黨(dang) 的十九大報告重申了到2020年我國現行標準下農(nong) 村貧困人口實現脫貧的莊嚴(yan) 承諾，並要求做到“真脫貧”。“真脫貧”問題複雜，實現“真脫貧”就是要改變貧困人口及其所處環境的貧困本質。“真脫貧”並非隻是收入相關(guan) 指標的改善，更強調貧困人口自身狀況及其所處環境的根本改變，打破貧困陷阱，使其有機會(hui) 走上自我發展的道路。脫貧攻堅戰已進入關(guan) 鍵階段，各地的貧困縣、貧困村、貧困戶正相繼脫貧，需要及時總結脫貧經驗和理論，以提升脫貧質量，為(wei) 剩餘(yu) 的深度貧困地區的脫貧提供樣板。

　　實現“真脫貧”需要重建政府、市場、社會(hui) 以及個(ge) 人的相互關(guan) 係和脫貧責任優(you) 先順序。鼓勵絕大部分貧困戶通過市場獲得回報，進而實現脫貧，對於(yu) 難以通過自身和市場實現脫貧的貧困人口提供風險保障和兜底保障。同時，實現“真脫貧”還需從(cong) 微觀、中觀、宏觀三個(ge) 層次重構減貧的邏輯關(guan) 係，微觀層麵社會(hui) 個(ge) 體(ti) 參與(yu) 減貧和扶貧資源轉換，中觀層麵形成益貧經濟增長形勢，宏觀層麵構建包容性保障性政策體(ti) 係。

　　市場在減貧中具有重要作用。貧困群體(ti) 受自身以及市場經濟的局限，在收入分配格局中處於(yu) 弱勢地位，難以合理分享經濟增長的成果。這就需要實現益貧式增長，使經濟發展更有利於(yu) 貧困群體(ti) ，促進貧困人口的市場參與(yu) ，增加貧困群體(ti) 的市場份額，實現減貧目標。我國實施扶貧開發工作以來，發展生產(chan) 和促進就業(ye) 始終是最主要的減貧措施，黨(dang) 的十八大以來，發展生產(chan) 脫貧更成為(wei) “五個(ge) 一批”脫貧措施的首要一批。中國乃農(nong) 業(ye) 大國，小農(nong) 生產(chan) 曆史悠久，且具有勞動力等資本優(you) 勢，為(wei) 產(chan) 業(ye) 扶貧奠定了基礎。一是創新貧困地區小農(nong) 經濟的產(chan) 業(ye) 融入方式，提高小農(nong) 經濟的市場效益。部分貧困地區受地形條件限製，難以發展現代農(nong) 業(ye) ，依然保留傳(chuan) 統的小農(nong) 生產(chan) 方式。小農(nong) 產(chan) 品具備有機、高質等特征，可就此設計和打造地理標誌產(chan) 品，通過合作社或者強化農(nong) 民的集體(ti) 行動能力實現標簽化和有機認證，提高小農(nong) 產(chan) 品的市場效益和貧困人口的市場配額。二是鼓勵勞動密集型加工業(ye) 和家政等服務業(ye) 轉移至貧困地區。三是建立積極的就業(ye) 促進機製。如實施就業(ye) 補貼、技能培訓補貼，提高貧困人口參與(yu) 市場的機會(hui) ，占取一定的市場份額。四是利用部分地區特殊的資源稟賦形成新的增長點。部分地區經濟發展滯後，但生態資源豐(feng) 富，可在完善當地基本公共服務建設的基礎上發展鄉(xiang) 村生態旅遊或者全域旅遊，或麵向貧困人口建立生態保護崗位，帶動他們(men) 脫貧致富。

　　扶貧開發政策要盡量發揮市場作用，維護市場秩序，以保證個(ge) 體(ti) 從(cong) 市場獲得公平、平等的收益。但市場強調效率優(you) 先，具有競爭(zheng) 性且存在風險，不可能實現所有貧困人口增收。我國走社會(hui) 主義(yi) 市場經濟道路，在貧困本體(ti) 能力提升但市場無法幫助所有貧困個(ge) 體(ti) 實現真脫貧的情況下，需要政府進行政策調適，重視弱勢群體(ti) 的發展和基本需求滿足，實現包容性發展。

　　個(ge) 體(ti) 貧困與(yu) 否的屬性並未固定不變，既可以通過自主改變和外力幹預擺脫貧困屬性，也會(hui) 因意外和風險而陷入貧困。換言之，建檔立卡貧困人口脫貧後存在返貧風險，建檔立卡係統之外的邊緣群體(ti) 和部分脆弱群體(ti) 因被風險裹挾而具有易貧性。因此，貧困治理不應隻是治理貧困中的問題，還需延伸至貧困前和脫貧後，不僅(jin) 要解決(jue) 貧困本身，也應預防貧困。同時，就減貧成本而言，貧困發生前的政策幹預更有利於(yu) 提升貧困治理效果和降低貧困治理成本。這就需要建立一套風險防範的保障性社會(hui) 政策體(ti) 係。一方麵要實現保險主體(ti) 多元化，在完善養(yang) 老、醫療等社會(hui) 保險政策的同時，積極引入和發揮商業(ye) 保險的減貧作用;另一方麵，設立多樣化險種，在既有的緩解生理性、就業(ye) 性等風險的基礎上，強化農(nong) 業(ye) 等生產(chan) 性保險建設。

　　隨著扶貧工作的不斷推進，殘疾人、老年人、兒(er) 童等群體(ti) 成為(wei) 剩餘(yu) 貧困的大軍(jun) 。這一群體(ti) 發展能力較弱，傳(chuan) 統的產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 等開發式扶貧措施難以奏效，且對社會(hui) 保障製度尤其是社會(hui) 救助製度的需求較強，這一現狀對我國社會(hui) 兜底政策的發展提出客觀要求。目前，我國已形成以社會(hui) 救助為(wei) 核心的多元社會(hui) 保障政策並舉(ju) 的兜底脫貧體(ti) 係。兜底保障如果“一兜了之”，會(hui) 導致救助依賴和居民間的惡性攀比。應積極推行發展性社會(hui) 救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉變為(wei) 有條件轉移支付，或以家庭衛生改善、社區公共服務參與(yu) 等適當的勞動行為(wei) ，引導貧困對象作出積極的行為(wei) 改變。鑒於(yu) 剩餘(yu) 貧困人口的生理特征突出，兜底保障的給付形式應多樣化，除了現金以外，還應該考慮消費券、實物、服務、精神慰藉等。

　　作為(wei) 重要的兜底保障給付形式，良好的基礎設施建設和公共服務供給有利於(yu) 改善貧困人口的生存條件，增強貧困社區和貧困人口的基礎發展能力。黨(dang) 的十八大以來，我國已從(cong) 傳(chuan) 統的開發式扶貧轉變為(wei) 開發式扶貧和保障性扶貧相統籌的扶貧格局，這一格局離不開基礎設施和基本公共服務的支撐。以產(chan) 業(ye) 扶貧政策工具為(wei) 例，完善的基礎設施建設和基本公共服務供給能有效改造社區生計環境，有利於(yu) 生計資本轉換為(wei) 可觀的生計產(chan) 出，為(wei) 長遠發展奠定基礎。而低保製度、照料服務等保障性扶貧政策工具隻有嵌入到基礎設施和基本公共服務建設之中，才更具操作性和適用性。貧困地區基礎設施建設和基本公共服務的完善能為(wei) 貧困個(ge) 體(ti) 能力的提升、社區生計環境的改善、扶貧措施功能的發揮提供平台和杠杆，從(cong) 而達到解困的目的，是穩定長效脫貧的基石。十六屆五中全會(hui) 以來，我國強調要實現基本公共服務均等化，基本公共服務均等化的推進降低了貧困地區及其貧困人口享有公共服務的成本。然而，我國農(nong) 村地區基礎設施和基本公共服務建設相對薄弱，這一問題在貧困地區尤為(wei) 突出，嚴(yan) 重製約了貧困地區及其居民的發展。

　　未來的扶貧工作應該聚焦於(yu) 三個(ge) 方麵的變化：要培植貧困對象積極追求脫貧致富的自主性和信心，並且優(you) 化貧困群體(ti) 的生計資本結構，提升其組合、使用生計資本的能力;完善並利用市場的作用，發展多樣化的產(chan) 業(ye) 結構，鼓勵勞動密集型等相關(guan) 產(chan) 業(ye) 向貧困地區和貧困人口傾(qing) 斜，提升貧困個(ge) 體(ti) 的市場參與(yu) 機會(hui) 和拓寬貧困個(ge) 體(ti) 的市場參與(yu) 空間，提高經濟增長的益貧效應;建立有利於(yu) 貧困人口的包容性扶貧政策體(ti) 係，拓展減貧政策的主體(ti) 覆蓋麵，兼顧社會(hui) 政策的統一性和特殊性，並不斷完善貧困地區社區的基礎設施建設和基本公共服務供給。

　　從(cong) 國家長遠發展以及長效減貧的目標來看，減貧責任和減貧目標應內(nei) 化至各相關(guan) 部門和各級政府之中，成為(wei) 各政府部門和各政府層級不可或缺的職責內(nei) 容，相關(guan) 部門的製度設計和政策實施中都應該考慮到貧困群體(ti) 的參與(yu) 及其權益保護，從(cong) 而使市場機製和政策實施真正產(chan) 生減貧脫貧的功效。未來的扶貧工作更應該以“真脫貧”這一結果為(wei) 導向，不僅(jin) 要回答脫貧目標是否實現，還要從(cong) 人的發展的角度評價(jia) 扶貧的實際效果，挖掘更能反映扶貧對象能力和環境變化的指標，讓脫貧成效經得起曆史的考驗。

　　(作者：中國農(nong) 業(ye) 大學人文與(yu) 發展學院教授，國務院扶貧開發領導小組專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) 委員)