摘要: 改革開放不僅(jin) 極大地改變了中國曆史的發展進程，也在相當程度上改變了世界曆史的發展進程。究竟是什麽(me) 造就了中國的現代化奇跡?從(cong) 中央與(yu) 地方的關(guan) 係、國家與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係、政府與(yu) 市場的關(guan) 係，以及依法治國、公共服務、公民參與(yu) 、民主決(jue) 策、社會(hui) 治理、政府問責、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放後中國的政治生活發生了重大變革。可以說，kaiyun官方地址開放獲得巨大成功的根本原因之一，便是中國成功地進行了以治理改革為(wei) 主體(ti) 內(nei) 容的政治改革。以黨(dang) 的建設、基層民主、協商民主、政治監督、行政改革、公共政策、公共服務和社會(hui) 治理等重要治理領域的改革為(wei) 例，我們(men) 不僅(jin) 可以看到改革開放40年來中國民主治理的嶄新變化以及中國在推進國家治理現代化方麵取得的長足進步，而且可以發現，一種中國特色的國家治理模式已經形成。

　　關(guan) 鍵詞: 改革開放;中國發展;政治改革;國家治理

　　2013年11月，中共十八屆三中全會(hui) 通過了關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的重要決(jue) 定，並且明確提出，“全麵深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”[1]。2017年10月，習(xi) 近平在中共十九大政治報告中再一次強調指出，“必須堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，不斷推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，堅決(jue) 破除一切不合時宜的思想觀念和體(ti) 製機製弊端”。中共十九大還具體(ti) 確定了實現國家治理現代化的階段性目標，即到2035年，“國家治理體(ti) 係和治理能力現代化基本實現”;到2050年，完全“實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”[2]。將國家治理現代化作為(wei) 全麵深化改革的總目標，並將其納入“兩(liang) 個(ge) 百年目標”之中，不僅(jin) 對於(yu) 中國特色的社會(hui) 主義(yi) 現代化事業(ye) 具有重大而深遠的戰略意義(yi) ，而且也是對改革開放40年來中國政治改革和政治發展的一個(ge) 重要理論總結。

　　一、治理和國家治理的基本意義(yi)

　　“治理”(governance)原來是一個(ge) 社會(hui) 科學的術語，自從(cong) 中共十八屆三中全會(hui) 將“推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化”作為(wei) 全麵深化改革的總目標後，它便成為(wei) 中國政治的熱門話語。對其含義(yi) 存在種種不同解讀，甚至各種爭(zheng) 議也隨之產(chan) 生。有人認為(wei) 它是西方的政治概念，有人則認為(wei) 它在我國古代就早已有之。其實，治理就其字麵意義(yi) 而言，就是“治國理政”。作為(wei) 人類的一種基本政治活動，它存在於(yu) 古今中外的每一個(ge) 國家和每一種文明之中。然而，作為(wei) 政治學的一個(ge) 重要新概念，它則是當代的產(chan) 物。治理不同於(yu) 統治，它指的是政府組織和(或)民間組織在一個(ge) 既定範圍內(nei) 運用公共權威管理社會(hui) 政治事務，維護社會(hui) 公共秩序，滿足公眾(zhong) 需要。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程。善治意味著官民對社會(hui) 事務的合作共治，是國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係的最佳狀態[3](P1-15)。

　　“國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”是一種全新的政治理念，表明中國共產(chan) 黨(dang) 對社會(hui) 政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義(yi) 國家理論的重要創新，也是中國共產(chan) 黨(dang) 對自身執政經驗的一個(ge) 理論概括。從(cong) 實踐上說，治理改革是政治改革的重要內(nei) 容;與(yu) 此相應，國家治理體(ti) 係的現代化也是政治現代化的重要內(nei) 容。推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政製度、決(jue) 策製度、司法製度、預算製度、監督製度和社會(hui) 治理等重要領域進行突破性的改革。

　　從(cong) 理論上說，“治理”的概念不同於(yu) “統治”的概念，從(cong) 統治走向治理，是人類整治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”(less government and more governance)是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從(cong) 政治學理論看，統治與(yu) 治理主要有五個(ge) 方麵的區別。其一，權威主體(ti) 不同。統治的主體(ti) 是單一的，就是政府或其他國家公共權力;治理的主體(ti) 則是多元的，除了政府以外，還包括企業(ye) 組織、社會(hui) 組織和居民自治組織等。其二，權威的性質不同。統治是強製性的;治理可以是強製性的，但更多的是協商性的。其三，權威的來源不同。統治的權威來源就是強製性的國家法律;治理的權威來源除了法律以外，還包括各種非國家強製的契約。其四，權力運行的向度不同。統治的權力運行是自上而下的;治理的權力可以是自上而下的，但更多的是平行的。其五，兩(liang) 者的作用所及範圍不同。統治所及的範圍以政府權力所及領域為(wei) 邊界;治理所及的範圍則以公共領域為(wei) 邊界，後者比前者要寬廣得多。

　　治理體(ti) 製和治理行為(wei) 主要體(ti) 現國家的工具理性。治理是一種政治行為(wei) ，它體(ti) 現著一定的政治價(jia) 值，但治理行為(wei) 的技術性因素要重於(yu) 其價(jia) 值性因素。在社會(hui) 政治生活中，治理是一種偏重於(yu) 工具性的政治行為(wei) 。無論是哪一種社會(hui) 政治體(ti) 製下，無論哪個(ge) 階級施行統治，無論誰上台執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，執政者都希望自己的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內(nei) 容，治理體(ti) 製也是政治體(ti) 製的重要內(nei) 容。但是，歸根結底，治理是實現一定社會(hui) 政治目標的手段，相對於(yu) 國家的統治體(ti) 製而言，治理體(ti) 製是一種工具理性。

　　現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機的、協調的、動態的和整體(ti) 的製度運行係統，其本質就是規範社會(hui) 權力運行和維護公共秩序的一係列製度和程序，其中包括規範行政行為(wei) 、市場行為(wei) 和社會(hui) 行為(wei) 的一係列製度和程序，因此，政府治理、市場治理和社會(hui) 治理是現代國家治理體(ti) 係中三個(ge) 最重要的次級體(ti) 係。更進一步來說，國家治理體(ti) 係是一個(ge) 製度體(ti) 係，分別包括國家的行政體(ti) 製、經濟體(ti) 製和社會(hui) 體(ti) 製。有效的國家治理涉及三個(ge) 基本問題：誰治理、如何治理、依靠什麽(me) 治理。這三個(ge) 問題實際上也就是國家治理體(ti) 係的三大要素，即治理主體(ti) 、治理機製和治理工具。相應地，政府官員的素質、政府治理的製度和政府治理的技術，便成為(wei) 影響國家治理現代化的三個(ge) 基本變量。

　　國家治理的理想狀態就是善治(good governance)。中共十八屆四中全會(hui) 通過的“關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國的決(jue) 定”提出了這樣一個(ge) 重要的命題：“良法是善治之前提。”[4]中共十九大的政治報告再次重申：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”[2]這意味著，中國最高領導層正式將善治當作了中國政治發展的理想目標。按照政治學的一般理解，善治應當有十個(ge) 要素：(1)合法性，即社會(hui) 秩序和公共權威被自覺認可和服從(cong) 的性質和狀態。(2)法治，即法律成為(wei) 國家治理的最高準則和最高權威，法律麵前人人平等。(3)透明性，即政治信息的公開性。(4)責任性，即管理者應當對自己的行為(wei) 負責。(5)回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責任的反應。(6)有效，即管理應當有很高的效率。(7)參與(yu) ，即公民廣泛的政治參與(yu) 和社會(hui) 參與(yu) 。(8)穩定，即國內(nei) 的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等。(9)廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。(10)公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等[5](P27-30)。

　　善治不同於(yu) 傳(chuan) 統的政治理想“善政”或“仁政”。善政是對政府治理的要求，即要求有一個(ge) 好的政府;善治則是對整個(ge) 社會(hui) 的要求，即不僅(jin) 要有好的政府治理，還要有好的社會(hui) 治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與(yu) 社會(hui) 處於(yu) 最佳狀態，是政府與(yu) 公民對社會(hui) 公共事務的協同管理，或稱官民共治。作為(wei) 政府與(yu) 公民對社會(hui) 公共事務的合作管理，善治需要政府與(yu) 公民的共同努力;而且，隨著社會(hui) 的發展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，迄今為(wei) 止，在所有權力主體(ti) 中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體(ti) 均不足以與(yu) 政府相提並論。政府仍然是社會(hui) 前進的“火車頭”，官員依然是“人類政治列車的駕駛員”，政府對人類實現善治仍然有著決(jue) 定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guan) 鍵;欲達到善治，首先必須實現善政。

　　要實現善治的理想目標，就必須建立與(yu) 社會(hui) 經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的現代治理體(ti) 製，實現國家治理體(ti) 係的現代化。國家治理體(ti) 係的現代化是社會(hui) 政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表征。衡量一個(ge) 國家的治理體(ti) 係是否現代化，至少有以下五個(ge) 標準。其一是公共權力運行的製度化和規範化，它要求政府治理、企業(ye) 治理和社會(hui) 治理有完善的製度安排和規範的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和製度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策都要從(cong) 根本上體(ti) 現人民的意誌和人民的主體(ti) 地位。其三是法治，即憲法和法律成為(wei) 公共治理的最高權威，在法律麵前人人平等，不允許任何組織和個(ge) 人有超越法律的權力。其四是效率，即國家治理體(ti) 係應當有效維護社會(hui) 穩定和社會(hui) 秩序，有利於(yu) 提高行政效率和經濟效益。其五是協調，現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機的製度係統，從(cong) 中央到地方各個(ge) 層級，從(cong) 政府治理到社會(hui) 治理，各種製度安排作為(wei) 一個(ge) 統一的整體(ti) 相互協調，密不可分。其中，民主是現代國家治理體(ti) 係的本質特征，是區別於(yu) 傳(chuan) 統國家治理體(ti) 係的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為(wei) 民主治理。

　　二、40年來中國的民主治理改革

　　肇始於(yu) 1978年的改革開放，創造了中國現代化史上空前的輝煌成就，翻開了中國曆史的新篇章。改革開放不僅(jin) 極大地改變了中國曆史的發展進程，也在相當程度上改變了世界曆史的發展進程。從(cong) 經濟上說，中國創造了世界經濟發展史的奇跡。從(cong) 1978年到2012年，中國的年均GDP增長率超過了9%;2016年，中國人均國內(nei) 生產(chan) 總值達到53980元，GDP總量從(cong) 1978年的3264億(yi) 元增加到2016年的74.41萬(wan) 億(yi) 元，成為(wei) 世界第二大經濟體(ti) [6]。隨著國民經濟的迅速發展，中國城鄉(xiang) 居民的生活水平也明顯提高，不僅(jin) 解決(jue) 了困擾中國社會(hui) 數千年的溫飽問題，而且開始全麵進入小康社會(hui) 。從(cong) 國際視野來看，中國已經開始步入中等發達國家的行列。

　　迅速崛起的中國，舉(ju) 世矚目，不僅(jin) 成為(wei) 世界關(guan) 注的焦點，而且也成為(wei) 國際輿論爭(zheng) 論的熱點。其中一個(ge) 重要的關(guan) 注和爭(zheng) 論問題是：究竟是什麽(me) 原因造就了中國的現代化奇跡?換言之，是什麽(me) 原因使得中國在成功地實現經濟現代化轉型的同時，還能夠保持社會(hui) 秩序的基本穩定?對於(yu) 國際社會(hui) 的許多人來說，這個(ge) 問題其實已經成為(wei) “中國發展之謎”或“中國成功之謎”。對於(yu) 許多西方學者，特別是西方的中國問題專(zhuan) 家來說，一個(ge) 典型的解答是：中國推行了以市場經濟為(wei) 導向的經濟改革，但卻保持了基本政治體(ti) 製的不變。例如，美國著名中國問題專(zhuan) 家謝淑麗(li) 就說，中國的現代化轉型之所以獲得巨大成功，關(guan) 鍵就在於(yu) 改革了經濟體(ti) 製卻沒有對毛澤東(dong) 時期形成的政治體(ti) 製進行實質性改革，從(cong) 而使得政治精英在改革進程中結成了聯盟，這是中國經濟改革的政治邏輯。相反，前蘇聯的現代化轉型之所以失敗，就在於(yu) 先改革了政治體(ti) 製然後才開始改革經濟體(ti) 製，一開始就打破了現存的利益格局[7](P790-791)。

　　然而，對於(yu) 中國官方的主流觀點來說，kaiyun官方地址開放之所以獲得巨大成功，根本原因在於(yu) 中國走上了一條中國特色的社會(hui) 主義(yi) 道路。習(xi) 近平在中共十九大政治報告中明確指出：“我們(men) 黨(dang) 團結帶領人民進行改革開放新的偉(wei) 大革命，破除阻礙國家和民族發展的一切思想和體(ti) 製障礙，開辟了中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路，使中國大踏步趕上時代。”[2]中國特色社會(hui) 主義(yi) 既不同於(yu) 傳(chuan) 統的蘇聯社會(hui) 主義(yi) 模式，也不同於(yu) 西方的資本主義(yi) 模式。它不僅(jin) 包括中國特色的社會(hui) 主義(yi) 民主政治，還包括中國特色的社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製、社會(hui) 體(ti) 製和文化體(ti) 製。對於(yu) 主流觀點來說，中國的改革開放過程是一個(ge) 包括社會(hui) 的經濟生活、政治生活和文化生活在內(nei) 的整體(ti) 性社會(hui) 變遷過程。從(cong) 中國曆史傳(chuan) 統來看，政治對經濟發展的作用尤其重大，沒有政治的進步，就不可能有經濟的進步。標誌著並且啟動了改革開放的中共十一屆三中全會(hui) ，本身就是一場政治改革。中國的領導人以及中共的重要政治文件，總是既強調經濟改革，又強調政治改革。例如，鄧小平多次說過，沒有政治改革，就不可能有經濟改革的成功。“不改革政治體(ti) 製，就不能保障經濟體(ti) 製改革的成果。”[8](P176)“隻搞經濟體(ti) 製改革，不搞政治體(ti) 製改革，經濟體(ti) 製改革也搞不通，因為(wei) 首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那裏收權，你有什麽(me) 辦法?從(cong) 這個(ge) 角度來講，我們(men) 所有的改革最終能不能成功，還是取決(jue) 於(yu) 政治體(ti) 製的改革。”[8](P164)所以，在改革開放以來中共曆屆黨(dang) 代會(hui) 的政治報告中，“經濟改革”和“政治改革”是不可或缺的兩(liang) 個(ge) 部分。中共十八屆三中全會(hui) 後設立的中央全麵深化改革領導小組，下麵既有經濟改革方麵的專(zhuan) 項領導小組，也有政治改革方麵的專(zhuan) 項領導小組。最近的中共十九大報告也繼續強調指出：“要長期堅持、不斷發展我國社會(hui) 主義(yi) 民主政治，積極穩妥推進政治體(ti) 製改革，推進社會(hui) 主義(yi) 民主政治製度化、規範化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(ye) ，管理社會(hui) 事務，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局麵。”[2]

　　為(wei) 什麽(me) 對同一問題會(hui) 有如此截然相反甚至針鋒相對的兩(liang) 種答案?關(guan) 鍵在於(yu) 判斷政治改革的標準不同;或者說，是看待政治發展的視角不同。西方學者判斷和評估政治變革的主要標準是以下三個(ge) ：一黨(dang) 政治還是多黨(dang) 競爭(zheng) ;國家最高領導人是否直接由選民選舉(ju) 產(chan) 生;立法、行政和司法三權是否相互獨立。若按照這三個(ge) 政治標準來評判中國的政治發展，那麽(me) 我們(men) 確實可以說，中國的政治幾乎沒有發生什麽(me) 變化。從(cong) 鄧小平到習(xi) 近平的曆屆中共最高領導人，屢屢強調不照搬“西方政治模式”，指的就是拒絕照走上述“西方政治發展道路”，即不搞多黨(dang) 競爭(zheng) ，不搞“三權分立”，不搞全民普選，而堅持走“中國特色的社會(hui) 主義(yi) 發展道路”，其實質就是堅持中國共產(chan) 黨(dang) 的一黨(dang) 執政。

　　那麽(me) ，中國主流觀點強調的政治改革又指的是什麽(me) 呢?實際上指的是以政府管理體(ti) 製為(wei) 重點的國家治理改革。換言之，中國的政治改革不是許多西方學者理解的政治體(ti) 製改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動，而是一種以國家治理為(wei) 重點內(nei) 容的改革。盡管與(yu) 基本政治體(ti) 製相比，國家的治理體(ti) 製更具有工具性，但國家治理無疑屬於(yu) 政治的範疇。所以，如果從(cong) 中央與(yu) 地方的關(guan) 係、國家與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係、政府與(yu) 市場的關(guan) 係，以及依法治國、公共服務、公民參與(yu) 、民主決(jue) 策、社會(hui) 治理、政府問責、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放後中國的政治生活也確實發生了重大的變革，尤其是在推進國家治理現代化方麵取得了長足的進步。下麵我們(men) 僅(jin) 以黨(dang) 的建設、基層民主、協商民主、政治監督、行政改革、責任政府、公共服務、公共政策和社會(hui) 治理等九個(ge) 重要政治領域的改革為(wei) 例，來說明改革開放40年來中國民主治理的變化與(yu) 進步。

　　(一)黨(dang) 的建設

　　中國共產(chan) 黨(dang) 是中國唯一的執政黨(dang) ，掌握著國家的核心政治權力。沒有黨(dang) 自身的改革，就不可能有國家的政治改革;沒有黨(dang) 自身治理的現代化，也不可能有國家治理的現代化。1978年的中共十一屆三中全會(hui) ，是偉(wei) 大的改革開放的標誌。完全可以說，改革開放40年中國政治的變遷，從(cong) 根本上說，也是黨(dang) 自身的改革變遷。無論從(cong) 黨(dang) 執政的合法性來源、群眾(zhong) 基礎和指導思想，還是從(cong) 黨(dang) 的領導方式、執政水平和黨(dang) 內(nei) 民主等角度看，中國共產(chan) 黨(dang) 的治理都發生了極大的變化。王長江指出，在改革開放前，黨(dang) 自身的建設以及黨(dang) 對國家的領導，麵臨(lin) 著嚴(yan) 峻的挑戰。為(wei) 了積極應對這些挑戰，黨(dang) 采取了六個(ge) 方麵的重大改革措施。首先，是轉變觀念，意識到“黨(dang) 的執政地位不是與(yu) 生俱來的，也不是一勞永逸的”。其次，是擴大黨(dang) 組織的基礎，“三個(ge) 代表”理論使中共向全社會(hui) 敞開大門，各個(ge) 階層的精英都有了進入執政黨(dang) 的機會(hui) 。其三，是轉變執政方式，把“民主執政、科學執政、依法執政”當作基本的執政方式。其四，是更加強調民主，把“黨(dang) 內(nei) 民主”視為(wei) “黨(dang) 的生命”。其五，是改變與(yu) 其他民主黨(dang) 派的關(guan) 係，更加重視與(yu) 其他黨(dang) 派的政治協商。其六，是中共十八大以後的全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，加強黨(dang) 的政治紀律和集中領導。總結改革開放40年來黨(dang) 自身的改革曆程，王長江發現，這是一條頗顯曲折的線路。有時，它力求與(yu) 經濟社會(hui) 發展的要求相同步，作出與(yu) 這種要求相適應的努力;有時，它力圖超越現有的框架，所做探索具有突破性，甚至具有某種超前性;有時，它又有一種強烈地向傳(chuan) 統回歸的取向，更多地體(ti) 現為(wei) 對改革出現的不配套、不適應的反彈。這些現象，其實反映的是執政黨(dang) 建設這項宏大工程的複雜性。所以，王長江的最後結論是：黨(dang) 的建設“永遠在路上”[9](P69-89)。

　　(二)基層民主

　　盡管學術界在中國民主改革的重點應當放在基層還是放在上層，或者基層與(yu) 上層一齊推進這一問題上還存在著許多爭(zheng) 議，但毋庸置疑的是，中國官方始終把推進民主的重點放在基層。幾乎每一次全國人民代表大會(hui) 和每一次黨(dang) 的代表大會(hui) ，都沒有例外地強調基層民主的重要性。例如，十七大報告首次明確地將發展基層民主當作“發展社會(hui) 主義(yi) 民主政治的基礎性工程”，要“重點推進”[10]。十九大報告也仍然強調：“鞏固基層政權，完善基層民主製度，保障人民知情權、參與(yu) 權、表達權、監督權。”[2]基層民主直接關(guan) 係到廣大人民群眾(zhong) 的切身政治權利，是全部民主政治的基礎，意義(yi) 尤其重大。從(cong) 基層開始，逐漸向上推進，正如從(cong) 黨(dang) 內(nei) 民主向社會(hui) 民主推進一樣，是中國民主發展的基本路徑。改革開放以後，中國民主政治最重要的突破性改革，主要也發生在基層，如村民直接選舉(ju) 和鄉(xiang) 鎮領導的公推直選等。從(cong) 國家製度層麵看，基層民主主要包括三個(ge) 方麵：一是以村民委員會(hui) 為(wei) 組織形態的農(nong) 村村民自治;二是以社區居民委員會(hui) 為(wei) 組織形態的城市居民自治;三是以職工代表大會(hui) 為(wei) 組織依托的企事業(ye) 單位的職工自治。當然，學者眼中的“基層民主”範圍要寬泛得多。例如，黃衛平就認為(wei) ，所謂基層民主，即“基層”的“民主”，包括草根社會(hui) (村委會(hui) 、居委會(hui) )和基層政權(縣鄉(xiang) 兩(liang) 級黨(dang) 委、人大、政府)兩(liang) 個(ge) 層麵，也包括民主選舉(ju) 與(yu) 民主治理兩(liang) 個(ge) 維度，並以民主選舉(ju) 的發展為(wei) 主線。黃衛平認為(wei) ，從(cong) 農(nong) 村村委會(hui) 的選舉(ju) 開始，中國基層民主經曆了從(cong) 農(nong) 村到城市、從(cong) 草根社會(hui) 到基層政權、從(cong) 執政黨(dang) 外到執政黨(dang) 內(nei) 、從(cong) 民主選舉(ju) 到民主治理的多維變化。首先是從(cong) 村莊民主到社區民主，主要表現為(wei) 村委會(hui) 選舉(ju) 和居委會(hui) 選舉(ju) ;其次是從(cong) 草根社會(hui) 到基層政權，主要體(ti) 現為(wei) 鄉(xiang) 鎮長直接選舉(ju) 和縣鄉(xiang) 兩(liang) 級人大代表直接選舉(ju) ;其三是黨(dang) 外民主到黨(dang) 內(nei) 民主，主要體(ti) 現為(wei) 村黨(dang) 支部的“兩(liang) 票製”和鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委的“公推直選”;其四是從(cong) 民主選舉(ju) 到民主治理，即從(cong) 單純的選舉(ju) 擴展到民主決(jue) 策、民主管理和民主監督[11](P280-305)。

　　(三)協商民主

　　選舉(ju) 民主和協商民主是民主政治的兩(liang) 種基本形式，它們(men) 相輔相成，分別在授權和決(jue) 策兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵環節發揮作用。中國政治缺乏選舉(ju) 的傳(chuan) 統，但從(cong) 來不缺協商的傳(chuan) 統，因此，盡管選舉(ju) 民主在中國的推進顯得非常困難，協商民主卻相對更加容易。改革開放以來，中國同時在選舉(ju) 和協商兩(liang) 個(ge) 層麵推進民主治理，如果說選舉(ju) 民主主要在基層政治發生作用，那麽(me) 協商民主則在各個(ge) 政治層麵同時推進。雖然“協商”“政治協商”和“民主協商”等概念在我國政治生活中是人們(men) 耳熟能詳的表述，不僅(jin) 僅(jin) 是在憲法法律和黨(dang) 的文獻中，而且在現實的政治實踐中具有豐(feng) 富的、多樣的形式。但根據陳家剛的研究，“協商民主”的官方表述是20世紀90年代後的事情。1991年3月，江澤民首次提出，“人民通過選舉(ju) 、投票行使權利和人民內(nei) 部各方麵在選舉(ju) 和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(hui) 主義(yi) 民主的兩(liang) 種重要形式”[12]。胡錦濤在中共十八大的政治報告中則第一次指出，“社會(hui) 主義(yi) 協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主製度和工作機製，推進協商民主廣泛、多層、製度化發展”[13]。2015年2月9日，中共中央印發了《關(guan) 於(yu) 加強社會(hui) 主義(yi) 協商民主建設的意見》，這是中共首次以“民主”為(wei) 核心概念印發的綱領性文獻。《意見》明確提出了“繼續重點加強政黨(dang) 協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、基層協商、人民團體(ti) 協商，逐步探索社會(hui) 組織協商”的規劃，同時也要求“發揮各協商渠道自身優(you) 勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(hui) 主義(yi) 協商民主製度”[14]。陳家剛概括說，改革開放以來，中國在協商民主方麵取得的主要成就表現為(wei) ：廣泛多層製度化的協商民主製度體(ti) 係正在逐步形成;在政黨(dang) 協商、政協協商、人大協商、政府協商、基層協商和社會(hui) 協商等各個(ge) 領域進行了卓有成效的實踐探索;協商民主的觀念、意識和文化氛圍正在逐步養(yang) 成。從(cong) 總體(ti) 上講，從(cong) 中央到地方各級政權對協商民主的必要性和重要性的認識不斷增強，並且正從(cong) 自發協商逐步走向自覺協商;政治協商的範圍不斷擴大，從(cong) 局部協商逐步走向全麵協商;協商的主體(ti) 日益多元，從(cong) 單一性協商逐步走向多樣性協商;協商民主的實效不斷提升，從(cong) 形式性協商逐步走向實質性協商[15]。

　　(四)政治監督

　　不受監督和製約的權力，無論這個(ge) 權力掌握在誰的手中，都必然導致濫用和腐敗，這是政治學的一條普遍公理，也是中國從(cong) 自身政治發展中得到的慘痛教訓。給中國人民帶來深重災難的十年“文革”之所以能夠發生，主要原因便是最高領導人的權力不受任何製約和監督。改革開放後，以鄧小平和胡耀邦為(wei) 代表的中共最高領導層充分吸取了“文革”的教訓，堅決(jue) 製止導致最高權力不受監督的個(ge) 人崇拜，著手建立起有效的權力監督體(ti) 製。從(cong) 根本上說，推進民主和法治是防止權力濫用的基本製度保障。在西方代議民主製度下，立法、司法、行政三權的分立，是實現權力監督和製衡的基本方式。中國不走西方三權分立的政治道路，但同樣要對權力進行有效的監督和製約，因此發展起了一套別具中國特色的權力監督形式。按照何增科的研究，中國現行的政治監督體(ti) 係靠11根製度支柱來支撐，包括紀檢監督、監察監督、審計監督、司法監督、人大及其常委會(hui) 監督、民主黨(dang) 派監督、人民政協監督、新聞媒體(ti) 監督、公民監督、網民監督、社會(hui) 組織監督等11大類政治監督主體(ti) ，以及為(wei) 這些政治監督主體(ti) 行使權力或權利提供的基本法律製度保障。何增科對改革開放40年來中國的政治監督經驗做了如下的總結：在汲取“文化大革命”慘痛教訓的基礎上，以鄧小平為(wei) 核心的中央領導集體(ti) 先後恢複了我國政治監督的基本製度框架，紀律檢查機關(guan) 、行政監察機關(guan) 、審計機關(guan) 先後得以恢複重建，人民代表大會(hui) 和政治協商會(hui) 議恢複正常運作，新聞輿論監督和群眾(zhong) 監督受到重視。隨後的曆代中央領導集體(ti) 繼續完善各種政治監督機構，注意發揮不同政治監督機構的作用。在現代化轉型和市場化改革過程中，新的社會(hui) 階層逐步形成，國民的公民意識逐步覺醒，政治監督增添了新的來自社會(hui) 的監督力量。在黨(dang) 和政府的主動變革和社會(hui) 力量的積極推動下，中國在政治監督方麵出現了一係列重要的製度變遷，其中包括：政治監督主體(ti) 日益多樣化，政治監督體(ti) 係基本形成;政治監督內(nei) 容日益豐(feng) 富，逐步向縱深拓展;政治監督法規體(ti) 係日益完備，監督依據和標準趨於(yu) 清晰;政治監督方式傳(chuan) 統和現代並重，技術監督和製度監督並舉(ju) ;政治監督對象逐步實現全覆蓋[16]。

　　(五)行政改革

　　盡管在全球化和信息化時代，治理的主體(ti) 日益多元化，政府在國家治理中的作用已經遠沒有傳(chuan) 統政治那麽(me) 重要。但是，正如前麵已經指出的那樣，在人類政治發展的現階段，在國家治理的所有主體(ti) 中，政府依然最為(wei) 重要，政府是國家治理的主要角色。善政是善治的關(guan) 鍵，沒有良好的政府治理，就沒有良好的國家治理。而狹義(yi) 的政府便是行政係統，因此，行政改革對於(yu) 政府治理的現代化有著至關(guan) 重要的意義(yi) 。改革開放以來，中國的政府創新和政府治理改革，在很大程度上體(ti) 現為(wei) 行政的改革創新。周光輝認為(wei) ，中國的行政改革涉及的內(nei) 容十分廣泛，包括各級政府的法定地位、權限、職能、管理方式以及機構設置、人員編製、財政預算、審批體(ti) 製、工作流程等方麵。既有觀念層麵的更新，也有體(ti) 製、機製、政策層麵的變革;既有宏觀結構的重新設置，也有微觀方麵的更新調整;既有中央層麵的改革，也有地方層麵的多樣化的探索和創新。周光輝認為(wei) ，在改革開放的40年中，中國的行政改革經過了四個(ge) 發展階段：以簡政放權為(wei) 重點的行政改革;以轉變政府職能為(wei) 重點的行政改革;以強化公共服務為(wei) 重點的行政改革;以行政審批製度為(wei) 重點的行政改革。從(cong) 改革的內(nei) 在邏輯看，行政改革體(ti) 現了一個(ge) 方向和雙重使命。一個(ge) 方向就是要構建責任、法治、人民滿意的服務型政府;雙重使命表現為(wei) ，行政改革既是一次政府的現代轉型，也是政府與(yu) 市場、政府與(yu) 社會(hui) 、國內(nei) 治理與(yu) 全球治理關(guan) 係的深刻調整。在經過深刻細致的觀察和分析後，周光輝認為(wei) 中國行政改革背後的內(nei) 在邏輯是：經過40年的行政改革，期間經曆了簡政放權、轉變政府職能、政府管理模式創新等階段的改革，那種傳(chuan) 統的以行政管製為(wei) 主體(ti) 的政府管理方式已經發生了根本性改變，開始向構建以服務型政府為(wei) 核心內(nei) 涵的政府管理模式轉變。政府管理從(cong) 注重管製向注重服務轉變，不僅(jin) 涉及政府管理理念的更新、政府行為(wei) 取向的重新定位、政府施政規則的重建，也包括政府職能和結構、政府施政方式、方法和運行機製的改變。例如，從(cong) “以政府為(wei) 中心”向“以人民為(wei) 中心”轉變;從(cong) “權力主體(ti) ”向“責任主體(ti) ”轉變;從(cong) 無限政府向有限政府轉變;從(cong) 自上而下的單方麵的行政管理向以政府為(wei) 主導的協商、對話、合作多元主體(ti) 共同治理的方向轉變;從(cong) 依靠“長官”意誌行政向依法行政轉變;從(cong) 以行政手段為(wei) 主向以法律手段、經濟手段為(wei) 主行政手段為(wei) 輔的方向轉變;從(cong) 注重經濟增長向注重社會(hui) 公平轉變;從(cong) 封閉式管理向公開透明管理轉變[17]。

　　(六)責任政府

　　任何政府都必須承擔法定的責任，在現代民主治理的條件下，政府對公民的責任是政府的第一要義(yi) 。改革開放以來，中國國家治理最重要的進步之一，便是政府責任體(ti) 係的逐步建立，對失職的政府部門及政府官員依法追究責任成為(wei) 政治生活的常態。2003年的SARS危機後，中央政府對失職官員進行了大規模的問責，總共查處了數千名各級政府的官員，包括兩(liang) 名正部級官員。這是新中國曆史上第一次因非政治原因而進行大規模的官員問責，從(cong) 而開啟了現代的政府問責製。此後，為(wei) 了應對全球金融風險和一係列的突發事件，中國的政府責任體(ti) 係日益完善。楊雪冬認為(wei) ，改革開放40年來，中國的經濟社會(hui) 發展取得了令世界矚目的成就。無論置於(yu) 縱向的曆史維度，還是橫向的全球視野，都可以發現，當代中國政府不僅(jin) 高質量地完成了各國政府普遍承擔的基本職責，而且還順應經濟社會(hui) 發展需要，積極進取，不斷拓展責任內(nei) 容、調整責任結構、完善責任機製，構建出一套能發揮製度優(you) 勢的政府責任體(ti) 製。在改革開放的推進過程中，政府責任的三要素(基本責任、履行責任的製度機製以及實現責任的能力)都發生了變化。政府所承擔的基本責任從(cong) 以階級鬥爭(zheng) 為(wei) 綱轉變為(wei) 以經濟建設為(wei) 中心;政府履行責任的製度機製更加完善;政府實現責任的能力在不斷增強。根據楊雪冬的觀察，改革開放40年來，中國政府責任變化的基本特征是：在執政黨(dang) 自身變革的驅動下，政府承擔的責任不斷豐(feng) 富全麵，實現責任的體(ti) 製機製不斷調整完善，政府的“公共性”更為(wei) 明顯。這些變化反映了黨(dang) —國—社會(hui) 三重關(guan) 係的變化，基本順應了中國經濟社會(hui) 發展的基本要求，並保障和維護了後者的健康快速發展，從(cong) 而使政府改革與(yu) 經濟社會(hui) 變革能夠形成有效的、較為(wei) 良性的互動。這是中國製度取得明顯績效的重要原因。盡管中國政府承擔的責任不斷豐(feng) 富，但是政府責任理念已經發生了重大轉變，全能政府理念被揚棄，從(cong) 中央到地方各級政府都清醒認識到，政府不僅(jin) 沒有權力，而且沒有能力承擔所有責任而成為(wei) 全責政府[18]。

　　(七)公共服務

　　現代政府既有公共管理的職能，也有公共服務的職能。增加政府的服務職能，減少其管製職能，不斷地從(cong) 管製型政府走向服務型政府，是政府治理的發展趨勢。1998年的《國務院機構改革方案》首次把“公共服務”確立為(wei) 政府的基本職能，2004年溫家寶首次提出了“建立服務型政府”的目標，2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為(wei) 政府的目標，並且提出了相應的措施。中共十六大和十七大後，中國政府進一步明確了服務型政府的基本內(nei) 容和相應的公共政策體(ti) 係。中共十八大提出了“加快健全基本公共服務體(ti) 係”的要求。習(xi) 近平在十九大報告中再次強調“堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善製度、引導預期，完善公共服務體(ti) 係，保障群眾(zhong) 基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會(hui) 公平正義(yi) ”[2]。由此可知，完善公共服務體(ti) 係既是建設人民滿意服務型政府的著力點，更是中國共產(chan) 黨(dang) 堅持“以人民為(wei) 中心”的發展思想、帶領全國人民實現全麵小康社會(hui) 建設目標的關(guan) 鍵點。按照薑曉萍的定義(yi) ，公共服務體(ti) 一般是指政府根據經濟社會(hui) 發展的情況與(yu) 民生發展需求，在就業(ye) 、教育、醫療、衛生、社保、公共安全等方麵進行總體(ti) 建設的有機係統，它包括基本公共服務的供給者、組織載體(ti) 、範圍標準、運行機製、績效評估等內(nei) 容。薑曉萍認為(wei) ，改革開放40年來，中國政府在公共服務方麵的主要成就是：明確了新時期公共服務體(ti) 係的發展目標，製定了國家基本公共服務體(ti) 係建設的總體(ti) 戰略規劃;公共服務的財政投入力度逐步加大，基本形成了中國特色的公共服務體(ti) 係;公共服務體(ti) 製改革不斷深入，基本形成了多元協同的公共服務供給模式;公共服務政策法規不斷健全，初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務製度體(ti) 係;城鄉(xiang) 基本公共服務均衡發展不斷推進，農(nong) 村基本公共服務水平有所改善[19]。

　　(八)公共政策

　　在現代公共治理中，製度、政策和工具三要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一，公共政策的質量直接關(guan) 係到公共治理的效果。改革開放以來，中國政治的一個(ge) 重要變化就是政治決(jue) 策與(yu) 公共政策開始適度分離。黨(dang) 的決(jue) 策重點依然在政治事務，而政府決(jue) 策的重心則從(cong) 政治事務轉向公共事務，公共政策在各級政府治理中的作用變得日益重要，製定並執行公共政策成為(wei) 政府最重要的職能。楊團認為(wei) ，公共政策的範圍很廣泛，隻要能產(chan) 生公共物品、公共服務的領域都存在著公共問題，都需要解決(jue) 這些問題的公共政策。公共政策的領域可以按照具有公共性的問題領域來劃分，例如政治問題、經濟問題、社會(hui) 問題、科技問題、教育問題、人口問題、環境保護和生態問題、軍(jun) 事問題、外交問題，等等。而且，由於(yu) 各領域之間實際上是相互滲透和交融的，所以，一個(ge) 領域的公共政策會(hui) 影響其他領域，解決(jue) 一個(ge) 公共問題需要多領域的公共政策的支持。在考察了改革開放40年來中國公共政策的變革與(yu) 發展後，楊團指出了公共政策領域的四個(ge) 重要變化。第一，減少公共決(jue) 策的隨意性和碎片化，公共政策更加製度化和體(ti) 係化。中國公共政策關(guan) 注的重點從(cong) 單一的經濟發展轉向全麵的社會(hui) 進步，在三農(nong) 政策、勞工政策、教育政策、醫療政策、住房政策等方麵，都出現了新的變化，這顯示出中國的公共政策正在從(cong) 追求單一經濟增長的發展模式轉向以人為(wei) 本的新發展模式。第二，公共政策開始進行突破性的調整。常規條件下的漸進主義(yi) 政策模式已經不再適宜，改革進入全麵發力、多點突破、縱深推進的階段，需要公共政策發揮導向與(yu) 調節功能。第三，公共政策製定更加科學化。在國內(nei) 外複雜的政治、經濟、社會(hui) 環境下，公共決(jue) 策製定機製的科學化日益重要。中共十六屆四中全會(hui) 正式提出科學執政的命題後，公共決(jue) 策的科學化進程也大大加速，一整套科學、合理的政策製定機製開始形成，如政策聽證製度、重大決(jue) 策失誤責任追究製度、重大政策風險評估製度等。第四，公共決(jue) 策不斷民主化。開始鼓勵政策製定過程中的國家和社會(hui) 合作，開始強調公眾(zhong) 參與(yu) ，社會(hui) 組織對公共政策的製定也開始產(chan) 生各種影響[20]。

　　(九)社會(hui) 治理

　　改革開放後，隨著市場經濟體(ti) 製的確立，社會(hui) 事務日益繁雜，管理社會(hui) 事務成為(wei) 政府的重要職能。1993年十四屆三中全會(hui) 通過的《關(guan) 於(yu) 建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製若幹問題的決(jue) 定》首次使用了“社會(hui) 管理”概念，並提出要加強政府的社會(hui) 管理和公共服務職能。1998年的《國務院機構方案》正式將“社會(hui) 管理”“宏觀調控”“公共服務”一起列為(wei) 政府的基本職能。中共十八屆三中全會(hui) 通過的關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的決(jue) 定，將“社會(hui) 管理”改為(wei) “社會(hui) 治理”;中共十九大進一步提出了“打造共建共治共享的社會(hui) 治理格局”，並且鼓勵建立“法治、德治和自治”有機融合的鄉(xiang) 村治理體(ti) 係。將“社會(hui) 管理”變為(wei) “社會(hui) 治理”，這不是簡單的文字遊戲，而是重大的理念轉變。這表明社會(hui) 管理或社會(hui) 治理的主體(ti) 從(cong) 單一轉向多元，不再是單一的政府公共權力機構，還包括社會(hui) 組織、社區組織、企事業(ye) 單位，甚至公民自己。這還進一步表明，“共建共享”“社會(hui) 共治”“社會(hui) 自治”已經成為(wei) 社會(hui) 治理的理想目標。周紅雲(yun) 在係統地梳理改革開放後從(cong) 社會(hui) 管理走向社會(hui) 治理的轉變曆程後指出，“社會(hui) 治理”理念取代“社會(hui) 管理”，意味著社會(hui) 秩序的維護和達成不再是政府單方麵的事務，而是政府與(yu) 公民、社會(hui) 共同的事務;政府不再是單一的管理主體(ti) ，公民社會(hui) 不再是被管理的客體(ti) ;治理過程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體(ti) 的平等協商與(yu) 合作。周紅雲(yun) 認為(wei) ，過去40年社會(hui) 治理改革的主要成就，既包括宏觀製度環境的改善，例如，明確了全民共建共享的社會(hui) 治理格局，確立了政府、市場、社會(hui) 共同治理的社會(hui) 治理體(ti) 製;也包括微觀的治理創新，例如，事業(ye) 單位體(ti) 製的改革、新型社會(hui) 保障體(ti) 製的確立、社會(hui) 組織的培育和規範、社區治理體(ti) 製的推行，等等。所有這些社會(hui) 治理的改革，都表明了中國的社會(hui) 治理開始從(cong) 單位本位走向社會(hui) 本位，從(cong) 社會(hui) 管製走向社會(hui) 服務，從(cong) 政府統治走向社會(hui) 共治[21]。

　　三、中國治理模式的特征

　　中共十八大後，新的中央最高領導層提出了一係列重大的戰略改革舉(ju) 措，黨(dang) 的治理和國家治理進入了“新常態”和“新時代”。這些重要的治理改革包括：重構黨(dang) 的最高領導體(ti) 製，加強黨(dang) 的集中統一領導，強化中央的最高權威;確立“習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想”，更加強調政治意識形態的引領作用;將國家治理體(ti) 係和治理能力現代化當作全麵深化改革的總目標，推進國家治理現代化;重新回歸中共的某些政治傳(chuan) 統，通過強調群眾(zhong) 路線等發揮黨(dang) 的政治動員力量;全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，通過強調政治規矩和政治紀律，營造新的政治生態;構築新的監督監察體(ti) 係，加大反腐敗力度，建立廉潔政治;遏製政治競爭(zheng) ，重點推進社會(hui) 主義(yi) 協商民主。然而，縱觀整個(ge) 改革開放40年的中國政治發展進程，這些“新常態”和“新時代”的政治改革目前還不足以完全改變或扭轉中共十八大之前業(ye) 已形成的國家治理模式，在許多方麵則進一步強化了改革開放以來逐漸形成的中國特色治理模式。因此，我們(men) 在10年前對改革開放30年中國治理改革的經驗總結和理論概括在很大程度上仍然適用[22](P1-22)。

　　首先，以黨(dang) 組織為(wei) 主導的多元治理結構。中國的治理主體(ti) 已經多元化，但是在所有治理主體(ti) 中，最重要的是中國共產(chan) 黨(dang) 的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體(ti) 。與(yu) 此不同，中國的公共治理結構是一種“以黨(dang) 領政”的治理結構。黨(dang) 掌握著國家的核心政治權力，黨(dang) 組織比起政府機關(guan) 來在公共治理中作用更大。用習(xi) 近平的話來說就是：“黨(dang) 政軍(jun) 民學，東(dong) 西南北中，黨(dang) 是領導一切的。”[2]一方麵，在同級的黨(dang) 委和政府中，黨(dang) 委是權力核心，是最高決(jue) 策權威所在。比起黨(dang) 組織而言，政府在公共治理中更多起著執行黨(dang) 的決(jue) 策的角色。另一方麵，中國共產(chan) 黨(dang) 目前已經擁有黨(dang) 員8700多萬(wan) ，黨(dang) 的基層組織達436萬(wan) 個(ge) ，其數量遠多於(yu) 政府組織。在許多沒有政府組織的社會(hui) 領域，通常存在著黨(dang) 的組織，它們(men) 擔負著公共治理的責任。

　　其次，基於(yu) “路徑依賴”(path dependence)之上的增量改革道路。增量改革的實質，是在不損害或不剝奪人們(men) 已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益總量，使人們(men) 在改革中獲得更多好處。這種增量改革的方式，既強調創新與(yu) 變革，又注意保持和發揚傳(chuan) 統的政治優(you) 勢，不是簡單地割裂傳(chuan) 統。它強調改革過程的漸進性，但並不是沒有突破性變革。相反，在條件成熟時也經常會(hui) 有一些突破性發展。這種突破性改革是局部的和間隙性的，而不是整體(ti) 性和持續不斷的突變。在改革的策略上，增量改革所采取的重要舉(ju) 措是“以點帶麵”，即在一些地方做局部的試驗性改革，取得經驗和教訓後，再在更大範圍推廣。

　　其三，與(yu) 選舉(ju) 民主相比，更加重視協商民主。選舉(ju) 是授權環節的民主，主要解決(jue) 權力的產(chan) 生和委托問題。“權為(wei) 民所有”和“權為(wei) 民所賦”主要通過民主選舉(ju) 得以實現，沒有選舉(ju) ，就沒有民主。協商是決(jue) 策環節的民主，主要解決(jue) 權力的製約和公共參與(yu) 的問題。“權為(wei) 民所用”和“權為(wei) 民所謀”主要通過民主協商得到實現。因此，選舉(ju) 民主與(yu) 協商民主處於(yu) 政治過程的不同環節，都是現代民主政治不可或缺的基本要素。然而，從(cong) 中國民主政治的現實發展來看，比起選舉(ju) 民主來，協商民主處於(yu) 更加優(you) 先的地位，也更容易取得突破性成就。這既與(yu) 中國的政治傳(chuan) 統有關(guan) ，也與(yu) 現實的製度框架有關(guan) 。從(cong) 曆史上看，中國有察舉(ju) 、科舉(ju) 、薦舉(ju) 和協商的傳(chuan) 統，但卻從(cong) 來沒有選舉(ju) 的傳(chuan) 統。從(cong) 現實上看，中國有一個(ge) 相當完備的政治協商製度，有利於(yu) 推進協商民主。

　　其四，穩定壓倒一切的核心價(jia) 值。從(cong) 鄧小平到現任中國領導人習(xi) 近平，都把“穩定壓倒一切”當作核心的治理價(jia) 值，並以此作為(wei) 評價(jia) 公共治理的主要標準。在傳(chuan) 統的中國政治語境中，社會(hui) 穩定的主要意義(yi) 是政權的穩定和現狀的不變。改革以來，這種傳(chuan) 統的穩定觀正在發生重大變化。公共秩序在社會(hui) 穩定中的重要性正在增加，以“疏”為(wei) 主的“動態穩定”開始逐漸替代以“堵”為(wei) 主的“靜態穩定”。傳(chuan) 統的靜態穩定，其主要特點是把穩定理解為(wei) 現狀的靜止不動，並通過壓製的手段維持現存的秩序。現代的動態穩定，其主要特點是把穩定理解為(wei) 過程中的平衡，並通過持續不斷的調整來維持新的平衡。動態穩定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態變為(wei) 一種過程的狀態。中共十五大報告所表達的就是這樣一種動態穩定：“在社會(hui) 政治穩定中推進改革、發展，在改革、發展中實現社會(hui) 政治穩定。”[23]

　　其五，法治與(yu) 人治同時起著重要作用的治理方式。中國在改革開放後日益重視依法治國，而且在20世紀90年代正式提出了建立社會(hui) 主義(yi) 法治國家的目標，在法治建設方麵也確實取得了巨大的進步。但是，中國畢竟是一個(ge) 有著兩(liang) 千多年人治傳(chuan) 統的國家，建設法治國家將是一個(ge) 相當漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至會(hui) 繼續重於(yu) 法治。這也是為(wei) 什麽(me) 在中國政治中會(hui) 出現獨特的“一把手”現象，“一把手”在政治生活中的作用尤為(wei) 重要。因此，一方麵，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現法治;另一方麵，在現實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發揮的重要作用。對於(yu) 中國的公共治理而言，正確處理好人治與(yu) 法治的關(guan) 係，是達到理想治理狀態的重要環節。

　　最後，條塊結合的治理格局。中國是一個(ge) 實行單一製的大國，中央政府通過垂直的與(yu) 平行的兩(liang) 個(ge) 權力係統實施對國家的治理。垂直的權力係統即是由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權力係統即是以地方各級黨(dang) 政機關(guan) 管理的橫向政權組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與(yu) 塊塊的結合，構成了中國公共權力錯綜複雜的“矩陣結構”。這一矩陣結構，既體(ti) 現著中央與(yu) 地方、上級與(yu) 下級的關(guan) 係，也體(ti) 現著黨(dang) 委與(yu) 政府、黨(dang) 委與(yu) 人大、政府與(yu) 人大以及部門與(yu) 部門之間的關(guan) 係。

　　結束語：推進國家治理現代化

　　kaiyun官方地址開放40年的巨大成功，實質上也是中國共產(chan) 黨(dang) 執政的巨大成功。在當代中國，沒有任何其他的政治力量可以與(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 相抗衡，更沒有任何政治力量可以取代中國共產(chan) 黨(dang) 的執政。因而，對於(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 來說，不存在執政危機和統治危機。但是，這並不意味著黨(dang) 的執政沒有任何挑戰，更不意味著中國的國家治理沒有任何問題。經過40年的改革開放，中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化進入一個(ge) 新的發展階段。社會(hui) 中不同的利益群體(ti) 已經形成，各種利益衝(chong) 突日益明顯，社會(hui) 不公平現象突出，生態環境急劇惡化，群體(ti) 性事件急速增多，維持穩定的代價(jia) 愈益增大，黨(dang) 和政府的公信力嚴(yan) 重流失，現存的許多體(ti) 製機製嚴(yan) 重阻礙了社會(hui) 進步——凡此種種都意味著我們(men) 在國家治理體(ti) 製和能力方麵正麵臨(lin) 諸多新的嚴(yan) 峻挑戰。僅(jin) 以政府治理和社會(hui) 治理為(wei) 例，我們(men) 就可以發現許多亟待解決(jue) 的突出問題，包括選舉(ju) 、協商、決(jue) 策、監督等基本民主治理製度還不健全，公共權力還沒有得到有效的製約，公民參與(yu) 的渠道還不暢通，公共利益部門化現象相當嚴(yan) 重，官員的失職瀆職現象時有發生，政府的公共服務還相當不足，動態穩定的機製尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本過高而效率低下，人治的狀況依然相當嚴(yan) 重，社會(hui) 組織發育不健全，社會(hui) 自治的程度相當低，主要公共權力機關(guan) 之間的關(guan) 係還不夠協調，等等。

　　中共十九大再次強調要推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，並且把推進國家治理現代化納入了“兩(liang) 個(ge) 百年目標”的總體(ti) 戰略框架之內(nei) ，說明我們(men) 現存的治理體(ti) 係和治理能力還相對落後，跟不上社會(hui) 現代化的步伐，不能滿足人民群眾(zhong) 日益增長的政治經濟需求。十九大報告指出：“中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代，我國社會(hui) 主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國穩定解決(jue) 了十幾億(yi) 人的溫飽問題，總體(ti) 上實現小康，不久將全麵建成小康社會(hui) ，人民美好生活需要日益廣泛，不僅(jin) 對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義(yi) 、安全、環境等方麵的要求日益增長。”[2]如果不采取突破性的改革舉(ju) 措解決(jue) 國家治理中存在的緊迫問題，那麽(me) 我們(men) 目前的局部性治理危機就有可能轉化為(wei) 全麵的統治危機和執政危機。化解治理危機的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，堅定地進行政治體(ti) 製改革，推進國家治理體(ti) 係的現代化。

　　如何推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化?中共十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的決(jue) 定和中共十九大的報告，提出了總的指導思想、主要的路線圖和重大的戰略部署。我們(men) 認為(wei) ，從(cong) 國家治理改革的角度看，應當著重做好以下六個(ge) 方麵的工作：

　　第一，進一步解放思想，努力衝(chong) 破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個(ge) 民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉，隻有解放思想，才可能衝(chong) 破傳(chuan) 統和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體(ti) 製的改革屬於(yu) 政治改革的範疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們(men) 畏首畏尾，解放思想尤其重要。

　　第二，加強頂層設計，從(cong) 戰略上謀劃國家治理體(ti) 係的現代化。正如中共十八屆三中全會(hui) 的《決(jue) 定》所指出的，我們(men) 既要摸著石頭過河，在實踐中探索;又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體(ti) 係是一個(ge) 製度係統，包括政治、經濟、社會(hui) 、文化、生態等各個(ge) 領域，必須從(cong) 總體(ti) 上考慮和規劃各個(ge) 領域的改革方案，從(cong) 中央宏觀層麵加強對治理體(ti) 製改革的領導和指導。

　　第三，總結地方治理改革創新經驗，及時將優(you) 秀的地方治理創新做法上升為(wei) 國家製度。改革開放40年來，我們(men) 在政府治理和社會(hui) 治理方麵做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革經驗因為(wei) 沒有上升為(wei) 國家製度而被中止，或者僅(jin) 在小範圍內(nei) 實施。應當係統地總結各級政府，特別是城市政府的治理改革經驗。城市治理是地方治理的重要組成部分，也是國家治理的重要組成部分，國家治理現代化必然要求城市治理現代化。城市治理既要注重實踐經驗，也要將理論創新結合起來，並及時將成熟的改革創新政策上升為(wei) 法規製度，從(cong) 製度上解決(jue) 政府治理和社會(hui) 治理改革創新的動力問題。

　　第四，既要繼承發揚我國傳(chuan) 統治國理政的經驗，也要學習(xi) 借鑒國外政府治理和社會(hui) 治理的先進經驗。一方麵，中國有許多優(you) 秀的傳(chuan) 統治理經驗，特別是在基層社會(hui) 治理方麵，如何將德治、自治和法治有機結合起來，可以從(cong) 傳(chuan) 統治理中吸取經驗。另一方麵，政府治理和社會(hui) 治理的改革創新，是一種世界性的趨勢，各國在這方麵既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們(men) 應當借鑒、汲取。我們(men) 從(cong) 來主張要學習(xi) 人類文明的一切優(you) 秀成果，當然包括政治文明的優(you) 秀成果。改革開放以來，我們(men) 在建立現代國家治理體(ti) 係方麵的許多進步和成就，其實也得益於(yu) 向外國的先進經驗學習(xi) 。

　　第五，堅決(jue) 破除阻礙社會(hui) 進步的體(ti) 製機製障礙，建立和完善與(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化要求相適應的現代國家治理體(ti) 製。國家治理體(ti) 係的現代化，最重要的還是體(ti) 製機製的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩(liang) 個(ge) 基本因素，即治理者的素質和治理的製度，這兩(liang) 者都不可或缺。但比較而言，製度更具有根本性，因為(wei) 製度可以改造人的素質，可以製約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體(ti) 係現代化的關(guan) 鍵在於(yu) 製度的改革和創新，即製度的破與(yu) 立。

　　第六，破除官本位觀念，消除官本主義(yi) 流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義(yi) 是長期支配我國傳(chuan) 統社會(hui) 的政治文化和政治體(ti) 製，其實質是官員的權力本位，它與(yu) 建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 政治文明是背道而馳的。

　　總而言之，要在2035年基本實現國家治理現代化，到2050年全麵實現國家治理現代化，其艱巨性可想而知。實現這項艱巨的戰略任務，不僅(jin) 需要堅定的決(jue) 心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理現代化必須超越任何組織和群體(ti) 的局部利益，而以中華民族和全體(ti) 人民的整體(ti) 利益和長遠利益為(wei) 著眼點：不僅(jin) 要集中全黨(dang) 的智慧，而且要集中全國人民的智慧;不僅(jin) 要有政治精英的參與(yu) ，也要有普通民眾(zhong) 的參與(yu) ;不僅(jin) 要依靠黨(dang) 組織強大的政治動員能力，更要嚴(yan) 格遵循民主執政、依法執政和科學執政的基本方略。

　　作者簡介：俞可平，政治學博士，北京大學講席教授，北京大學政府管理學院院長，北京大學中國政治學研究中心主任。

　　文章來源：《武漢大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2018年第3期。