近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關(guan) 於(yu) 加強國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》是落實全國金融工作會(hui) 議、中央財經委員會(hui) 第一次會(hui) 議、中央全麵深化改革委員會(hui) 第二次會(hui) 議既定的把國有企業(ye) 降杠杆作為(wei) 重中之重部署的具體(ti) 舉(ju) 措，也是打好防範化解重大風險攻堅戰總體(ti) 戰略的重要組成部分。

　　要在2020年以前打贏防範化解重大風險攻堅戰，切實降低我國經濟的債(zhai) 務風險，實現經濟高質量發展，必須有針對性地下大力、出硬招，切實降低國有企業(ye) 杠杆率。為(wei) 此，《指導意見》在國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的目標、對象範圍、效果評判、節奏、措施、組織實施及文件定位方麵提出了有針對性和綜合性的要求，確保國有企業(ye) 降杠杆取得實效。

　　長短兼顧定目標，標本兼治評效果

　　在目標上，既強調了短期必須實現的目標，也提出了長期要保持的目標。黨(dang) 中央、國務院提出要在2020年以前打贏防範化解重大風險攻堅戰，這要求作為(wei) 降杠杆重點工作的國有企業(ye) 必須在2020年以前取得實效。因此，《指導意見》提出，全國國有企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率在2020年末要較2017年末下降2個(ge) 百分點左右;同時，《指導意見》也提出了長期性目標，要求在2020年後國有企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率要基本保持在同行業(ye) 同規模企業(ye) 的平均水平。這種長短兼顧的設計不僅(jin) 可短期內(nei) 推動國企降杠杆取得實效，也確保了長期內(nei) 國企杠杆率不會(hui) 降後複升。

　　在效果評判上，既強調國有企業(ye) 降杠杆的直接效果，也注重國有企業(ye) 深化改革的效果。國有企業(ye) 杠杆率是我國企業(ye) 部門杠杆率高企的重要原因，2020年底前有效降低國有企業(ye) 杠杆率是打贏防範化解重大風險攻堅戰的重要組成部分，必須完成。但也應該認識到，國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率高、資產(chan) 回報率低並存的現象是表象，根上還是國有企業(ye) 預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效;《指導意見》對此做了精心的設計，要求國有企業(ye) 通過開展混合所有製改革、增加股權融資、市場化債(zhai) 轉股等措施推動降杠杆，這實際上意味著“倒逼”國有企業(ye) 通過上述措施轉變發展模式和切實深化改革，最終建立國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 自我約束的長效機製。

　　全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內(nei) 力強

　　在對象範圍上，既強調全麵覆蓋約束，也強調分類約束、因企約束。《指導意見》的約束對象範圍是全部國有企業(ye) ，包括中央國企和地方國企、金融企業(ye) 和非金融企業(ye) 以及地方政府融資平台公司等，隻要資產(chan) 負債(zhai) 率高、債(zhai) 務風險大，都應按照要求降低資產(chan) 負債(zhai) 率。同時，《指導意見》也充分考慮到了不同行業(ye) 和不同企業(ye) 的異質性特征，除對金融類、郵政、鐵路總公司等企業(ye) 做特殊性要求外，主要是分行業(ye) 劃定資產(chan) 負債(zhai) 率預警線和重點監管線，以體(ti) 現行業(ye) 差異性;對發展前景好償(chang) 債(zhai) 風險不高但資產(chan) 負債(zhai) 率較高的企業(ye) ，《指導意見》也做了安排，如提出將根據企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率是否超過預警線和重點監管線作為(wei) 標準的同時，綜合考慮企業(ye) 流動比率、速動比率、利息保障倍數等輔助性指標評判企業(ye) 債(zhai) 務風險，再確定重點關(guan) 注名單和重點監管名單，並依據名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的，就是要盡可能對高資產(chan) 負債(zhai) 率、高債(zhai) 務風險企業(ye) 實現精準約束，避免“一刀切”對優(you) 質企業(ye) 形成“誤傷(shang) ”。

　　從(cong) 節奏上看，既強調積極嚴(yan) 格約束，又強調統籌穩妥約束。積極嚴(yan) 格方麵，《指導意見》提出了2020年前降低2個(ge) 百分點左右的硬性要求，對列入重點關(guan) 注名單和重點監管名單的企業(ye) 加大考核力度，對列入重點監管名單的企業(ye) 又額外施加原則上不得新增金融債(zhai) 務等更為(wei) 嚴(yan) 格的約束。統籌穩妥方麵，《指導意見》提出了厘清政府債(zhai) 務與(yu) 企業(ye) 債(zhai) 務邊界，防止政府隱性債(zhai) 務過多由企業(ye) 承擔，同時強調了政府要多渠道增加國有企業(ye) 資本，當以破產(chan) 方式降低國有企業(ye) 杠杆率時，還要做好相關(guan) 的維護社會(hui) 穩定工作，確保資產(chan) 負債(zhai) 約束的節奏穩妥有序。

　　從(cong) 約束措施上看，既強調外部力量約束，也突出企業(ye) 內(nei) 部自我約束。外部約束是硬約束，是內(nei) 部約束發揮作用的助推力。《指導意見》中的外部約束包括，國有資產(chan) 管理部門要明確重點關(guan) 注名單和重點監管名單;列入重點監管名單的企業(ye) 還要明確降低資產(chan) 負債(zhai) 率的目標和時限，不得實施推高資產(chan) 負債(zhai) 率的投資，金融機構原則上不得新增債(zhai) 務融資，等等。在外部硬約束的“壓力”下，《指導意見》要求企業(ye) 啟動相應的內(nei) 部約束措施，如合理設定自身資產(chan) 負債(zhai) 率水平和負債(zhai) 結構，加強資產(chan) 負債(zhai) 約束日常管理，強化對子企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束，特別是要推動企業(ye) 降本增效和增強內(nei) 源性資本積累能力。

　　組織實施體(ti) 係完整，政策文件體(ti) 係協調

　　從(cong) 組織實施上看，既強調企業(ye) 是落實資產(chan) 負債(zhai) 約束的第一責任主體(ti) ，又突出國有企業(ye) 資產(chan) 管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會(hui) 各司其職。資產(chan) 負債(zhai) 約束的終端主體(ti) 是國有企業(ye) 自身，因此，對落實資產(chan) 負債(zhai) 約束不力的國有企業(ye) 負責人及負有直接責任人員，《指導意見》提出要從(cong) 嚴(yan) 從(cong) 重處罰。除企業(ye) 外，《指導意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排，如，國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束牽頭部門要負責組織領導、統籌協調、檢查督導和監督問責;國有資產(chan) 管理部門負責對履行出資人責任或管理責任的國有企業(ye) 分解任務指標、細化要求、加強指導和嚴(yan) 格考核;審計部門對各政府部門和企業(ye) 落實情況依法獨立開展審計監督，確保資產(chan) 負債(zhai) 約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會(hui) 報告國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束情況。由此，《指導意見》形成了企業(ye) —政府—人民代表大會(hui) 聯動的全方位國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束組織實施體(ti) 係。

　　從(cong) 文件定位上看，既有自身特點，又與(yu) 已出台文件協調配合。《指導意見》是專(zhuan) 門針對國有企業(ye) 降杠杆的政策措施，直接明確了降低國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率的目標和時限，這是其最鮮明的特征。同時，《指導意見》也與(yu) 已出台的多項政策措施形成協調統一的政策體(ti) 係，共同發揮對國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的作用，如，《關(guan) 於(yu) 積極穩妥降低企業(ye) 杠杆率的意見》及附件《關(guan) 於(yu) 市場化銀行債(zhai) 權轉股權的指導意見》所提出的債(zhai) 轉股、兼並重組、依法破產(chan) 等措施也是國有企業(ye) 降低資產(chan) 負債(zhai) 率的重要方式;又如，金融機構可按照《銀行業(ye) 金融機構聯合授信管理辦法(試行)》要求對列入重點關(guan) 注名單企業(ye) 實施聯合授信約束;再如，“僵屍企業(ye) ”多為(wei) 高負債(zhai) 國有企業(ye) ，國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束與(yu) 現有的處置“僵屍企業(ye) ”工作也將實現有機結合等等。

　　降低國有企業(ye) 杠杆率是降杠杆工作的重中之重。《指導意見》作為(wei) 國有企業(ye) 降杠杆的綱領性綜合性文件，無疑將成為(wei) 推動國有企業(ye) 降杠杆的實招硬招。在確保2020年前打贏防範化解重大風險攻堅戰的戰略背景下，《指導意見》的出台和實施正當其時。下一步，各相關(guan) 黨(dang) 政部門、國有企業(ye) 及金融機構要切實按照《指導意見》的要求開展工作，確保國有企業(ye) 降杠杆取得實效，降低宏觀債(zhai) 務風險，推動資金要素配置效率提升，促進國有資本做強做優(you) 做大，實現經濟平穩健康和高質量發展。

　　(作者單位為(wei) 國家發展改革委經濟研究所)