現代性作為(wei) 一個(ge) 哲學術語起源於(yu) 西方16、17世紀，並在啟蒙運動時代流行開來。康德從(cong) “理性批判”的視角造就一個(ge) 既與(yu) 神性對立，又超出人自然本能的現代社會(hui) 。與(yu) 康德對現代性的抽象理解不同的是，馬克思·韋伯從(cong) 現實的角度對現代性進行了詮釋，並認為(wei) 理性化是西方現代性的內(nei) 核。

　　公共行政本身是現代性的產(chan) 物，在西方科學主義(yi) 和技術理性的旗幟下，隨著公共行政由傳(chuan) 統公共行政走向行為(wei) 主義(yi) 行政學時代，直至新公共管理，現代性也相應地經曆了萌發與(yu) 成形、修正與(yu) 擴展，批判與(yu) 重塑三類敘事模式，使得現代性的科學化、專(zhuan) 業(ye) 化、理性化等特質進一步得到體(ti) 現，並帶著鮮明的時代烙印。中國與(yu) 西方發達國家的曆史與(yu) 國情不同，現代性在持續性的行政改革中不斷彰顯，並注入了中國特色和命題。因此，我們(men) 應本著實事求是的科學態度來認識當前中國行政改革中現代性的構建狀況，在此基礎上，依據現代性演進的曆史邏輯，立足中國的國情，對現代性的發展進行展望。

　　一、西方公共行政中現代性的曆史邏輯

　　現代性不僅(jin) 存在於(yu) 哲學、文化等領域，還波及公共行政，這主要是受現代性所依存的科學主義(yi) 影響的結果。著名學者阿格尼絲(si) ·赫勒認為(wei) ：“由於(yu) 科學是現代性的支配性世界解釋，它滲透了生活的所有領域和方麵”。[1]可見，作為(wei) 工業(ye) 文明伴生物的現代性，在向公共行政導入之初，其科學與(yu) 理性精神起著支配性作用。與(yu) 封建時代的統治行政不同的是，工業(ye) 時代中的現代性因素使得公共行政更加崇尚理性與(yu) 科學，從(cong) 而奠基了公共行政學的哲學基礎。這種以科學與(yu) 理性為(wei) 特征的現代性在公共行政中體(ti) 現為(wei) 計算技術的精密化，社會(hui) 關(guan) 係的非人格化，專(zhuan) 業(ye) 知識重要性的增強，技術理性對自然與(yu) 社會(hui) 過程控製的蔓延。

　　總體(ti) 而言，公共行政中的現代性主要表現為(wei) 技術主義(yi) 、科學主義(yi) 、專(zhuan) 業(ye) 主義(yi) 和企業(ye) 邏輯四大特征。然而，西方公共行政中的現代性並非自始至終具有同質性，其在曆史傳(chuan) 承過程中也會(hui) 隨著公共行政的不斷發展而深深地打上時代的烙印，並呈現出一定的曆史邏輯。

　　(一)現代性的萌發與(yu) 成形：傳(chuan) 統公共行政之勃興(xing)

　　19世紀末，隨著社會(hui) 公共事務日益增多，政府職能相應地日趨複雜，公共行政領域需要實現理性化與(yu) 科學化，正是在這樣的社會(hui) 背景下，公共行政學作為(wei) 一門獨立的學科得以產(chan) 生。因此，從(cong) 一開始，公共行政學便是現代性的產(chan) 物。到了20世紀20年代至30年代，傳(chuan) 統公共行政的理論模式和學科體(ti) 係得以建立，公共行政學迎來了黃金時代。這一時期公共行政中的現代性主要表現為(wei) ：(1)以合理化秩序為(wei) 特質的官僚製組織形態。現代性所衍生的官僚製追求層級節製、指揮統一與(yu) 非人格化，並強調官僚製政府的主體(ti) 性地位是維護行政秩序的唯一合法主體(ti) 。(2)注重效率、經濟等實證主義(yi) 價(jia) 值。現代性賦予公共行政以效率和經濟等價(jia) 值追求，並認為(wei) 這些價(jia) 值本身是公共行政作為(wei) 一門學科存在的基石。(3)強調技術理性和工具理性。隨著企業(ye) 的管理理念引入到公共行政領域，技術理性與(yu) 工具理性已儼(yan) 然成為(wei) 公共行政的內(nei) 在特質，這反映了早期公共行政先驅們(men) 試圖將公共行政變成一門純粹的科學的努力。

　　(二)現代性的修正與(yu) 擴展：行為(wei) 主義(yi) 行政學之詰問

　　福萊特在《作為(wei) 一種職業(ye) 的管理》(1925年)、《創造性經驗》(1924年)等著作中對個(ge) 人與(yu) 群體(ti) 及組織的關(guan) 係、權威、權力、協調與(yu) 控製、行政領導的情境等問題進行了係統的研究，並以人、人所處的社會(hui) 群體(ti) 環境、組織環境以及人與(yu) 環境的互動為(wei) 視角，提出了動態的公共行政理論。有學者認為(wei) ：“她有關(guan) 利益結合、情境規律、追求質量與(yu) 效益的論述與(yu) 泰羅的‘精神革命’、科學管理的思想是一致的;而她關(guan) 於(yu) 協作、相互聯係、服務等方麵的論述又與(yu) 人際關(guan) 係學派的論點相通”。[2]福萊特認為(wei) ：“人和技術是絕對不能分開的，這一點我們(men) 必須牢記”。[3]此外，西蒙的《行政行為(wei) 》一書(shu) 提出了理性行政模型，他主張運用實證主義(yi) 的方法，把行為(wei) 主義(yi) 引入公共行政學。西蒙認為(wei) ：“理性的個(ge) 體(ti) 是被組織化和製度化的個(ge) 人”。[4]在他看來，如果某一特定組織是理性的，就是說組織要追求效率的最大化。據此，他認為(wei) ，理性就等同於(yu) 效率。可見，行為(wei) 主義(yi) 行政學雖然也崇尚理性與(yu) 效率，但反對將理性與(yu) 效率絕對化，從(cong) 而在理性、效率與(yu) 製度、人之間架起了一座橋梁。

　　(三)現代性的批判與(yu) 重建：新公共管理之攻訐

　　20世紀70年代末以後，隨著國際化與(yu) 信息化的進一步推進，以及國外一些國家基於(yu) 政府財政赤字和辦事效率低下的壓力，要求提高政府效能、提高公共服務質量的呼聲不斷高漲，從(cong) 而掀起了一場聲勢浩大的政府改革浪潮，謂之“新公共管理”運動。

　　新公共管理中的現代性與(yu) 傳(chuan) 統公共行政相比有較大的差異，主要表現為(wei) ：首先，理性價(jia) 值的側(ce) 重點不同。新公共管理雖然也注重效率價(jia) 值，但已避免了傳(chuan) 統公共行政學用機械性的視角來看待效率，而強調通過注重結果導向、引入競爭(zheng) 機製、放鬆規製等方式來提升效率。其次，追求行政價(jia) 值的多樣化。新公共管理不像傳(chuan) 統公共行政那樣過度強調工具理性價(jia) 值，而是導入了人本價(jia) 值，主要體(ti) 現為(wei) ：強調政府對公眾(zhong) 的回應性;實現公共服務機構主體(ti) 的多元化，以提供公民“以腳投票”的機會(hui) ;“顧客”導向;政府公共服務社會(hui) 化及政府內(nei) 部分權化、公眾(zhong) 參與(yu) 。[5]可見，新公共管理在保留原有的行政價(jia) 值基礎上，強調人本價(jia) 值的導入，從(cong) 而實現行政價(jia) 值的多樣化。再次，實現了治理主體(ti) 的多元化。傳(chuan) 統公共行政將官僚製政府視為(wei) 唯一的公共行政主體(ti) ，並使之壟斷性地提供公共服務。而新公共管理則打破了政府的公共服務供給壟斷地位，強調政府、社會(hui) 組織和企業(ye) 等均可作為(wei) 治理主體(ti) 來提供公共服務，且各治理主體(ti) 在治理體(ti) 係中享有平等的地位，從(cong) 而實現了治理主體(ti) 的多元化。值得注意的是，新公共管理中的去中心化、強調多元化的特征，使其或多或少帶有一定的後現代性色彩。

　　由上述我們(men) 不難看出，西方公共行政中的現代性在曆史演進過程中充分吸收了後現代性的理念，呈現出如下邏輯特點：“由單一強調工具理性轉向保證工具理性優(you) 先性地位，與(yu) 此同時實現工具理性與(yu) 價(jia) 值理性的有機結合”;[6]由注重官僚製政府的公共服務供給的主體(ti) 性地位轉向公共治理主體(ti) 的多元化;由過於(yu) 強調效率、經濟等價(jia) 值，轉向既強調效率、經濟價(jia) 值又兼顧民主、公平等價(jia) 值。

　　二、當前中國行政改革中的現代性構建

　　現代性匯入全球是一個(ge) 不可避免的問題，就公共行政的進程而言，西方發達國家在經曆官僚製過度的情形下正在批判吸收後現代性的思想，而中國當前正在通過全麵深化改革，一方麵適應市場經濟發展的需要，轉變政府職能，提高行政效能，積極主動地推動現代性的成長。另一方麵，引入後現代性的思維來完善現代性，通過持續性的行政改革來規避西方曾經出現的官僚製過度危機。因此，與(yu) 西方國家相比，中國在行政改革中對現代性的構建和完善方麵更具主動性和前瞻性。

　　(一)積極推進：行政改革中現代性的彰顯

　　良好的行政效能、專(zhuan) 業(ye) 化分工、管理服務水平以及完備的法律體(ti) 係既是公共行政中現代性的基本要求，也是中國行政改革的重要目標。近年來，中國行政改革緊緊圍繞著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展的需要，通過實現政府能力與(yu) 行政效率的有效提升從(cong) 而不斷彰顯現代性的內(nei) 在要求，並取得了如下幾個(ge) 方麵的成就：一是大力推進大部製改革，實現行政效能的有效提升。從(cong) 2008年到2013年的大部製改革，有效解決(jue) 了政府部門交叉重疊、政出多門的弊端，從(cong) 而降低了行政成本，提高了行政效率。二是完善政府組織結構和運行機製，提升行政專(zhuan) 業(ye) 化水平。完善政府組織結構和運行機製是現代性中科學主義(yi) 的重要表現，是行政專(zhuan) 業(ye) 化水平的前提與(yu) 基礎。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出要“優(you) 化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決(jue) 策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的行政運行機製”，[7]行政組織結構與(yu) 運行機製的完善體(ti) 現了行政體(ti) 製改革科學化、規範化的要求。三是堅持依法治國，強化依法行政。依法治國和依法行政既是現代性的理性特質，也是國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的必然要求。現代政府與(yu) 傳(chuan) 統政府的一個(ge) 重大區別在於(yu) “法治”而非“人治”。中國共產(chan) 黨(dang) 十八屆四中全會(hui) 提出了要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會(hui) 一體(ti) 建設”[8]《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》的出台為(wei) 推進依法行政和建設法治政府提供了有力的保障。四是轉變政府職能，大力推動“放管服”改革。當前正在進行的“放管服”改革，實質上就是實現政府職能轉變，提高行政效能的一場深刻的革命。李克強總理提出：“進一步做好簡政放權的‘減法’，又要在創新政府管理上破難題，善於(yu) 做加強監管的‘加法’和優(you) 化服務的‘乘法’”[9]“放管服”改革體(ti) 現了政府“有所為(wei) ，有所不為(wei) ”的理念，以防止政府的越位和缺位。

　　綜上我們(men) 不難看出，無論是大部製改革、完善政府組織結構和運行機製，還是堅持依法治國，強化依法行政、轉變政府職能，推動“放管服”改革。這段過程本身就是現代性層層遞進、不斷彰顯的發展曆程。

　　(二)持續完善：行政改革中的後現代思維

　　隨著中國信息社會(hui) 的不斷發展，知識經濟的出現，社會(hui) 組織的不斷增長以及消費社會(hui) 的形成，政府不可治理程度的增加，必須用後現代思維來持續完善現代性，才能夠適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展對行政改革的內(nei) 在要求。

　　就近年來的行政改革來看，其中帶有一定程度的後現代理念：一是社會(hui) 治理的理念。自黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》當中首次使用“社會(hui) 治理”一詞以來，“社會(hui) 治理”正式代替“社會(hui) 管理”而不斷出現在中央政策文件當中。社會(hui) 治理“已經突破傳(chuan) 統的線性模式走向網絡化，治理形態呈現出網絡化、多樣化、自組織的特征”。[10]可見，社會(hui) 治理本身強調政府與(yu) 市場、社會(hui) 等主體(ti) 之間的協同治理，從(cong) 而實現了公共事務治理主體(ti) 的多元化，這與(yu) 法默爾的“多元化”後現代理念是相吻合的。二是生態政府的理念。傳(chuan) 統的以GDP為(wei) 中心的政府目標是現代性的重要維度，體(ti) 現了一種“人類中心主義(yi) ”的取向。政府不能隻重視經濟發展，而忽視生態環境的破壞。因此，生態政府的理念本身是一種可持續發展的理念，這與(yu) 後現代追求人與(yu) 自然的協調發展是相一致的。當前，“十三五”規劃中將“綠色發展”列為(wei) 五大發展理念之一，中央已經製定實施生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法，生態政府已經是行政改革中的要義(yi) 。三是協商民主的理念。福克斯、米勒的“公共能量場”思想，強調創立政府與(yu) 公眾(zhong) 互動平台，擴大公民參與(yu) 的廣度和深度，一旦涉及公共利益決(jue) 策，就要在程序上實現多方參與(yu) 、發表意見。當前我國正在實施的社會(hui) 主義(yi) 協商民主在某種程度上就是為(wei) 公民參與(yu) 公共治理所提供討論、協商的平台，從(cong) 而形成公共政策製定的“公共能量場”。習(xi) 近平在黨(dang) 的十九大報告指出：“要推動協商民主廣泛、多層、製度化發展，統籌推進政黨(dang) 協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體(ti) 協商、基層協商以及社會(hui) 組織協商。加強協商民主製度建設，形成完整的製度程序和參與(yu) 實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與(yu) 的權利。”[11]政府的一個(ge) 重要的功能在於(yu) 積極為(wei) 協商民主所依賴的“公共能量場”搭建平台、創造條件。四是人本主義(yi) 理念。後現代性彌補了現代性過於(yu) 注重工具理性的局限，突出了人本主義(yi) 的價(jia) 值理性。習(xi) 近平指出：“要把促進社會(hui) 公平正義(yi) 、增進人民福祉作為(wei) 一麵鏡子，審視我們(men) 各方麵體(ti) 製機製和政策規定，哪裏有不符合促進社會(hui) 公平正義(yi) 的問題，哪裏就需要改革;哪個(ge) 領域哪個(ge) 環節問題突出，哪個(ge) 領域哪個(ge) 環節就是改革的重點。”[12]李克強總理在2017年政府工作報告中指出：“作為(wei) 人民政府，所有工作都要體(ti) 現人民意願、維護人民利益、接受人民監督”。[13]隻有“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會(hui) 公平正義(yi) ，形成有效的社會(hui) 治理、良好的社會(hui) 秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。[14]可見，人本主義(yi) 作為(wei) 一種價(jia) 值理性可以彌補效率、效能等工具理性的不足，從(cong) 而實現了行政價(jia) 值的多元化。

　　綜上所述，中國在行政改革過程中拋棄了傳(chuan) 統西方官僚製中政府的被動角色特質，麵對複雜的社會(hui) 變革和多元化公民需求，能夠承擔更多的責任，發揮創造力和能量，並能夠超前性、主動性、持續性地提出政策解決(jue) 方案。

　　三、中國行政改革中現代性發展之展望

　　西方公共行政中的後現性試圖超越現代性，但並沒有真正解構現代性的“理性主義(yi) ”，反而最終還是回到了現代性的理性傳(chuan) 統。因此，公共行政的後現代性作為(wei) 一種思想是存在的，但將其稱之為(wei) 範式還尚早。正如有學者所言：“‘後現代’和‘公共行政’聯姻而生發的‘後現代公共行政’，實乃基於(yu) 質疑、批判的立場對現代公共行政的一種反思和警醒，這絕不意味著後現代公共行政的出現，可以與(yu) 現代公共行政分庭抗禮、並駕齊驅，更不是以否定和取代現代公共行政為(wei) 目的”。[15]因此，我們(men) 絕不能將後現代性當做一個(ge) 獨立的公共行政範式而加以全麵引入，而隻能借鑒其對現代性批判中的有益思想來改造現代性，這對公共行政中現代性的重建是大有裨益的。

　　中國與(yu) 西方發達國家在國情上存在著較大的生態差異，雖然從(cong) 結果來看，中國與(yu) 西方國家都在試圖用後現代性的思維和理念來彌補公共行政中現代性的不足，以達到重塑現代性的目的。然而，西方後現性中的“不確定性”、“無序性”、“相對主義(yi) ”和“虛無主義(yi) ”色彩對於(yu) 中國當前行政改革而言是不合時宜的，但“開放與(yu) 多元化”、“人本與(yu) 平等”、“反思與(yu) 批判”等理念是值得借鑒。據此，我們(men) 有理由相信，未來中國行政改革過程中，現代性的發展可能會(hui) 呈現如下趨勢。

　　第一，政府組織結構日益優(you) 化。優(you) 化政府組織結構反映了現代性中專(zhuan) 業(ye) 化和效能化的精神實質。雖然從(cong) 2008年到2013年的大部製改革取得了重要的成效，但離精簡、統一、效能的要求尚存在一定的距離。今後，政府組織結構改革必然會(hui) 朝著更加理性化的方向來探索大部門體(ti) 製。一方麵，按照機構設置科學化的要求，以界定政府的職能為(wei) 核心進一步實現政府機構的歸並與(yu) 重構，大力解決(jue) 政府權責不明、機構設置過多等問題，完善部門間協調配合機製。另一方麵，以構建政府與(yu) 市場、社會(hui) 三者的良性互動關(guan) 係為(wei) 目標，實現政府職能的結構性分權，讓政府能夠回歸本色。

　　第二，行政權力運行日趨規範化。行政權力運行規範化，是現代性理性精神的重要體(ti) 現，它要求“各級行政機關(guan) 必須依法履行職責，堅持法定職責必須為(wei) 法無授權不可為(wei) ，決(jue) 不允許任何組織或者個(ge) 人有超越法律的特權”。[16]在行政改革當中，政府的職能轉變、市場監管、行政審批、公共服務、社會(hui) 管理、行政執法、環境保護等職能需要用法律製度的形式進行限定和規範，明確政府履職用權的內(nei) 容、範圍和責任。為(wei) 此，政府未來會(hui) 加速推進權責清單製度，“理清政府權責邊界，規範行政權力運行，又有利於(yu) 社會(hui) 監督，實現政府職責規範化、清權係統化、限權公開化、配權標準化，真正把權力關(guan) 進製度的籠子。”[17]

　　第三，行政決(jue) 策更加科學化。行政決(jue) 策科學化代表著現代性的技治主義(yi) 取向。當前，大數據、雲(yun) 計算等科學技術在行政管理中的應用突出表現為(wei) 政府越來越依賴於(yu) 大數據來進行科學化的決(jue) 策。在大數據時代，政府通過公共信息數據庫平台，“廣泛搜集個(ge) 體(ti) 對於(yu) 公共服務的享受頻率、偏好和評價(jia) ，有助於(yu) 政府更好掌握公眾(zhong) 的需求，為(wei) 在複雜多變的條件下進行公共決(jue) 策提供支持，提高決(jue) 策的科學性與(yu) 民主意願的契合度，同時，利用跨部門、跨區域和跨行業(ye) 的數據以及新媒體(ti) 數據，最大程度地開發、整合和挖掘區域和城市管理數據，從(cong) 而實現不同區域和城市子係統要素的數據整合和業(ye) 務協同，促進決(jue) 策的執行和決(jue) 策的後評估”。[18]

　　第四，合作治理進一步深化。合作治理是治理主體(ti) 開放與(yu) 多元化的核心體(ti) 現。國家治理體(ti) 係“在基本格局上，它體(ti) 現為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 總攬全局、統籌各方，政府、企業(ye) 、社會(hui) 組織和公民多主體(ti) 共同治理，從(cong) 而形成‘一元主導、多方參與(yu) 、協同治理、交互作用’的基本結構”。[19]在這個(ge) 層麵上，國家治理體(ti) 係突出體(ti) 現為(wei) 多元主體(ti) 間進行合作治理的趨勢，從(cong) 過去依靠管製、命令和指示的管理方式，向協商、溝通和對話的治理方式的有效轉變。它表現為(wei) 按照政府主導與(yu) 社會(hui) 參與(yu) 、政府管理與(yu) 社會(hui) 自治相結合的要求來轉移政府職能，各級政府可以將政府所列的轉移內(nei) 容轉移給企業(ye) 和社會(hui) 組織，更重要的是要結合地方社會(hui) 組織的實際能力漸次讓渡社會(hui) 空間和管理領域。此外，要不斷完善政府購買(mai) 公共服務機製，明確購買(mai) 服務的範圍和政策重點，健全購買(mai) 服務的法定流程，形成政府與(yu) 企業(ye) 、社會(hui) 組織的良好合作局麵。

　　第五，民主行政日益增強。民主行政體(ti) 現了人本與(yu) 平等的理念。在行政改革當中，民主行政必然要求建設陽光政府和廉潔政府。這一方麵要求大力推進政務公開，特別是將政府辦事依據、要求、過程、條件和結果進行全麵公開。“要把專(zhuan) 家論證、公眾(zhong) 參與(yu) 、合法性審査、風險評估和集體(ti) 討論決(jue) 定作為(wei) 重大決(jue) 策的必經程序。特別是在作出重大決(jue) 策前，要廣泛聽取各方麵意見，並進行及時的反饋或者公布。完善重大決(jue) 策聽證製度，規範聽證程序，擴大聽證範圍”。[20]另一方麵，要完善公民有序參與(yu) 機製，強化公民監督。要大力推進政府協商製度，增加公民的監督意識，完善各項監督製度，從(cong) 而把政府權力關(guan) 進製度籠子。

　　第六，生態政府建設深入推進。人與(yu) 自然是生命共同體(ti) ，建設生態文明，功在當代，利在千秋。生態政府建設本身就是對傳(chuan) 統“人類中心主義(yi) ”的一種批判和反思。政府除了要建立一係列嚴(yan) 格的關(guan) 於(yu) 生態源頭保護、責任追究、損害賠償(chang) 、生態修複等製度之外，還“要使生態環境方麵的製度與(yu) 行政管理組織製度、運行製度、工作製度深度融合、緊密配套，以製度創新配合體(ti) 製改革，建立綠色行政管理體(ti) 製，按照生態文明的要求進行職能轉變，建立適應生態建設的政府職能體(ti) 係，切實加強政府生態公共服務職能，使各項政府職能服從(cong) 和服務於(yu) 生態管理製度”。[21]

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　　*  基金項目：國家社會(hui) 科學基金一般項目“城鄉(xiang) 公共服務一體(ti) 化進程中的農(nong) 村社區服務類社會(hui) 組織能力建設研究”(編號：14BZZ052)