2010年代前後，中國的城鄉(xiang) 關(guan) 係發生革命性躍遷。隨著80後及90後成為(wei) 勞動力遷移主力軍(jun) ，他們(men) 沿襲著上一代農(nong) 民的離土、出村，但是，大多數人卻選擇了不回村、不返農(nong) ，即便回村的農(nong) 民所從(cong) 事的經濟活動也發生重大變化。

　　“農(nong) 二代”的經濟和社會(hui) 行為(wei) 變化，正在引發鄉(xiang) 村經曆一場曆史轉型，農(nong) 民與(yu) 土地的粘度發生變化，鄉(xiang) 村的人地關(guan) 係、農(nong) 地權利、農(nong) 業(ye) 經營製度、農(nong) 業(ye) 發展方式、村莊演化、城鄉(xiang) 關(guan) 係等方方麵麵呈現新的特征，標誌著一個(ge) 與(yu) “鄉(xiang) 土中國”不同的“城鄉(xiang) 中國”的到來，這一階段的土地問題也呈現出新的表征。城鄉(xiang) 中國的土地問題既不能用鄉(xiang) 土中國的土地觀來看待和處理，也不能沿襲單向城市化階段的土地觀來對待，需要在城鄉(xiang) 中國架構下來審視。

　　▍城鄉(xiang) 關(guan) 係的曆史性變遷

　　(一)代際革命

　　在城鄉(xiang) 人口遷移中，80、90後已經成為(wei) 主力軍(jun) 。他們(men) 在經濟社會(hui) 等方麵的行為(wei) 特征呈現顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為(wei) 引領中國城鄉(xiang) 關(guan) 係變革的重要力量。

　　他們(men) 保留著農(nong) 民身份，但已不再務農(nong) 。農(nong) 二代差不多進入勞動年齡就開始離開家鄉(xiang) ，他們(men) 的初次外出務工平均年齡為(wei) 21.7歲，與(yu) 農(nong) 業(ye) 和土地的關(guan) 係疏離，每年平均在外時間達9個(ge) 月，不像他們(men) 的上一輩那樣農(nong) 忙時回家打理農(nong) 事，他們(men) 之中87.3%的沒有從(cong) 事過任何農(nong) 業(ye) 生產(chan) 勞動，平均每年花費在農(nong) 業(ye) 活動的時間僅(jin) 0.7個(ge) 月。他們(men) 在城市的就業(ye) 正在將擅長的建築業(ye) 拋棄，僅(jin) 有10%左右還從(cong) 事這一行當，而是主要從(cong) 事更為(wei) 正式的製造業(ye) 和服務業(ye) ，兩(liang) 者各超過40%，從(cong) 事機關(guan) 、專(zhuan) 業(ye) 技術崗位的比例也在增加，還有部分開始選擇自營勞動或作為(wei) 雇主生產(chan) 經營。他們(men) 的受教育程度更高，平均受教育年限達到9.515年，90後更高達9.79年，他們(men) 在城裏也獲得了比農(nong) 一代更多的工作技能培訓，人力資本的提高更有利於(yu) 他們(men) 在城市工作和生活。他們(men) 遷移的距離離家鄉(xiang) 更遠，跨省流動、前往東(dong) 部地區以及大中城市務工經商是他們(men) 的主要選擇。他們(men) 既看重在外掙錢，也在乎家庭團聚和孩子教育，2003年以來，舉(ju) 家外出農(nong) 民工的數量和占比不斷增長，2014年達到21.27%。很大比例的家庭將孩子帶在身邊，在流入地接受教育到初中程度，高中期間由父母一方回縣城陪讀，直到孩子完成高考。

　　他們(men) 的生活方式基本城市化，農(nong) 二代在城市的消費方式已經與(yu) 城市同齡人趨同，樂(le) 於(yu) 通過商場、公園等城市公共設施從(cong) 事休閑娛樂(le) 活動，在外麵掙得的收入70%在城市消費。他們(men) 不像農(nong) 一代有錢就在農(nong) 村蓋房，而是選擇將積累的資本在本地的縣城和城鎮買(mai) 房，顯示出將未來“落葉歸根”於(yu) 城而非村的傾(qing) 向，2016年農(nong) 民工購房占農(nong) 民工總數的17.8%，其中購買(mai) 商品房的為(wei) 16.5%。農(nong) 二代購房意願比本地農(nong) 業(ye) 戶籍居民高出很多。他們(men) 融入城市的意願很強，農(nong) 二代在工作地社保享有比例顯著高於(yu) 農(nong) 一代，但是由於(yu) 城鄉(xiang) 之間的那堵牆的隔離，他們(men) 對不被城市接納的感受更強。他們(men) 與(yu) 鄉(xiang) 村的情感聯結漸行漸遠，不少人在春節返鄉(xiang) 時住在縣城或鄉(xiang) 鎮的酒店，再開車回到村裏，經過短暫停留後又回城。農(nong) 二代的“出村不回村”，正在令鄉(xiang) 土變“故土”，傳(chuan) 統鄉(xiang) 土社會(hui) 的人際關(guan) 係、禮治秩序、非正式規則等正麵臨(lin) 嚴(yan) 重衝(chong) 擊與(yu) 挑戰。

　　(二)農(nong) 業(ye) 發展方式的曆史轉型

　　由於(yu) 人口遷移，尤其是代際變化，農(nong) 業(ye) 勞動機會(hui) 成本上升，農(nong) 業(ye) 發展模式發生曆史性轉折。一是傳(chuan) 統均質小農(nong) 異質化。到2012年時，純農(nong) 業(ye) 戶占18.28%，非農(nong) 業(ye) 戶占15.93%，農(nong) 業(ye) 兼業(ye) 戶占30.07%，非農(nong) 兼業(ye) 戶35.72%。

　　二是在農(nong) 業(ye) 投入上機械替代勞動。農(nong) 業(ye) 同非農(nong) 業(ye) 用工競爭(zheng) 加劇，勞動力價(jia) 格上漲，農(nong) 作物勞動投入成本上升，1999-2015年間，主要作物用工成本上升、畝(mu) 均用工減少，農(nong) 民采取減少勞動力投入、增加機械和資本投入的策略，帶來各類農(nong) 業(ye) 機械使用量每年6%左右的快速增長。

　　三是農(nong) 地經營製度變遷。土地流轉加快，2003年東(dong) 、中、西部土地流轉率分別為(wei) 9%、11.6%和3.86%，到2013年時分別達到26%、31%和20%，2015年時的農(nong) 戶承包地流轉率達到33.29%，流轉承包地規模4.47億(yi) 畝(mu) ，是2010年的2.39倍。土地經營規模有所擴大，農(nong) 戶戶均耕地在2004-2012年間由7.88畝(mu) 增加到8.23畝(mu) ;勞均耕地麵積2010-2016年間由6.54畝(mu) 增加到9.42畝(mu) 。農(nong) 地流轉在轉包和出租為(wei) 主基礎上出現股份合作、轉讓等形式，2015年，五種流轉模式所占比例分別為(wei) 47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年時東(dong) 部地區的股份合作形式已超過10%。在土地流入主體(ti) 中，2014年流入專(zhuan) 業(ye) 合作社和企業(ye) 的比例分別達到21.8%和9.68%，其他主體(ti) 占到近10.17%。

　　四是農(nong) 業(ye) 發展動能發生變化，2003年以來農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率快速提升，其增速遠遠超過土地生產(chan) 率。2000-2012年間，農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率年均增長5.46%，農(nong) 業(ye) 人均產(chan) 值年增長率高達14.11%，同期畝(mu) 均產(chan) 量年增長率隻有1.73%。長期依靠高勞動投入提高土地單產(chan) 的傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 發展模式正在轉向提高勞動生產(chan) 率的現代農(nong) 業(ye) 發展模式。

　　五是農(nong) 業(ye) 功能與(yu) 形態發生變化，休閑農(nong) 業(ye) 和鄉(xiang) 村旅遊業(ye) 在2010年以後增長極其迅速，遊客數量從(cong) 2008年3億(yi) 人次增加到2010年的4億(yi) ，2011年躍升至6億(yi) ，並在2014、2015年繼續保持快速增長，分別達到了12億(yi) 和22億(yi) 人次。

　　(三)鄉(xiang) 村分化成不可逆之勢

　　伴隨城市化進程，中國的村莊縮減勢成必然。1985年時全國行政村數量為(wei) 94.1萬(wan) 個(ge) ，到2016年時減少到52.6萬(wan) 個(ge) ;全國自然村數量從(cong) 1990年的377萬(wan) 個(ge) 降到2016年的261萬(wan) 個(ge) ;1997年時全國村民小組共535.8萬(wan) 個(ge) ，到2016年時減少到447.8萬(wan) 個(ge) 。未來的村莊數量還會(hui) 進一步減少，一方麵是因為(wei) 農(nong) 作方式變化帶來村落與(yu) 耕作半徑的更大範圍;另一方麵是因為(wei) 村落人口減少後公共服務的供給需要適度規模。

　　與(yu) 此同時發生的是村莊的分化加劇，村落的活化與(yu) 衰落並存。相當部分村莊由於(yu) 農(nong) 二代的歸宿去村化趨向以及農(nong) 三代的完全城市化，會(hui) 使多數村莊進一步衰落。還有一類村莊會(hui) 在新的城鄉(xiang) 關(guan) 係中複活甚至興(xing) 旺，其中部分村莊會(hui) 隨著城市擴展直接融入城市，有一批村莊可能成為(wei) 連接城鄉(xiang) 的“驛站”，還有一些村莊則因為(wei) 自身具有的獨特性加上人力資本與(yu) 企業(ye) 家的努力而活化，這些村莊或者具有獨特的曆史和文化記憶;或者能夠提供地方性、獨特性、安全性的產(chan) 品;或者有好的帶頭人;後者找到了可持續發展現代農(nong) 業(ye) 的路子等等。

　　三是鄉(xiang) 村製度與(yu) 治理的大變局。隨著鄉(xiang) 村經濟活動與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係的變化，維係鄉(xiang) 村社會(hui) 的血緣、地緣以及人情關(guan) 係發生變味、趨於(yu) 淡漠，村民的集體(ti) 意識減低，村莊共同體(ti) 的向心力與(yu) 凝聚力降低。代際革命帶來的村裏人成為(wei) 陌生人，禮治秩序讓位於(yu) 經濟權力的主宰，村莊治理結構、規則與(yu) 秩序正在和進一步演化與(yu) 變遷。

　　(四)城鄉(xiang) 互動與(yu) 兩(liang) 種文明的共生共存

　　中國在經曆急速的城市化以後，城市與(yu) 鄉(xiang) 村之間的關(guan) 係正在重塑。單向的城市化正在轉向城鄉(xiang) 互動。在城鄉(xiang) 巨大差距、城鄉(xiang) 二元體(ti) 製和政府主導發展權的共同作用下，上一輪的城市化進程中勞動力、資本和土地從(cong) 鄉(xiang) 村向城市單向配置。近年來，生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間的雙向配置與(yu) 互動增強，資本下鄉(xiang) 的速度和規模增加，勞動力流動出現一定比例的從(cong) 沿海向內(nei) 地的回流，鄉(xiang) 村經濟活動變化帶來建設用地需求增加。城鄉(xiang) 互動是中國經濟從(cong) 數量增長轉向質量發展、人們(men) 消費需求變化的結果，具有階段轉換與(yu) 趨勢變化的性質，將成為(wei) 城鄉(xiang) 中國的一個(ge) 基本特征。

　　與(yu) 此同時，城、鎮、村的功能分工更加明確。隨著城鄉(xiang) 互動的增強，市場和經濟力量在城鄉(xiang) 之間生產(chan) 要素的配置主導性增強，更有利於(yu) 大城市、城鎮與(yu) 鄉(xiang) 村發展各自比較優(you) 勢。大城市發揮其集聚、效率、創新、知識、產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 的優(you) 勢，成為(wei) 城鄉(xiang) 人口就業(ye) 和創造收入機會(hui) 的場所;活化的村莊在滿足城裏人新的消費需求的同時，長出一批體(ti) 現鄉(xiang) 村特色、個(ge) 性化、有地方風格的產(chan) 業(ye) ;在大城市和活化的鄉(xiang) 村之間，部分鄉(xiang) 鎮成為(wei) 連接城鄉(xiang) 的驛站，承擔城市部分產(chan) 業(ye) 轉移等功能，也成為(wei) 城鄉(xiang) 人口互動的過渡地帶。

　　更為(wei) 根本的是城市文明與(yu) 鄉(xiang) 村文明共融共生。我們(men) 在城市化過半以後才發現，不平等的城鄉(xiang) 關(guan) 係不僅(jin) 沒有消滅鄉(xiang) 村文明，城市文明也出現大量病兆。在城市病困擾城裏人的經濟活動和生活後，他們(men) 開始主動到鄉(xiang) 下去尋找另一種文明的慰藉。城市文明與(yu) 鄉(xiang) 村文明的共存與(yu) 呼應是城鄉(xiang) 中國階段的基本特征。

　　▍城鄉(xiang) 中國的主要土地問題

　　中國現行的城鄉(xiang) 二元、政府壟斷、土地資本化的土地製度是一套適應和助推高速經濟增長與(yu) 快速工業(ye) 化城市化的體(ti) 製安排，對中國成為(wei) 世界製造工廠、矯正城市化滯後於(yu) 工業(ye) 化、實現鄉(xiang) 土中國向城鄉(xiang) 中國轉型起到重要作用。但是，進入城鄉(xiang) 中國階段以後，經濟發展階段轉換使得以地謀發展模式弊端凸顯，產(chan) 業(ye) 轉型升級與(yu) 城市發展模式變化使得土地的發動機功能減退，保障單向城市化的土地製度安排已經不適應城鄉(xiang) 互動後的城鄉(xiang) 中國新格局。由於(yu) 城鄉(xiang) 中國階段農(nong) 民與(yu) 土地、農(nong) 民與(yu) 村莊的關(guan) 係已經和正在發生曆史性改變，鄉(xiang) 村現行的兩(liang) 大製度——農(nong) 地製度與(yu) 宅基地製度缺陷也顯出不適應性。

　　(一)發展階段轉換與(yu) 土地功能變化

　　從(cong) 土地與(yu) 增長的關(guan) 係來看，2010年以後，中國的經濟增速出現趨勢性回落，即從(cong) 過去30多年10%的高增長轉向6-7%的中高速增長平台，增長的動力更多依靠全要素生產(chan) 率提高和創新驅動，發展導向從(cong) 數量擴增轉向發展質量提升。隨著經濟發展階段轉換，土地的發動機功能減弱，繼續加大土地供應也難以拉升GDP增長。

　　為(wei) 了應對2008年的全球金融危機，中國政府采取增加財政投入、寬鬆貨幣供應、加大土地供給的方式來保增長。令人遺憾的是，盡管土地寬供應一直持續到2013年，但經濟增長率從(cong) 2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以後，由於(yu) 經濟繼續下行，對土地的實際需求下降，建設用地的供應減少，土地供應與(yu) 經濟增長的關(guan) 係從(cong) 過去的供應創造需求轉向需求引致供應。這表明，經濟增長平台轉換後，繼續依靠土地寬供應促增長的方式已一去不複返。

　　從(cong) 土地與(yu) 結構轉變的關(guan) 係來看，成就中國成為(wei) 世界製造工廠的園區以地招商模式於(yu) 2004年以後發生變化，東(dong) 部地區的製造企業(ye) 轉向主要依賴轉型升級和質量階梯爬升，對土地低成本和土地抵押融資貸款的依賴減低，引致工業(ye) 用地占比下降。差不多在同一時期，中西部地區開始模仿東(dong) 部地區的園區以地招商引資及靠土地信貸提供基礎設施模式，但是，由於(yu) 內(nei) 外部條件變化等因素的作用，這些地區不僅(jin) 園區招商引資績效不佳，相反以地招商引資造成政府債(zhai) 務高企、對土地抵押和銀行貸款依賴增加。隨著要素相對價(jia) 格變化與(yu) 製度成本上升，中國不可能繼續依靠製度扭曲帶來的土地低成本保住世界製造工廠地位。

　　另外，許多城市隨著用地從(cong) 新增為(wei) 主轉向存量為(wei) 主，土地上的附作物補償(chang) 不再是純耕地的原用途補償(chang) ，加上農(nong) 民權利意識的提高，征地拆遷的成本大幅上升，2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中國的城市化已告別低成本時代。城鄉(xiang) 中國階段不僅(jin) 無法再依賴以地謀發展模式，還要處理這一模式發動高增長階段產(chan) 生的大量問題，尤其是必須應對和解決(jue) 以地謀發展和以地融資帶來的政府債(zhai) 務和銀行金融風險。2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償(chang) 還債(zhai) 務的平均占比達到40%。2008年全國各類城市成立平台公司以後，城市擴張資金來源主要轉向以地抵押，在土地成本上升、土地淨收益下降情況下，城市政府繼續加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設不斷擴張，土地抵押融資是政府建設資金的主要來源，2008年以來，土地抵押麵積和金額從(cong) 16.6萬(wan) 公頃和18107億(yi) 元上升到2016年的49.08萬(wan) 公頃和113300億(yi) 元。許多城市的土地抵押價(jia) 值在土地高價(jia) 時評估，經濟下行後土地需求下降，土地實際價(jia) 值與(yu) 評估價(jia) 值的差拉大，一些城市的土地杠杆率過高。著力解決(jue) 土地抵押融資還貸風險是邁向新發展階段的關(guan) 鍵。

　　在城鄉(xiang) 中國階段，提高土地配置效率對經濟增長質量的意義(yi) 要遠遠大於(yu) 增加土地數量拉經濟增長。土地供應與(yu) 配置方式如何因應這一經濟增長階段變化需求，是下一程土地與(yu) 國民經濟關(guan) 係的重大問題。另一方麵，以地招商引資和加大工業(ye) 用地搞園區工業(ye) 化的模式業(ye) 已過時，建設用地結構的優(you) 化、工業(ye) 用地的再配置、園區轉型、以及供地方式與(yu) 結構變化，將是下一程要麵對的重大土地政策問題。

　　2.城鄉(xiang) 格局變化與(yu) 土地配置製度困境

　　現行土地配置製度——農(nong) 地轉用一律實行征收、建設用地隻能使用國有土地;土地用途、規劃、年度計劃指標和所有製管製;城市政府獨家供應土地——是一套高效保證和促進土地向城市轉換的組合，它將鄉(xiang) 村用地權力關(guan) 閉，形成城市用地一個(ge) 通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。從(cong) 近年來的新變化和未來趨勢看，城鄉(xiang) 格局從(cong) 單向轉向城鄉(xiang) 互動，人口和勞動力從(cong) 鄉(xiang) 村到城鄉(xiang) 的單向流動轉向城鄉(xiang) 之間的對流，城裏人對鄉(xiang) 村的需求上升帶來鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 的複活與(yu) 發展，鄉(xiang) 村機會(hui) 的增加又引致資本下鄉(xiang) 。人口和資本配置變化帶來的鄉(xiang) 村經濟活動的變革，凸顯土地製度的不適應。當下鄉(xiang) 村的衰敗與(yu) 農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 的競爭(zheng) 力缺乏，與(yu) 這套製度又很大關(guan) 係，在現行土地製度安排下，農(nong) 民利用集體(ti) 土地從(cong) 事非農(nong) 建設權利被剝奪，導致大多數鄉(xiang) 村地區非農(nong) 經濟活動萎縮，農(nong) 村產(chan) 業(ye) 的單一，農(nong) 民在鄉(xiang) 村地區的發展機會(hui) 受阻，造成鄉(xiang) 村的凋敝和城鄉(xiang) 差距的拉大。現行土地製度是阻礙城鄉(xiang) 中國階段城鄉(xiang) 融合與(yu) 平等發展的最大障礙。如果鄉(xiang) 村不能獲得平等的建設用地權利，鄉(xiang) 村空間就無法實現與(yu) 城市空間平等的發展權，鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 發展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉(xiang) 村流動，資本下鄉(xiang) 因沒有獲利前景而不可能而曇花一現，鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略就找不到有效的實施路徑。

　　3.農(nong) 業(ye) 曆史轉型考驗農(nong) 地製度選擇與(yu) 變遷方向

　　在鄉(xiang) 土中國階段、計劃經濟時期、農(nong) 村改革時期，農(nong) 地製度的選擇與(yu) 變遷都是引起全社會(hui) 關(guan) 注的議題。隨著集體(ti) 所有、家庭承包製度被確立為(wei) 農(nong) 村基本經濟製度，中國在快速城市化時期的城市土地問題更加突出，農(nong) 地製度的改革被擱置一邊。在城鄉(xiang) 中國階段，由於(yu) 農(nong) 業(ye) 發展方式轉型與(yu) 農(nong) 民高度分化，變革農(nong) 地製度和經營製度的現實需求與(yu) 呼聲會(hui) 使農(nong) 地問題重新成為(wei) 熱點。這一階段的農(nong) 地問題既有遺留下來的懸而未決(jue) 的難題，也有農(nong) 業(ye) 轉型出現的新問題：

　　第一，集體(ti) 所有製的政治與(yu) 製度選擇。中國共產(chan) 黨(dang) 選擇了公有製社會(hui) 主義(yi) 製度，集體(ti) 所有製就是這一製度在鄉(xiang) 村的基礎製度安排。集體(ti) 所有製的實現有不同的選擇，集體(ti) 化時期采取的是國家控製下集體(ti) 組織代理行使土地權利的安排，農(nong) 村改革時期采取的是集體(ti) 所有下的成員權利安排，兩(liang) 種安排的製度績效已有大量實證檢驗。在城鄉(xiang) 中國階段，改革時期做出的成員權集體(ti) 所有製安排麵臨(lin) 現實提出的挑戰，比如，既然集體(ti) 所有是成員所有，新出生人口作為(wei) 集體(ti) 成員如何享有成員土地權利?減少人口是否應該交出集體(ti) 成員權?當集體(ti) 成員不再從(cong) 事土地經營以後，集體(ti) 所有者是否有權主張將發包給集體(ti) 成員的承包經營權收回?集體(ti) 存在的大量未界定到農(nong) 戶的資源產(chan) 權屬誰?這些資源在投入使用與(yu) 再組合以後的利益屬於(yu) 誰?在城鄉(xiang) 中國階段，集體(ti) 所有製如何安排是一個(ge) 政治選擇問題，且會(hui) 對農(nong) 地製度的穩定性與(yu) 權利結構產(chan) 生根本影響，進而影響農(nong) 戶行為(wei) 和資源配置。

　　第二，農(nong) 民成員權利的保障與(yu) 處置方式。對農(nong) 民土地權利的安排與(yu) 保障是農(nong) 地製度的基礎。集體(ti) 化時期的教訓是剝奪了農(nong) 民的土地權利，造成國家和農(nong) 民利益雙損;改革時期的經驗是在集體(ti) 地權下賦權於(yu) 集體(ti) 成員並對其權利予以政策和法律保障，給農(nong) 民吃的定心丸也換來國家在鄉(xiang) 村的穩定。在城鄉(xiang) 中國階段會(hui) 不斷出現變革農(nong) 地製度的呼聲，在求變時最容易針對的就是賦予到農(nong) 民頭上的土地權利，列舉(ju) 的理由如，集體(ti) 成員隻是享有集體(ti) 土地的承包經營權，一旦他不再依賴土地為(wei) 生，土地權利應該回到集體(ti) 所有者;小農(nong) 持有土地不利於(yu) 規模經營和農(nong) 業(ye) 現代化;土地不再是農(nong) 民的命根子，過強保護農(nong) 民土地權利會(hui) 使中國農(nong) 業(ye) 失去變革的機會(hui) 等等。這些意識和傾(qing) 向如果變成公共政策和製度推動，對政治經濟和社會(hui) 的穩定性危害無法估量。

　　但是，隨著農(nong) 民出村與(yu) 非農(nong) 經濟活動增加，尤其是農(nong) 二代對土地和農(nong) 民的觀念發生重大變化以後，農(nong) 地製度安排與(yu) 農(nong) 業(ye) 經營製度之間的匹配已經出現了不一致。盡管法律明確承包權是農(nong) 民的財產(chan) 權，但是它同時也是一個(ge) 用益物權，農(nong) 民承包土地與(yu) 集體(ti) 之間是承包發包關(guan) 係，在人地分離趨勢下，承包權與(yu) 經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內(nei) 涵會(hui) 發生那些變化?製度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利於(yu) 強化經營權的方向?由於(yu) 結構變遷及農(nong) 民與(yu) 土地關(guan) 係變化，僅(jin) 僅(jin) 以不許動應對意識形態和偏激做法，又會(hui) 延誤實際變革需求的製度供給。

　　第三，經營權的權利地位與(yu) 經營製度的演化。從(cong) 農(nong) 地製度與(yu) 農(nong) 業(ye) 經營的關(guan) 係來看，耕作權是影響最為(wei) 直接的一項權利。隨著人地的分離與(yu) 農(nong) 民的分化，城鄉(xiang) 中國階段的農(nong) 業(ye) 效率取決(jue) 於(yu) 經營者對土地利用的權利安排。從(cong) 發展趨勢來看，中國的農(nong) 業(ye) 經營製度必然朝向適度規模和經營主體(ti) 多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標?經營權如何從(cong) 千萬(wan) 小農(nong) 的承包權中分離出來?如何使經營權成為(wei) 一種有保障的權利，賦予經營權的權利有多大?賦權強度的火候如何把握?都是目前已經遇到、未來會(hui) 更加顯化的亟待想法解決(jue) 的問題。

　　4.鄉(xiang) 村分化與(yu) 宅基地製度滯後

　　在中國的農(nong) 村幾項土地安排中，宅基地製度是最落後的一項製度安排。在現行宅基地製度下，農(nong) 民對宅基地享有依成員資格無償(chang) 取得的分配權、占有權和房屋所有權，但宅基地的財產(chan) 權利殘缺，沒有收益權、出租權、抵押權和轉讓權。宅基地製度安排的強成員權弱財產(chan) 權傾(qing) 向，進一步強化農(nong) 民以成員身份獲得與(yu) 占有宅基地的傾(qing) 向，弱化了農(nong) 戶之間以財產(chan) 權交易和市場方式配置宅基地的可能路徑。被集體(ti) 製度強化了的農(nong) 民對宅基地的占有觀念，使農(nong) 民不會(hui) 輕易放棄他們(men) 手中的宅基地，因為(wei) 一旦放棄，其基本權利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財產(chan) 權益，農(nong) 戶的理性選擇當然是占著，哪怕宅基地的使用價(jia) 值降低了。

　　結構變革事實上帶來改革這套宅基地製度的可能性。一是一定比例的農(nong) 戶已經在城市(鎮)購房，可以預期未來這一比例還會(hui) 進一步上升。這意味著，農(nong) 戶隨著經濟活動的變化和收入水平的提高，他們(men) 的居住方式在逐步離開本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低;二是以80後為(wei) 主的農(nong) 二代，其離土、出村、不回村的傾(qing) 向明顯，他們(men) 與(yu) 農(nong) 業(ye) 和土地的粘度降低，其生活方式、就業(ye) 特征與(yu) 後代的教育選擇都在城市，無償(chang) 分配和占有宅基地的效用減低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化;三是宅基地功能唯一不變的就是離土、出村、回村、返農(nong) 的“農(nong) 一代”，他們(men) 對農(nong) 業(ye) 和土地有著特殊的情感，宅基地就是祖業(ye) ，祖屋就是他們(men) 的歸宿，他們(men) 更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。總體(ti) 來看，如果宅基地製度有合理的安排，在農(nong) 二代、直至農(nong) 三代身上有可能找尋到宅基地改革的突破口。未來一個(ge) 時期農(nong) 民與(yu) 宅基地關(guan) 係取決(jue) 於(yu) 改革設計和分寸把握。代際不同，宅基地的功能不同，對他們(men) 宅基地權利保障與(yu) 實現也應不同。農(nong) 一代決(jue) 定宅基地改革的循序漸進，農(nong) 二代決(jue) 定改革的節奏和速度。

　　▍結論與(yu) 政策建議

　　從(cong) 曆史變遷的角度來審視，改革開放四十年的最偉(wei) 大成就，是使中國從(cong) 鄉(xiang) 土中國轉型為(wei) 城鄉(xiang) 中國。一方麵，中國的農(nong) 民高度分化，不同類型的農(nong) 民與(yu) 鄉(xiang) 村的經濟和社會(hui) 關(guan) 係發生分野。伴隨農(nong) 民的離土出村，他們(men) 與(yu) 土地和村莊的粘度鬆解，尤其是農(nong) 二代不僅(jin) 離土出村，而且不返農(nong) 、不回村，就業(ye) 在大城市、縣城和鎮成為(wei) 歸宿，鄉(xiang) 土成故土、鄉(xiang) 村變故鄉(xiang) ，農(nong) 業(ye) 在告別過密化的同時也在多功能化。中國的結構形態已經告別費孝通意義(yi) 的鄉(xiang) 土中國。另一方麵，城市化從(cong) 單向轉向城鄉(xiang) 互動，生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間的配置活躍，城鄉(xiang) 之間的分工與(yu) 互聯互通增強，鄉(xiang) 村在分化的同時業(ye) 態、產(chan) 業(ye) 、功能多樣化，城鄉(xiang) 兩(liang) 個(ge) 文明彼此需要與(yu) 共生共榮，這種新型的城鄉(xiang) 關(guan) 係與(yu) 作為(wei) 成熟形態的城市中國呈現獨特的階段性特征，城鄉(xiang) 中國成為(wei) 中國今後相當長時期的一個(ge) 階段。

　　城鄉(xiang) 中國階段的土地問題也呈現出階段性特征，一方麵，它既不同於(yu) 鄉(xiang) 土中國，土地不再是國家收入和農(nong) 民生計的主要來源，農(nong) 地的經濟重要性下降，農(nong) 二代與(yu) 土地和農(nong) 業(ye) 的情感疏離，且不再以地為(wei) 生、以農(nong) 為(wei) 業(ye) ，到了從(cong) 出生就已經城市化的農(nong) 三代，他們(men) 更是與(yu) 土地和農(nong) 業(ye) 的關(guan) 係脫離，思考和處理城鄉(xiang) 中國的土地問題必須摒棄鄉(xiang) 土中國的土地觀。另一方麵，由於(yu) 城鄉(xiang) 中國階段的經濟增長模式和發展動能轉換，產(chan) 業(ye) 轉型升級和城市轉向內(nei) 生發展，城鄉(xiang) 關(guan) 係出現曆史性轉折，土地與(yu) 國民經濟和結構變革的關(guan) 係改變，土地發動機功能衰竭，以地謀發展模式的成本收益結構變化，風險加大，因此，城鄉(xiang) 中國的土地問題不能繼續以快速城市化時期的土地公共政策來應對。中國下一程的重要使命是完成從(cong) 城鄉(xiang) 中國到城市中國的現代化轉型，解決(jue) 好城鄉(xiang) 中國的土地問題是關(guan) 鍵。

　　(一)明確城鄉(xiang) 中國階段的土地功能定位

　　中國十分幸運地利用土地的發動機功能創造了堪稱奇跡的經濟高增長和快速的工業(ye) 化城市化。土地在城鄉(xiang) 中國階段將扮演怎樣的角色，取決(jue) 於(yu) 在客觀把握這一階段趨勢性特征基礎上對土地功能的正確定位。

　　一是必須痛下決(jue) 心告別以地謀發展模式。土地的發動機功能已經完成其快速推進工業(ye) 化城市化的曆史使命，繼續依賴土地發動增長的效力減退，風險加大，製度成本上升，收益下降。但是，由於(yu) 體(ti) 製和利益慣性，隻要各類主體(ti) 還可以依賴土地謀發展，中國經濟就不會(hui) 主動轉向創新驅動的質量發展模式。中央政府在這方麵應當主動作為(wei) ，因為(wei) 支撐這套模式的中樞——地方政府增長導向、土地指標控製與(yu) 調控、貨幣與(yu) 土幣聯動——都控製在中央政府手上，轉變土地功能有利於(yu) 中央政府從(cong) 數量增長轉向質量發展的目標。實際上，中央政府主動切斷以地謀發展通道的收益是大於(yu) 成本的，因為(wei) 這套模式產(chan) 生的風險(包括金融和社會(hui) 風險)主要由中央政府承擔，以地謀出的增長很大程度是數量型增長，切斷以地謀發展機製，短期麵臨(lin) 陣痛，但長期是受益的，由此可以換來更優(you) 的質量增長，解決(jue) 國民經濟長期存在的結構問題。

　　二是土地從(cong) 供給主導轉為(wei) 需求引致。土地發動機功能因土地供應由政府獨家供給主導而生。由於(yu) 土地供應由政府主導、獨家供給的地方政府以土地投放拉增長，以土地低價(jia) 供應招商引資，以土地出讓和抵押融資推動基礎設施和城市建設。在城鄉(xiang) 中國階段，經濟發展階段轉換，工業(ye) 化方式轉變，土地供應轉向需求引致，不僅(jin) 不會(hui) 損傷(shang) 經濟增長，相反能提高土地供給的質量，矯正扭曲的土地結構，使土地供應滿足真實的土地需求，促進經濟發展階段轉換與(yu) 轉型。

　　三是從(cong) 政府主導的配置轉向規劃與(yu) 市場主導的配置。在快速城市化階段，為(wei) 了保護耕地和約束地方政府轉地行為(wei) ，中央政府對土地使用總量、結構與(yu) 變化動態進行規劃、審批和年度指標管製。在地方政府以地謀發展激勵和規劃約束力失效的現實下，這套管製安排對於(yu) 實現中央政府耕地保護目標起到一定作用。在城鄉(xiang) 中國階段，經濟發展不再依賴地方政府以地謀發展推動，剛出台的中央機構改革方案將國土空間規劃、城市規劃、土地利用規劃整合到新成立的自然資源部，為(wei) 實現有效的規劃管理創造了條件。中國未來的土地管理真正能夠實現在規劃和用途管製下，發揮市場在土地資源配置中的作用，促進土地集約節約利用，提高土地配置效率。

　　(二)城鄉(xiang) 互動的土地配置製度改革

　　進入城鄉(xiang) 中國階段後，城鄉(xiang) 互動的特征已經顯現，人流和資本流已經在城鄉(xiang) 之間對流，促進土地從(cong) 鄉(xiang) 村向城市單向配置的土地製度必須改革。城鄉(xiang) 中國階段的土地配置改革一方麵要促進城市用地的高效配置助力城市轉型升級，另一方麵要通過土地配置製度改革實現鄉(xiang) 村平等發展權。一是征地製度改革。中國的土地城市化階段已經過去，城市框架已經搭建，沒有必要繼續沿襲低價(jia) 征地城市化模式，這既因為(wei) 不需要繼續通過大麵積征地為(wei) 城市擴張提供大量新增建設用地，也因為(wei) 存量建設用地繼續沿用征地方式成本高昂。因此，城鄉(xiang) 中國階段有條件也有必要按照國際通行規則——即公共目的、市場價(jia) 補償(chang) 、程序公開透明——改革現行征地製度，這不僅(jin) 不會(hui) 給經濟增長造成損傷(shang) ，還有利於(yu) 社會(hui) 穩定與(yu) 公平正義(yi) 。

　　二是城市土地結構改革。以地謀發展造成的土地結構扭曲是國民經濟結構失衡的根源。在城鄉(xiang) 中國階段，通過優(you) 化土地結構解決(jue) 結構失衡大有可為(wei) ，重點是城市用地從(cong) 增量為(wei) 主轉向存量為(wei) 主，減少政府以地招商引資、降低工業(ye) 用地比例，減低政府依靠增加基礎設施用地保固定資產(chan) 投資，嚴(yan) 格控製新城、新區建設，控製地方政府新增辦公用地比例，盤活政府存量公共用地，減少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供應。

　　三是城中村改造與(yu) 城市更新中的土地製度創新。城鄉(xiang) 中國階段必須解決(jue) 二元土地製度形成的雙軌城市化，包括改變單一征地模式造成的城市化成本抬升，借鑒市地重劃經驗，利用土地價(jia) 值增值捕獲解決(jue) 城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益的合理分配。允許城中村農(nong) 民集體(ti) 利用集體(ti) 土地提供租賃房，解決(jue) 進城農(nong) 民在城市的體(ti) 麵落腳和居住問題。

　　四是城鄉(xiang) 建設用地的權利平等。在符合規劃和用途管製前提下，農(nong) 民集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地享有同等的權利，集體(ti) 經濟組織和農(nong) 民可以利用集體(ti) 建設用地從(cong) 事非農(nong) 建設，享有出租、轉讓、抵押建設用地的權利。

　　(三)適應農(nong) 業(ye) 轉型的農(nong) 地權利和經營體(ti) 係重構

　　城鄉(xiang) 中國階段的農(nong) 業(ye) 發展迎來契機，農(nong) 民對農(nong) 地經濟依賴性下降使農(nong) 業(ye) 告別生存農(nong) 業(ye) ，消費需求變化使農(nong) 業(ye) 告別吃飯農(nong) 業(ye) ，農(nong) 業(ye) 投入結構和發展方式變化使農(nong) 業(ye) 告別過密化農(nong) 業(ye) 。農(nong) 業(ye) 的內(nei) 涵、功能、要素組合、經營和服務規模、可盈利性等等都在呈現出與(yu) 鄉(xiang) 土中國和快速城市化階段的巨大變化。為(wei) 此，農(nong) 村土地製度和經營製度的變遷是勢不可擋的，在很大程度上，農(nong) 地製度安排的選擇與(yu) 變遷方向決(jue) 定農(nong) 業(ye) 轉型的成敗。

　　一是集體(ti) 所有製改革。農(nong) 村最重大的改革是對集體(ti) 化的集體(ti) 所有製進行改革，並在法律上明確為(wei) “農(nong) 民集體(ti) ”，在新型集體(ti) 所有製下，集體(ti) 資源和資產(chan) 是農(nong) 民成員集體(ti) 的集合，集體(ti) 組織是這個(ge) 集合委托的代理人。隻有在產(chan) 權清晰、歸屬明確、治理有效的前提下，集體(ti) 經濟才能壯大。因此，集體(ti) 所有製改革首先在方向上必須明確不是重回集體(ti) 化，不能搞歸大堆，不能侵犯農(nong) 民土地權利。界定集體(ti) 所有資源產(chan) 權，重點是上一輪未到戶的集體(ti) 資源產(chan) 權的界定，以免以權侵公及以私侵公。產(chan) 權界定清晰以後，允許集體(ti) 資源資產(chan) 集體(ti) 經營、委托經營、合作經營，集體(ti) 資源資產(chan) 經營收益由成員按份共有。

　　二是承包經營權的分割與(yu) 合約保障。農(nong) 村改革最重要的成果是賦予集體(ti) 成員承包經營權，承認農(nong) 民對土地的財產(chan) 權利。農(nong) 民擁有土地財產(chan) 權並不妨礙農(nong) 業(ye) 轉型、要素組合與(yu) 其他經營主體(ti) 使用土地，不能以任何理由動搖和損害已經賦予農(nong) 民的土地財產(chan) 權利。在城鄉(xiang) 中國階段，農(nong) 民的離土出村和農(nong) 二代、農(nong) 三代對土地觀念的變化，農(nong) 地承包權與(yu) 經營權的分離勢在必然，是農(nong) 業(ye) 生產(chan) 要素組合的重要部分。農(nong) 地承包權與(yu) 經營權的分割是集體(ti) 成員承包經營權的自然權利，承包農(nong) 戶是決(jue) 定權利是否分割和如何分割的決(jue) 策者，集體(ti) 組織不得以集體(ti) 所有者名義(yi) 介入和行使。從(cong) 承包經營權分割出的經營權內(nei) 涵依承包者與(yu) 經營者合約議定，雙方都必須遵守，合約受法律保護。農(nong) 地三權分置之所以還要由頂層政策和法律宣示，因為(wei) 集體(ti) 所有製下承包權與(yu) 經營權的權利分割合約容易受到權力侵犯，正式製度和法律保障更有利於(yu) 界分三權的內(nei) 涵與(yu) 關(guan) 係，更好地保障所有者、承包者與(yu) 經營者各自的權利，對權利分割的正式安排不是為(wei) 集體(ti) 所有權削弱承包權、做大經營權提供方便。

　　三是農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係改革。農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係是一個(ge) 被嚴(yan) 重窄化和誤解的領域，長期在生產(chan) 主體(ti) 上打轉轉，理論討論和公共政策的焦點就陷入是個(ge) 體(ti) 經營還是集體(ti) 經營、是家庭經營還是合作或公司經營的兩(liang) 個(ge) 極端。實際上，農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係是圍繞農(nong) 業(ye) 經營從(cong) 田頭到餐桌的產(chan) 業(ye) 、生產(chan) 、組織、服務的完整體(ti) 係。農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係的改革既要提高農(nong) 業(ye) 經營者的效率，又要實現農(nong) 業(ye) 生產(chan) 要素的有效組合和農(nong) 業(ye) 規模報酬。包括農(nong) 業(ye) 的多功能化和農(nong) 產(chan) 品價(jia) 值鏈延伸，農(nong) 產(chan) 品增長從(cong) 數量向質量轉變;經營者在農(nong) 業(ye) 各個(ge) 領域的進入，農(nong) 民的改造與(yu) 改變;農(nong) 業(ye) 經營製度變化，包括家庭經營的專(zhuan) 業(ye) 化，合作的演化，法人農(nong) 業(ye) 發展;以及以農(nong) 業(ye) 服務規模化、區域種植規模化、市場化實現農(nong) 業(ye) 規模經濟。

　　(本文原載於(yu) 《北京大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2018年第3期，原標題為(wei) “城鄉(xiang) 中國的土地問題”，此處為(wei) 原文的部分節選，篇幅所限，內(nei) 容有編刪。感謝作者授權。)