【編者按】：2018年10月13日，由中國經濟體(ti) 製改革雜誌社主辦，中共唐山市委、唐山市人民政府承辦的“紀念改革開放四十周年暨深改五周年——經濟體(ti) 製改革暨加快新舊動能轉換實現高質量發展高層研討會(hui) ”在河北省唐山市舉(ju) 行。本文是湖南省長株潭兩(liang) 型試驗區管委會(hui) 工委委員、管委會(hui) 副主任劉懷德的演講內(nei) 容。

湖南省長株潭兩(liang) 型試驗區管委會(hui) 工委委員、管委會(hui) 副主任　劉懷德

　　2007年國家批準設立湖南長株潭兩(liang) 型試驗區，要求試驗區大膽探索、先行先試，率先形成有利於(yu) 資源節約、環境友好的新機製、積累傳(chuan) 統工業(ye) 化成功轉型的新經驗、形成城市群發展的新模式。我一直參與(yu) 試驗區研究申報建設工作，作為(wei) 基層一線的改革人，留下了記憶和一些感悟。今天，我列舉(ju) 兩(liang) 個(ge) 案例，結合當前改革的實踐談幾點啟示，與(yu) 各位分享。

　　資源環境問題是世界性難題，作為(wei) 一個(ge) 發展中的大國尤為(wei) 突出。世界自然基金會(hui) 研究指出，假如全球都像美國人那樣生活，那麽(me) 需要4.5個(ge) 地球才能滿足人類的消費需求和消納CO2的排放。黨(dang) 的十六屆五中全會(hui) 第一次明確提出要加快建設資源節約型、環境友好型社會(hui) ，促進經濟發展與(yu) 人口、資源、環境相協調。湖南作為(wei) 中部省份和後發地區，在全國率先開展兩(liang) 型試驗，既要衝(chong) 破關(guan) 於(yu) 兩(liang) 型與(yu) 發展“對立論”、“超前論”、“吃虧(kui) 論”等錯誤認識，又要麵臨(lin) 本地產(chan) 業(ye) 轉型壓力大、累積性汙染比較重、“吃飯財政”等現實困難，還要麵臨(lin) 著資源環境領域法規、製度、科技等不健全的問題。比如，由於(yu) 全國資源環保稅法、標準規範、市場體(ti) 係等沒有建立起來，對本地區傳(chuan) 統或“三高”行業(ye) 而言，試驗區率先推行水電氣價(jia) 格改革、征收資源環境稅費、強製要求企業(ye) 落實汙染治理責任等，勢必提高本地區企業(ye) 的生產(chan) 成本，企業(ye) 或將部分成本轉嫁到產(chan) 品價(jia) 格上，由此將削弱企業(ye) 的競爭(zheng) 力。

　　湖南省委、省政府直麵國際金融危機及各方麵壓力，以改革試驗為(wei) 抓手，先後實施資源性產(chan) 品價(jia) 格、產(chan) 業(ye) 準入提升退出、兩(liang) 型標準認證、政府兩(liang) 型采購等原創性改革，走出一條中部重化工業(ye) 城市群打好汙染防治攻堅戰、實現綠色轉型發展的路子。2017年，試驗區核心區長株潭三市實現GDP1.5萬(wan) 億(yi) 元，占全省的43.8%，是2007年的4.3倍，帶動湖南省實現了年均11.1%的經濟增速;全省六大高耗能行業(ye) 增加值占全省規模工業(ye) 的比重由2007年的41.4%下降到2017年30.3%，戰略新興(xing) 產(chan) 業(ye) 、環保產(chan) 業(ye) 年均增速分別保持在17%、20%以上;江河水係省控達標斷麵比例由2008年的83.3%提高到2017年的98.1%，近年來14個(ge) 主要城市空氣質量實現整體(ti) 提升，株洲成功摘掉了“全國十大汙染城市”的黑帽子。十年的兩(liang) 型試驗，發揮了新舊動能轉換的作用，改變了長株潭試驗區，改變了湖南。不僅(jin) 為(wei) 湖南經濟社會(hui) 發展帶來重大變化，還帶來發展理念、發展信心和生產(chan) 生活方式的深刻變化。

　　這些數字背後，是兩(liang) 型試驗堅持問題導向的一次次積極實踐。由於(yu) 針對的問題帶有一定的普遍性，許多探索實踐案例不乏交流和思考的意義(yi) 。

　　第一個(ge) 案例：湘江流域老工業(ye) 區搬遷改造。湘江是湖南的“母親(qin) 河”，上遊山區重金屬富集，沿江重化工企業(ye) 聚集，重金屬排放量一度占到湖南的70%。為(wei) 切斷主要汙染源，試驗區強力推動長沙坪塘、株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江兩(liang) 岸老工業(ye) 區汙染企業(ye) 的搬遷改造。

　　這個(ge) 過程充滿難題：一是老工業(ye) 區產(chan) 業(ye) 集中度高轉型升級難，整體(ti) 搬遷改造經濟運行承壓大。坪塘，曾為(wei) 長沙市望城縣貢獻了四分之一的財政收入;竹埠港，工業(ye) 總產(chan) 值曾占所在地湘潭市嶽塘區的43.5%;清水塘，工業(ye) 總產(chan) 值曾占株洲市的30%以上。二是企業(ye) 關(guan) 停後，涉及到“錢從(cong) 哪裏來”“人往哪裏去”“企業(ye) 怎麽(me) 搬”等一係列問題，其中資金是核心問題。竹埠港搬遷改造啟動的2012年，嶽塘區總共完成財政總收入12.3億(yi) ，而整個(ge) 搬遷改造需投入120億(yi) ;株洲市的壓力則更大，清水塘搬遷改造資金需求達到200多億(yi) 。三是環境治理難度大。曆經數十年的累積，老工業(ye) 區水土氣汙染嚴(yan) 重且相互影響，必須同步治理，且治理難度大、成本高。對企業(ye) 而言，即便大型央企等，承擔治理責任的能力也弱。對當地政府而言，經濟下行，財政收支矛盾突出，也難以支撐。

　　表一：湘江流域部分老工業(ye) 區搬遷改造有關(guan) 情況

　　試驗區堅持促引結合、防治並舉(ju) ，積極探索老工業(ye) 區搬遷改造新模式。一是著力推動新舊動能有序轉換。創新產(chan) 業(ye) 準入與(yu) 退出、流域生態補償(chang) 、環境信用評價(jia) 等體(ti) 製機製，加速淘汰落後產(chan) 能，先後對19個(ge) 工業(ye) 行業(ye) 700多戶企業(ye) 實行落後產(chan) 能淘汰，特別是曾經支撐株洲發展的株化等化工、冶煉、建材骨幹企業(ye) 陸續關(guan) 閉停產(chan) ，以“傷(shang) 筋動骨”換來“脫胎換骨”。鼓勵成長性較好的企業(ye) 升級改造，安排進入專(zhuan) 業(ye) 環保工業(ye) 園。長沙金天(金馳)材料從(cong) 竹埠港搬到望城循環產(chan) 業(ye) 園，生產(chan) 規模翻了2.5倍，汙染物排放量則不到原來一半。株洲旗濱玻璃從(cong) 清水塘搬到醴陵市，產(chan) 量增加一倍多，能耗降低一半多。

　　表二：長沙金天(金馳)2014-2018年生產(chan) 情況

　　支持優(you) 勢產(chan) 業(ye) 優(you) 先發展，加快培育新動能。坪塘搬遷改造後，引進湘江歡樂(le) 城、華誼兄弟小鎮等第三產(chan) 業(ye) ，建設高品質的商旅綜合體(ti) ，形成了新的經濟增長點。株洲重塑產(chan) 業(ye) 體(ti) 係，打造“中國動力穀”，軌道交通產(chan) 業(ye) 產(chan) 值已突破千億(yi) 。二是著力完善資金籌集保障機製。一方麵，積極爭(zheng) 取國家專(zhuan) 項資金、整合地方政府各類專(zhuan) 項資金，集中力量保障搬遷改造。另一方麵，發揮市場機製的作用，科學引導社會(hui) 資金投入。比如，株洲市發起設立搬遷改造基金、發行債(zhai) 券、政策性銀行貸款以及引進PPP社會(hui) 資本等方式籌集資金，後期的繼續投入將通過PPP、發行土地收儲(chu) 專(zhuan) 項債(zhai) 等方式解決(jue) 。三是著力創新汙染防治模式。頒布實施《湘江保護條例》，配套製定各重點區域汙染整治實施方案、主體(ti) 功能區規劃、環境保護責任終身追究製度等，形成一整套江河流域保護的綜合性地方法規製度體(ti) 係。在汙染企業(ye) 退出後，地方政府與(yu) 企業(ye) 采取PPP模式共同組建重金屬汙染治理公司，引入第三方治理企業(ye) ，以“重金屬土壤修複+土地流轉”形式，利用企業(ye) 資金和技術治理汙染土壤，並讓參與(yu) 各方從(cong) 土地增值收益中獲得回報。

　　當前，坪塘31家建材、水泥、礦山開采企業(ye) 和竹埠港28家化工企業(ye) 實現全麵關(guan) 停，清水塘累計關(guan) 停工業(ye) 企業(ye) 255家。但在這些企業(ye) 關(guan) 停過程中，我們(men) 遇到了一些新的問題。比如，新形勢下的成本負擔問題。剔除企業(ye) 投入和新城開發建設投入等，企業(ye) 關(guan) 停後搬遷安置、基礎設施建設、生態環境治理等，資金投入動輒百億(yi) 級。很多地方計劃以地融資，通過土地溢價(jia) 彌補部分前期的成本，但是這種方式隻適用於(yu) 市內(nei) 或城郊，對於(yu) 遠離城市的老工業(ye) 區則不行，同時若“土地財政”難以為(wei) 繼，老工業(ye) 區搬遷改造將更加困難。又如，環境汙染治理責任劃分的問題。當前企業(ye) 的增量汙染可通過“誰汙染、誰治理”的辦法解決(jue) ，但過去老工業(ye) 區“將稅收交給國家，汙染留給自己”，治理成本沒有進入企業(ye) 生產(chan) 成本核算，這種解決(jue) 思路在存量汙染治理上行不通。

　　另一個(ge) 案例：長株潭生態綠心保護。為(wei) 防止大城市病、維護生態型城市群的格局，我省將長株潭三市之間的522平方公裏確定為(wei) 長株潭生態綠心地區。試驗區獲批後，作為(wei) 兩(liang) 型試驗的重要平台，從(cong) 整體(ti) 規劃、利益協調等方麵，實施科學嚴(yan) 格的空間管製，2011年3月習(xi) 近平總書(shu) 記視察湖南時表揚了這個(ge) 舉(ju) 措。經過這些年的努力，保護綠心已經成為(wei) 廣泛共識，也取得明顯成效，但生態保護與(yu) 經濟發展、民生需求、地方政績之間的矛盾和利益博弈仍不容忽視。

　　表三：長株潭生態綠心有關(guan) 數據(單位：平方公裏)

　　第一，係統出台了規劃和條例，但開發衝(chong) 動仍需要抑製。省政府頒布綠心總規，省人大出台綠心保護條例，522平方公裏的綠心88.41%的區域被劃為(wei) 禁開區和限開區，除生態建設、公共設施建設以外，禁止上馬工業(ye) 和其他可能造成環境汙染的建設項目，對已有工業(ye) 項目實行逐步退出。建立綠心執法檢查、日常督查、規劃審核等製度，依托“天眼”係統，每季度對綠心地區地塊信息變化進行衛星監測監控，對違法違規項目嚴(yan) 肅處理。但是，因為(wei) 發展受限，綠心地區保護與(yu) 周邊地區開發存在巨大的剪刀差，當地有關(guan) 方麵感覺自己吃虧(kui) ，覺得為(wei) 保護綠心付出的代價(jia) 太大，開發訴求強烈，一些個(ge) 人和單位甚至擅自在綠心地區開山動土。

　　第二，積極實施了生態補償(chang) ，但力度效果有待加強。省級財政近年來將綠心地區集體(ti) 和個(ge) 人所有的國家級、省級公益林補償(chang) 標準由每畝(mu) 每年5元提高到17元。2015年，長株潭三市各自提標到30、45、20元。林業(ye) 部門和長株潭三市又將生態綠心地區的所有林地(綠心區林地麵積36.94萬(wan) 畝(mu) ，其中國家級公益林6.17萬(wan) 畝(mu) 、省級公益林17.98萬(wan) 畝(mu) ，15.49萬(wan) 畝(mu) 為(wei) 市級及以下公益林)都納入公益林保護範圍，並逐步提升標準，國家級、省級公益林補償(chang) 標準每畝(mu) 達50-58元，市級及以下公益林補償(chang) 標準每畝(mu) 為(wei) 25-33元。受標準偏低、補償(chang) 資金單一等約束，補償(chang) 標準低，主要靠財政，發展權轉讓等機製沒有跟上，“可持續生計”的問題沒法解決(jue) ，民眾(zhong) 保護的責任感、積極性受到打擊。

　　第三，著力創新了保護發展模式，但各方積極參與(yu) 的渠道仍需拓寬。綠心地區目前主要產(chan) 業(ye) 為(wei) 傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) ，種植業(ye) 、花卉苗木業(ye) 仍處於(yu) 粗放發展階段，規模偏小，效益不高。如昭山通過市場機製引入一個(ge) 生態旅遊業(ye) 項目，采用土地流轉、林地返租、集中安置、入股分紅等方式，為(wei) 1100多農(nong) 戶增加了收入，一定程度上帶動了周邊區域的發展。但這樣的典型少，相對522平方公裏的綠心區域而言，適合企業(ye) 投入的領域不多，更談不上形成規模效應。如何在規劃指引下，發展與(yu) 生態保護相適應的產(chan) 業(ye) ，引導激勵企業(ye) 投入，總體(ti) 上處於(yu) 探索階段，使綠心的生態優(you) 勢尚未很好的轉化為(wei) 經濟優(you) 勢。

　　長株潭試驗區的案例表明，新舊動能轉換是打通綠水青山與(yu) 金山銀山轉換，協調環境保護、經濟發展、社會(hui) 民生的好路子。

　　啟示1：綠色發展是新舊動能轉換的重要動力。進入中等偏上收入後，按照國際經驗，隨著公眾(zhong) 環境意識覺醒和經濟結構變化驅動，經濟與(yu) 環境的倒庫茲(zi) 涅茨曲線可能進入一個(ge) 拐點，代表新動能的綠色循環低碳產(chan) 業(ye) 體(ti) 係加快構建，市場蘊含巨大的綠色投資需求，以清新的空氣、清潔的水質、綠色的產(chan) 品、優(you) 美的環境為(wei) 對象的綠色消費成為(wei) 綠色發展的重要驅動力。這些投資、消費需求是新舊動能轉換的強大動力，使綠色發展與(yu) 經濟發展形成互促共進關(guan) 係，產(chan) 生正向乘數效應。

　　啟示2：推動強有力的動能動力轉換紓解走上綠色發展大道所經曆的陣痛。要擺脫對傳(chuan) 統發展模式的路徑依賴，打破舊生產(chan) 、生活和消費模式，改變既有利益分配格局，用新的方式予以置換，意味著短時局部的經濟增速下滑、工業(ye) 產(chan) 出下降、收入減少等。強有力的動能動力轉換，是對衝(chong) 抵消的根本之策。

　　啟示3：綠色發展成本需要各方共同承擔。這個(ge) 成本，既指經濟成本，也指機會(hui) 成本。推動綠色發展，不是帕累托改進而是卡爾多改進，其成本不能全部交給老工業(ye) 區所在的政府、所轄企業(ye) ，也不能全部交給生態功能區內(nei) 的集體(ti) 或個(ge) 人。要通過改革，探索建立政府、企業(ye) 、社會(hui) 成本分擔的製度和機製，使綠色發展和新舊動能轉換過程協調順暢。

　　啟示4：通過製度的統一集成創新釋放綠色發展動力。綠色發展更多涉及全局性、基礎性製度建設，且各地的視野、能力參差不齊，因次，相對於(yu) 經濟領域改革強調“放”，綠色發展領域製度建設更要強調“統”。要緊緊圍繞實現綠水青山就是金山銀山價(jia) 值，進行統籌謀劃、協調推動環境資源產(chan) 權、價(jia) 值核算、市場交易以及綠色財政、綠色金融、生態補償(chang) 等製度建設。