 民新建農(nong) 房往往存在相互攀比的心理, 不僅(jin) 造成了資源浪費, 也影響了村容村貌。因此, 麵對宅基地無序擴張的局麵, 審批權限下放並不是痛點, 強化鄉(xiang) 村規劃和用途管製才是正題。

　　四、推進農(nong) 村宅基地製度改革的建議

　　進入新時代, 農(nong) 村改革已經進入縱深推進的新階段, 改革的“四梁八柱”已經搭建起來, 一些重點領域和關(guan) 鍵的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nong) 村“三塊地”改革的核心, 與(yu) 農(nong) 民關(guan) 切度最高、利益關(guan) 係也更為(wei) 密切。因此, 下一步宅基地製度改革應堅持市場化、漸進式改革的總方向, 更加注重係統性、整體(ti) 性、協同性, 逐步擴大試點範圍, 推進農(nong) 村土地三項試點深度融合, 統籌銜接關(guan) 聯改革, 為(wei) 全國範圍內(nei) 整體(ti) 推開相關(guan) 改革積累經驗、創造條件。

　　(一) 保障農(nong) 戶宅基地用益物權。

　　農(nong) 戶宅基地用益物權的主要表現形式為(wei) 宅基地占有權、支配權和使用權。保障農(nong) 戶宅基地用益物權是宅基地製度改革的目標和底線。實踐中, 由於(yu) “房地一體(ti) ”的不可分性, 宅基地用益物權在政策層麵被分解為(wei) 宅基地農(nong) 戶資格權和農(nong) 房所有權。在“兩(liang) 權分離”的製度框架下, 宅基地所有權屬於(yu) 集體(ti) 經濟組織, 使用權屬於(yu) 農(nong) 戶。長期以來, 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織往往對宅基地所有權有著更實際、更直接的支配權。在現實中, 村民委員會(hui) 往往代替村集體(ti) 經濟組織行使宅基地管理等相關(guan) 權利。在民主決(jue) 策與(yu) 監督缺位的情況下, 容易造成村幹部個(ge) 人說了算, 從(cong) 而產(chan) 生委托代理問題。這也是宅基地管理製度混亂(luan) 的直接原因之一。深化宅基地製度改革, 應該按照宅基地用益物權的原則, 在鞏固集體(ti) 所有權的基礎上, 進一步明確和強化農(nong) 戶宅基地使用權。同時, 加快推進房地一體(ti) 的農(nong) 村宅基地使用權確權登記頒證工作。在此基礎上, 完善宅基地用益物權, 在現有宅基地占有權和使用權基礎上, 賦予農(nong) 戶宅基地資格權, 適度放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權。同時, 加快建立健全集體(ti) 建設用地資源資產(chan) 產(chan) 權製度, 逐步實現各類市場主體(ti) 按照市場規則和市場價(jia) 格依法平等使用土地等自然資源。

　　(二) 有效盤活閑置宅基地和閑置農(nong) 房。

　　閑置宅基地和閑置農(nong) 房是農(nong) 村最大的“隱性資產(chan) ”。隨著農(nong) 村大量人口進城落戶, 農(nong) 村“空心化”現象越來越突出。同時, 一些村集體(ti) 經濟組織“空殼化”嚴(yan) 重, 幾乎沒有多少村集體(ti) 經濟收入。因此, 無論是發展壯大農(nong) 村集體(ti) 經濟, 還是增加農(nong) 民財產(chan) 性收入, 都要鼓勵農(nong) 村集體(ti) 經濟組織在盤活閑置宅基地和閑置農(nong) 房上作文章, 探索閑置農(nong) 村宅基地多種利用方式。在這方麵, 一些試點地區已經進行了很多探索, 但總體(ti) 上看, 改革步伐比較緩慢, 閑置農(nong) 房流轉仍受到諸多限製。深化農(nong) 村宅基地製度改革, 就要在法律法規框架下, 有意識地放寬市場化用地主體(ti) 的限製, 擴大村集體(ti) 經濟組織的經營自主權。特別是允許農(nong) 村集體(ti) 經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nong) 房及宅基地, 優(you) 先發展農(nong) 村新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態, 增加農(nong) 民財產(chan) 性收入。同時, 要注意利用開發不是違規買(mai) 賣, 不能違反土地用途管製原則, 更不能讓工商資本侵占村集體(ti) 利益, 建設私人會(hui) 館或開發別墅。

　　(三) 與(yu) 其他改革協同部署。

　　要堅持“房子是用來住的, 不是用來炒的”定位, 縮小政府征地權使用範圍, 支持引導農(nong) 民集體(ti) 經濟組織利用集體(ti) 建設用地建設租賃住房, 集約開發出租屋建設。特別是注意將宅基地製度改革試點與(yu) 利用集體(ti) 建設用地建設租賃住房試點一體(ti) 部署、協同推進, 助力租購並舉(ju) 的住房體(ti) 係。穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓, 促進集體(ti) 土地優(you) 化配置, 探索多元化市場化實現形式。同時, 要堅持試點探索與(yu) 修法同步的原則, 及時總結改革實踐的經驗啟示, 吸收到法律, 以此為(wei) 起點和支點做好土地管理法的修改工作。

　　(四) 建立配套政策體(ti) 係。

　　穩步推進農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度改革, 在清產(chan) 核資和股份合作的基礎上, 組建集體(ti) 經濟組織, 探索集體(ti) 經濟的有效實現形式。完善農(nong) 村土地利用管理政策體(ti) 係, 在村集體(ti) 作為(wei) 宅基地所有權主體(ti) 和農(nong) 戶自願的前提下, 探索宅基地有償(chang) 退出機製, 促進宅基地市場多樣化發展[7]。鼓勵中國農(nong) 業(ye) 發展銀行、國家開發銀行等政策性銀行開發金融產(chan) 品, 為(wei) 村集體(ti) 經濟組織提供中長期貸款, 用於(yu) 閑置宅基地收儲(chu) 、土地整治、配套設施建設等支出。建立宅基地流轉利益分配機製, 統籌國家、集體(ti) 和農(nong) 戶三方權益, 適當提取收益調節金用於(yu) 鄉(xiang) 村建設, 保障宅基地所有權主體(ti) 的合理收益, 最大限度地保護農(nong) 戶的合法利益。

　　參考文獻

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　　[5]高強.宅基地製度改革——以充分保障農(nong) 戶宅基地權益為(wei) 根本[N].農(nong) 民日報, 2017-11-29 (03) .

　　[6]鄭風田.讓宅基地“三權分置”改革成為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 新抓手[J].人民論壇, 2018 (10) :75-77.

　　[7]龍開勝.宅基地使用權製度改革的現實邏輯與(yu) 路徑選擇[J].社會(hui) 科學家, 2016 (2) :10-15.