國有企業(ye) 降杠杆是結構性去杠杆工作的重中之重。近年來，我國經濟總體(ti) 杠杆率保持基本穩定，但國有企業(ye) 杠杆率依然較高。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 加強國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，打破了國有企業(ye) 的預算“軟約束”，讓國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 有了“硬約束”，為(wei) 解決(jue) 國有企業(ye) 債(zhai) 務問題建立了長效機製。

　　根據《指導意見》，“國有企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率到2020年末比2017年末降低2個(ge) 百分點”。“屆時，大部分國有企業(ye) 的資產(chan) 負債(zhai) 率將接近行業(ye) 平均值，基本回歸合理水平。”國家發展改革委經濟研究所副研究員李世剛說。

　　短期內(nei) 利於(yu) 降杠杆、防風險，長遠將為(wei) 國有企業(ye) 預算約束建立長效機製

　　近年來，黨(dang) 中央、國務院高度重視國有企業(ye) 債(zhai) 務風險問題，對企業(ye) 降杠杆作出一係列重大決(jue) 策部署，並取得了顯著效果。經過多方努力，一度高企的國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率已經出現下降。

　　“2018年7月，全國國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率為(wei) 64.93%，較去年同期下降約1個(ge) 百分點。”國家金融發展實驗室特聘研究員欒稀告訴記者，與(yu) 此同時，國有企業(ye) 的資產(chan) 負債(zhai) 率依然高於(yu) 同期民營企業(ye) 。2018年7月，我國工業(ye) 企業(ye) 中國有企業(ye) 的平均資產(chan) 負債(zhai) 率為(wei) 59.4%，高出同期私營企業(ye) 近4個(ge) 百分點，而在2018年以前，這一差距曾達10個(ge) 百分點左右。據介紹，當前我國不同部門之間，杠杆率最高的是企業(ye) 部門，而企業(ye) 部門的債(zhai) 務2/3以上又聚集在國有企業(ye) ，降低國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率成為(wei) 結構性去杠杆的重要攻堅任務。

　　“長期以來，由於(yu) 國有企業(ye) 內(nei) 部治理結構不完善、外部約束機製不健全，國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束較少，舉(ju) 債(zhai) 融資時通常不會(hui) 過多考慮杠杆率或資產(chan) 負債(zhai) 率的高低，過度融資、規模衝(chong) 動問題比較嚴(yan) 重，造成債(zhai) 務規模無效擴張和各類債(zhai) 務風險交叉傳(chuan) 染。”李世剛表示。

　　對此，《指導意見》堅持全麵覆蓋和分類管理相結合、完善內(nei) 部治理與(yu) 強化外部約束相結合、提質增效與(yu) 政策支持相結合這三個(ge) 原則，從(cong) 指標約束、自我約束、外部約束三方麵打破了國有企業(ye) 的預算軟約束。“短期內(nei) ，這將有助於(yu) 降低國有企業(ye) 杠杆率、防範化解國有企業(ye) 債(zhai) 務風險;長遠看，它會(hui) 強化國有企業(ye) 的公司治理，建立和完善國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的長效機製。”欒稀說。

　　因業(ye) 施策、有扶有控，分行業(ye) 設置約束指標標準

　　有效的資產(chan) 負債(zhai) 約束，既需要全麵覆蓋，也需要分類管理。

　　“一方麵，建立完善國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束必須‘無死角、無盲區’，把所有行業(ye) 、所有類型國有企業(ye) 都納入到資產(chan) 負債(zhai) 約束管理體(ti) 製中來。另一方麵，也要考慮到不同行業(ye) 國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 特征不盡相同、資產(chan) 負債(zhai) 率差異較大。”李世剛介紹道，目前高負債(zhai) 率的國有企業(ye) 主要集中在原材料、電力煤炭能源、重化工、鋼鐵、有色、公路鐵路等行業(ye) ，而製藥、皮革製品、食品飲料等輕工業(ye) 和醫藥、生物、消費、高科技等行業(ye) 國有企業(ye) 的高負債(zhai) 率問題則並不突出。

　　為(wei) 此，《指導意見》提出要根據不同行業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 特征，分行業(ye) 設置國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率基準線、警戒線和重點監管線等各類約束指標標準，以本行業(ye) 上年度規模以上全部企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率為(wei) 基準線，基準線加5個(ge) 百分點為(wei) 預警線，加10個(ge) 百分點為(wei) 重點監管線，從(cong) 而避免了設置單一標準而出現過鬆或過嚴(yan) 問題。

　　“對於(yu) 產(chan) 能過剩行業(ye) ，要嚴(yan) 格管控國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率，對於(yu) 戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 企業(ye) 、創新創業(ye) 企業(ye) 等，則靈活適度掌握，體(ti) 現了因業(ye) 施策、有扶有控的基本原則。”李世剛同時表示，由於(yu) 企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率存在一定周期波動性，《指導意見》中的資產(chan) 負債(zhai) 約束標準使用的是可動態調整的年度值而非固定值，為(wei) 的是不過多幹擾企業(ye) 根據市場變化調整資產(chan) 負債(zhai) 結構的自主性。

　　完善內(nei) 部治理、強化外部約束，提高約束的有效性和可行性

　　有效的資產(chan) 負債(zhai) 約束，既需要完善內(nei) 部治理，也需要強化外部約束。

　　李世剛表示，我國國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 結構不合理的原因較為(wei) 複雜，“既有對過度舉(ju) 債(zhai) 融資行為(wei) 缺乏日常約束管理、集團對所屬子企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束不到位、內(nei) 源性資本積累意願能力不強等內(nei) 部治理問題，也有缺乏科學規範的企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 監測及預警體(ti) 係、對高負債(zhai) 企業(ye) 協同約束和考核懲戒力度不足等外部因素，需要針對不同成因綜合施策，提高政策的有效性。”

　　“通過內(nei) 外部約束相結合，《指導意見》實現了國有企業(ye) 、國有資產(chan) 管理部門、金融機構、社會(hui) 信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。”欒稀分兩(liang) 方麵介紹了《指導意見》中的具體(ti) 舉(ju) 措：

　　在自我約束方麵，《指導意見》明確國有企業(ye) 是資產(chan) 負債(zhai) 約束的第一責任主體(ti) 。一是要求企業(ye) 根據相應的預警線和監管線結合行業(ye) 及自身實際，合理設定企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率和資產(chan) 負債(zhai) 結構;二是將資產(chan) 負債(zhai) 約束納入國企常規公司治理的一部分以加強日常管理，如國有企業(ye) 管理層要審慎開展債(zhai) 務融資活動等、董事會(hui) 要對資產(chan) 負債(zhai) 狀況及未來資負計劃進行審議、主動向債(zhai) 權人通報財務困境依法依規協商處置等;三是強化國有企業(ye) 集團對子企業(ye) 的資產(chan) 負債(zhai) 約束，避免母子企業(ye) 、子企業(ye) 之間的風險傳(chuan) 染;四是國有企業(ye) 要提高盈利能力，增強內(nei) 生資本積累能力。

　　在外部約束方麵，《指導意見》對國資管理部門、金融機構提出了相關(guan) 要求。一方麵，相關(guan) 國有資產(chan) 管理部門要加強監測監督。要根據風險大小列出重點關(guan) 注和重點監管的企業(ye) ，同時，對重點監管的企業(ye) 建立優(you) 化債(zhai) 務結構、開展股權融資、債(zhai) 轉股、依法破產(chan) 等降負債(zhai) 機製，此外還要將降杠杆、減負債(zhai) 的成效作為(wei) 企業(ye) 考核和評價(jia) 的重要內(nei) 容。另一方麵，金融機構也要加強對高負債(zhai) 企業(ye) 的協同約束。《指導意見》對重點關(guan) 注企業(ye) 和重點監管企業(ye) 設置了融資限製，如要求不得對重點監管企業(ye) 新增債(zhai) 務融資等。此外，《指導意見》還通過國企負責人負全責、中介機構、社會(hui) 信用體(ti) 係等強化了企業(ye) 財務失信行為(wei) 的聯合懲戒機製。

　　“資產(chan) 負債(zhai) 約束不僅(jin) 要建立在機製上，同時也要解決(jue) 體(ti) 製衍生出的難題。”欒稀認為(wei) ，地方融資平台替地方政府融資、國有企業(ye) 主動或被動承擔政府職能或公共服務職能是國有企業(ye) 債(zhai) 務問題、地方政府債(zhai) 務問題的共同難題，“對此，《指導意見》要求‘厘清政府債(zhai) 務與(yu) 企業(ye) 債(zhai) 務邊界’，以解決(jue) 政府債(zhai) 務和國企債(zhai) 務互相纏繞的體(ti) 製難題。”為(wei) 了給國有企業(ye) 降杠杆工作創造良好政策和製度環境，《指導意見》還提出一些配套措施，如盤活存量資產(chan) 、完善多渠道資本補充機製、推動兼並重組、依法依規實施破產(chan) 等。

　　“國有企業(ye) 降杠杆、減負債(zhai) 是我國經濟轉向高質量發展階段必須過的坎、爬的坡。”李世剛認為(wei) ，《指導意見》為(wei) 建立國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束機製明確了方向、原則和途徑，“下一步要抓好貫徹落實，為(wei) 我國經濟實現長期持續健康發展奠定堅實基礎。”(記者 劉誌強)