二戰以後，瑞典進入穩定的工業(ye) 化和城市化社會(hui) ，並躋身於(yu) 世界上最富裕的國家之一。 強大的工會(hui) 力量與(yu) 社會(hui) 民主主義(yi) 下高福利製度的施行，使得瑞典成為(wei) 一個(ge) 高度發達的“合作社會(hui) ” (corporatist society)，反映到其住房製度設計中，一個(ge) 顯著特征是“悠久且持續的公共租賃住房體(ti) 係”。

　　瑞典住房製度基本情況：總量與(yu) 結構

　　截至2013年，瑞典共有463萬(wan) 套住宅。其中，43%為(wei) 獨棟或聯排住宅，50%為(wei) 高層住宅，另還有約2%的其他住宅和5%的特殊住宅(包括學生宿舍，集體(ti) 宿舍等)， 如圖1所示。相對於(yu) 瑞典980萬(wan) 的總人口來說，住房總量已不是問題，人均有1.7個(ge) 房間。

　　需要說明的是， 在瑞典住宅類型與(yu) 所有權類型是緊密相關(guan) 的。自有住宅僅(jin) 指獨棟或聯排住宅，高層住宅多為(wei) 租賃或合作住 宅，住在裏麵的人往往並沒有所有權。與(yu) 之對應，在瑞典買(mai) 房可分為(wei) 買(mai) 居住權和買(mai) 所有權兩(liang) 類。買(mai) 居住權( b o s t a d s r ä t t 瑞典特殊的房屋所有權形式)，多數是買(mai) 一套公寓單元的居住權。實際上是參加一個(ge) 居住權協會(hui) ，這個(ge) 協會(hui) 可以是一個(ge) 聯合體(ti) ，也可以是某一房產(chan) 公司，房子產(chan) 權屬於(yu) 這個(ge) 協會(hui) 。買(mai) 居住權時，買(mai) 方交一筆投資款後，每個(ge) 月還需交一定費用，包括開發商建房貸款利息、維修費、供暖費等。買(mai) 所有權，主要指買(mai) 城市外圍的獨棟或聯排別墅。購房者除了要繳納買(mai) 居住權房屋後每月應繳納的各種費用外， 還需要每月償(chang) 還按揭貸款、繳納房產(chan) 稅( 年稅率為(wei) 1 . 5 % —3 %)等等。除按揭貸款外，各種費用要占到房屋評估價(jia) 的3%左右。

　　從(cong) 產(chan) 權結構的變遷來看，二戰以來瑞典的自有住宅比重是相對穩定的。1 9 4 5 年為(wei) 36%， 到2013年的68年間僅(jin) 增長了7個(ge) 百分點。在此期間，租賃住宅的比重從(cong) 57%下降到43%，合作住宅的比重則從(cong) 4%上升到了20%。上述產(chan) 權結構的一個(ge) 突出特征是，租賃住宅與(yu) 合作住宅的比重非常高， 特別應該指出的是在此期間合作住宅的比重上升幅度最大，增幅達16%。這與(yu) 瑞典的合作社會(hui) 傳(chuan) 統與(yu) 發達的公共住宅租賃體(ti) 係緊密相關(guan) ，但也與(yu) 九十年代以來部分租賃住宅出售產(chan) 權變成了合作住宅的做法密切相關(guan) 。租賃住宅中，公共租賃住宅與(yu) 私營租賃住宅大致比例相當。私營租賃住宅由專(zhuan) 門的住宅租賃公司運營。

　　瑞典的公共租賃住宅與(yu) 合作住宅

　　(一)公共租賃住宅是瑞典對可支付住房的重要保障手段

　　公共租賃住宅是瑞典住房體(ti) 係中的一個(ge) 重要組成部分，也是瑞典對可支付住房(a f f o r d a b l e housing)的重要保障手段。公共租賃住房是瑞典住房製度的主要政策工具。瑞典的公共租賃住房與(yu) 我國的公租房和廉租房不同，並非僅(jin) 能提供給中低收入群體(ti) ，而是麵向全社會(hui) 的。

　　瑞典的公共租賃住宅興(xing) 起於(yu) 上個(ge) 世紀三十年代大蕭條時期。經濟停滯、失業(ye) 非常嚴(yan) 重，政府組建了住宅公司，由市政當局所有並控製，作為(wei) 獨立的非營利企業(ye) 運營。到1945年，公共租賃住宅占瑞典住宅總量的6%。

　　上世紀40年代末以來，住房供應已經成為(wei) 瑞典政府的基本職責之一。瑞典內(nei) 閣每年確定全國的住宅建設總量，並將建設指標攤派到各個(ge) 地區，市政部門選擇特定的開發商來承建。政府通過劃定地塊位置等限製開發商之間的競爭(zheng) 。在此期間，市政住房租賃公司得到快速發展。

　　1 9 5 0 年代到1 9 7 0 年代中期，瑞典建設了大量用於(yu) 出租或合作住宅的高層公寓。其間， 1 9 6 5 – 1 9 7 4 年間， 瑞典實施了“百萬(wan) 住宅計劃”(The Million Programme)。僅(jin) 1970年就建成了110000套，如圖2所示。這一時期被稱為(wei) 瑞典公共租賃住房的“黃金時代”。1970年，公共租賃住宅占到瑞典住宅總量的23%。

　　公共住宅建設過程中，由於(yu) 政府大力補貼超過1000套住房的建設項目，這些項目大多由大開發商建設，缺乏市場競爭(zheng) 。導致瑞典建築業(ye) 集中度非常高。

　　關(guan) 於(yu) 租賃住宅應由政府運營還是私營部門運營，一定程度上反映了瑞典的政治生態。一般來講， 公共租賃住房和合作住宅受左派社會(hui) 民主黨(dang) 人(S o c i a l Democrats)支持，而右翼政黨(dang) 支持私營部門租賃住宅。例如，瑞典建築工人工會(hui) 在上世紀二十年代就擁有了自己的開發商，並不斷發展壯大。應該指出的是，與(yu) 合作住宅一樣，不論公共租賃住房還是私營租賃住宅，租賃住房都是不能再出租的。這樣的政策杜絕了住戶把租來的住宅，再到市場上二次出租的尋租行為(wei) 。

　　由於(yu) 住宅供應趨於(yu) 飽和，住宅建設趨緩，上世紀八十年代中期的年住宅建設量僅(jin) 為(wei) 鼎盛時期的1/3 左右。之後有所回暖，上世紀90 年代後維持在年15000—30000套的規模。

　　(二)合作住宅是“瑞典模式”高福利的重要組成部分

　　合作住宅是瑞典住房製度的特色，是“瑞典模式”高福利的一個(ge) 重要組成部分。合作住宅的住戶，並不擁有其所住公寓的完整產(chan) 權， 而是在合作組織中占有相應的股份，合作住宅的產(chan) 權歸合作組織所有。新住戶需要付費購買(mai) 股份，居住時間並不受限製。搬走時可以賣掉自己的股份。合作住宅的曆史淵源是合作化運動和工業(ye) 化進程中強大的工會(hui) 組織， 但是直到兩(liang) 次世界大戰期間才正式製度化。兩(liang) 部標誌性的法規是1 9 3 0年的《租戶所有法案》(Tenant-Ownership A c t)和1942年的《租戶所有控製法案》(T e n a n t – O w n e r s h i p Control Act)。一些合作組織的合作住宅規模很大，例如，擁有31個(ge) 分會(hui) 和3900個(ge) 合作組織的瑞典租戶儲(chu) 蓄和建設協會(hui) ( H S B ， Hyresgasternassparkasse- och byggnadsforening)，負責合作住宅的管理、維護和整修，並在聯邦層級設有相應機構。目前，約有44.5萬(wan) 成員(即住戶)都住在合作住宅中，合作住宅的市場交易已經完全開放。住戶可以在市場上自由買(mai) 賣住宅的居住權，價(jia) 格完全由市場供需關(guan) 係決(jue) 定。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上來講，這種居住權的交易與(yu) 產(chan) 權交易沒有如何區別。盡管居住權的交易最後要得到住戶合作協會(hui) 的認可，但通常是走個(ge) 形式。如果住戶要出租自己的住宅的話，住戶合作協會(hui) 對出租時間甚至租金都有權進行嚴(yan) 格管製。住戶要向合作住宅組織提出申請， 申請被批準住戶方可出租。住戶出租必須要有特殊理由。通常住戶出租的理由是臨(lin) 時職業(ye) 變化(如臨(lin) 時調動工作，包括被派到國外，或外地任職、上大學、服兵役等)，家庭變化 (結婚、離婚、分居)需要搬家。住戶需要短期內(nei) 把閑置的住房出租。因此， 被批準的出租是暫時的，短期的行為(wei) 。有的合作組織要求超過一年的出租必須每年申請一次。合作組織成員如未經批準出租自己的住房，合作組織有權強製該成員出售其住房。這個(ge) 特別的機製有效地壓製了瑞典住房市場上對非自用性住房的需求。這樣，就有效地實現了合作住宅是用來住的，不是用於(yu) 營利性出租的政策目標。

　　(三)受到嚴(yan) 格管製的租金

　　在瑞典，房價(jia) 主要是指獨棟或聯排住宅的價(jia) 格。與(yu) 受到管製的租賃住宅市場不同，獨棟或聯排住宅的價(jia) 格完全由市場來決(jue) 定。由於(yu) 住宅市場已經趨於(yu) 飽和， 房價(jia) 走勢主要受經濟周期的影響。值得注意的是， 在最近的十多年中， 瑞典合作住宅的價(jia) 格經曆了較快上漲，2003— 2 0 1 3 年， 合作住宅的名義(yi) 價(jia) 格上漲了138%， 上漲速度較自有住宅快得多。究其原因， 一是因為(wei) 合作住宅有向基礎設施完善的大都市區集中的趨勢。二是隨著信息等新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的不斷發展， 而近一二十年來瑞典的就業(ye) 有不斷向大都市集中的趨勢，導致都市房源緊張。三是因為(wei) 合作住宅由少數具有壟斷性質的機構或組織運營，房源的供給缺乏有效的競爭(zheng) 。

　　盡管瑞典房價(jia) 快速上漲，但老百姓購房比重並沒有增加。目前， 全國租房購房比重基本對半開，與(yu) 10年前的情況差不多。瑞典年輕人或單身者基本都在租房，直到結婚成家時，才會(hui) 考慮購房。年輕人之所以選擇租房，一方麵是由於(yu) 他們(men) 工作變動頻繁，不希望因房子影響再就業(ye) 。另一方麵，買(mai) 房除了要交數十萬(wan) 元的初始投資(相當於(yu) 首付)以外，還要每月償(chang) 還銀行貸款、物業(ye) 費、維修費、供暖費、房產(chan) 稅等等，這些費用一般占購房者收入的30%—50%，對於(yu) 不“啃老”的瑞典年輕人來說， 很難負擔。

　　近年來受歐洲經濟危機影響， 經濟不景氣、外來人口流入，瑞典三大城市市區公寓租賃需求增長更快，租金價(jia) 格也一路上揚。2016 年，斯德哥爾摩公寓(40—70平方米)每月租金在5000—8000克郎之間，與(yu) 購買(mai) 同類居住權房屋後每月費用相差隻有1000克郎。因此， 考慮到收回投資的增值，結婚成家的瑞典居民，選擇購買(mai) 居住權房屋的比重在增加。

　　為(wei) 了保護租房者的需求，公共租賃租房與(yu) 私營住房租賃公司的租金都受到管製(指導租金水平低於(yu) 買(mai) 房後每月費用)，但是私人租賃公司的住房平均租金還是更高一些。強大的公共租房租賃體(ti) 係實際上起到了延緩租金上漲的作用。1969—2013年間，瑞典的租房租金(按照實際價(jia) 格計算)上漲了1倍左右。公共租賃住房的租金漲幅決(jue) 定了瑞典整個(ge) 國家房屋租金的變動趨勢。初期， 公共租賃住宅的租金根據“曆史成本”(h i s t o r i c c o s t s)來確定，即房屋的建造成本、運營管理與(yu) 維護成本。上述定價(jia) 方式導致越是市中心的、越是古老的房子租金反而越低。後期，逐漸采用使用價(jia) 值定價(jia) 方法。

　　在對租金水平進行管製的同時，政府嚴(yan) 格限製購買(mai) 公寓使用權。因此，城區出售型的公寓減少，且僅(jin) 限於(yu) 永久居留權居民、僅(jin) 限於(yu) 一套。

　　對瑞典的租賃住房政策體(ti) 係的評價(jia) 與(yu) 啟示

　　瑞典的住房政策總體(ti) 上取得了良好的效果。住宅市場的區域差距不是很大， 價(jia) 格是可負擔的。“ 所有的居民都應以合理的價(jia) 格享有高質量的住宅” 是瑞典住房政策體(ti) 係的宗旨。瑞典《憲法》中規定，“居者有其屋”是和就業(ye) 、教育並列的三大居民基本權利之一。瑞典住房政策體(ti) 係“ 一碗水端平” ( n o n – selectivity)，即不偏向任何特定的社會(hui) 群體(ti) 。公共租賃租房實行全社會(hui) 覆蓋，並不僅(jin) 僅(jin) 針對低收入群體(ti) 。強大的公共租賃住房體(ti) 係可以起到抑製房地產(chan) 投機、穩定租金水平以及平滑經濟周期的作用。政府對租賃租房的租金管製，對抑製房地產(chan) 投機的作用尤為(wei) 明顯。合作住宅是瑞典住房政策的另一大特色。它用限製出租的機製有效地實現了房子是用來住的，而不是用來炒的，或用來出租盈利的。這兩(liang) 大政策共同發力，既使租者有其屋，又有效地控製了房市的炒作行為(wei) ，因而達到了全社會(hui) 的支付能力內(nei) 的居者有其屋的政策目標。

　　瑞典的經驗表明，通過公共租賃住宅和合作住宅等方式租房也可以獲得穩定而體(ti) 麵的居住權。“他山之石，可以攻玉。”瑞典的住房政策體(ti) 係對於(yu) 我國構建房地產(chan) 市場長效機製，保障房子是用來住的，而不是用來炒的，具有重要的借鑒意義(yi) 。目前，我國的住房租賃市場整體(ti) 規模偏小，發展也極不規範，尚無國家層麵的住房租賃法規，租戶的權益也得不到很好的保障。子女就學難等不平衡的政策安排，使租房者“低人一等”，住房需求者更願意“買(mai) 房”而不是租房。在投機存在的情況下，房價(jia) 比租金的波動要大得多。發展住房租賃市場，可以從(cong) 以下三個(ge) 方麵著手。

　　第一，加快租賃住房立法。瑞典上世紀3 0 年代就出台了兩(liang) 部相應的租戶法案，保障租戶利益。隨著城市化進程加快和租房需求快速上漲，我國亦應加快《住房租賃法》立法，配合現有的《城市房地產(chan) 管理法》，在法律層麵明確住房的居住屬性，保障居住，而抑製房地產(chan) 投資。與(yu) 此同時，構建保障租房者權益的長效機製，明確租房者的相關(guan) 權利和義(yi) 務。對於(yu) 基本的居住需求，根據各地的不同情況，定期製定政府指導價(jia) 格(基準價(jia) 格) 體(ti) 係。

　　第二，通過集體(ti) 土地入市與(yu) 盤活低效工業(ye) 用地加大租賃住房土地供應。土地供應是住房供應的基礎。在效率優(you) 先的土地出讓中要適當兼顧公平。價(jia) 高者得，是市場經濟的核心法則，但土地的社會(hui) 屬性使得保障公民的基本居住權也非常重要。可通過試點的方式，探索可行的保障房、廉租房甚至市場化租賃住房的土地供應模式。2017年8 月，國土資源部和住房城鄉(xiang) 建設部聯合印發《利用集體(ti) 建設用地建設租賃住房試點方案》，首次從(cong) 中央層麵，鼓勵利用集體(ti) 建設用地建設租賃房，加大租賃住房土地供應。集體(ti) 建設用地入市為(wei) 新的租賃住房建設用地提供了來源，這將緩解城市供地壓力，促進城市租賃住房結構逐步調整。此外，對於(yu) 利用效率較低的工業(ye) 用地，可以考慮采取包括空地閑置稅，規劃調整、政府與(yu) 廠商合作開發等各種手段，推動政府與(yu) 原工業(ye) 用地者重新談判，用盤活的閑置土地進行租賃住房建設。

　　第三，可以考慮“小產(chan) 權房” 補繳稅費與(yu) 公益用地後逐步賦予大產(chan) 權，提升既有租房者居住質量。目前，我國租房需求旺盛的大城市中存在著大量公共設施配套不足但能夠解決(jue) 流動人口基本居住問題的“小產(chan) 權房”。未來可以考慮鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造或公私合作改造逐步降低建設密度， 完善基礎設施，同時在補繳部分土地出讓金、繳納部分公益事業(ye) 與(yu) 基礎設施用地的條件下，也可以逐步賦予大產(chan) 權。通過小產(chan) 權變大產(chan) 權調動城中村原住民的改造積極性，使其能夠繼續為(wei) 流動人口提供租賃住房的同時，基礎設施與(yu) 公共服務也得以完善，既有租房者的居住質量得以提升。