自改革開放以來，隨著原有“單位製”的解體(ti) ，我國社會(hui) 治理重心其實一直在向基層下移，街道等基層政權組織所承擔的工作和任務在不斷增加，人員隊伍和財力規模也在不斷擴大，街道辦事處在基層治理中所起到的作用越來越大。1954年開始實施的《街道辦事處條例》客觀上難以適應新的形勢要求，所以2009年被全國人大廢止。但從(cong) 微觀上看，這個(ge) 下移過程也並非是線性的，以保證基層“有權、有人、有力”為(wei) 目標的治理重心下移並未完全到位，基層政權“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現象其實並不鮮見。在許多大城市的城鄉(xiang) 結合地區，甚至出現基層政權超負荷運作、社會(hui) 脫序以及公共服務資源嚴(yan) 重匱乏等現象。

　　當然，這種局麵的出現也有著體(ti) 製性的原因：一方麵，科層體(ti) 製具有權力向上集中的本性，伴隨權力的“磁力效應”，各類資源如人才、資金等也會(hui) 向上集中，這在本質上與(yu) 重心下移是一個(ge) 相反的過程;另一方麵，相對於(yu) 街道擴張而言，城市的要素(包括人口)聚集效應過強，特別是北京、上海這樣的超大城市，人口密度超過理想標準(每平方公裏一萬(wan) 人)數倍，社會(hui) 問題隨之呈幾何級數增加，運用傳(chuan) 統治理方式的街道即使擴張了編製和人員，一定程度上也滿足不了形勢的變化和要求。 　　在這種曆史背景下，進一步推進社會(hui) 治理重心下移必須超越僅(jin) 僅(jin) “放權、放人、放資源”的舊有思維，以及簡單擴充基層政權人員編製和隊伍的傳(chuan) 統路徑，而應在以下三個(ge) 深層次問題上著力謀劃、探索和突破。

　　第一，從(cong) 國家治理來看，如何通過重心下移彌補“單位製”消解後的地方治理空白，特別是自主性治理架構的缺失。有學者提出“雙向建構”框架，認為(wei) 基層社會(hui) 治理既是國家建設的組成部分，又是社會(hui) 自治的組成部分。因此，新時代基層社會(hui) 的“再組織化”過程不同於(yu) 傳(chuan) 統單位製的“組織化”，必須兼具現代國家治理體(ti) 係構建以及現代社會(hui) 自治體(ti) 係構建兩(liang) 個(ge) 維度。從(cong) 國家治理體(ti) 係建設來看，必須將基層社會(hui) 治理吸納進國家法治建設進程，提高基層社會(hui) 治理法治化水平，用法治手段調節各類社會(hui) 事務和基層事務。多年實踐發現，以居民自治和社會(hui) 共治為(wei) 內(nei) 核的社區缺乏如執法權、監管權等剛性管控手段和財政資源，很難直接麵對和解決(jue) 類似治安綜合治理、流動人口管理、街道市容市貌等錯綜複雜的基層社會(hui) 問題。另一方麵，又要著力構建活力有序的社會(hui) 自治和共治體(ti) 係，探索新的“社會(hui) 動員”方式。片麵強調基層政權的剛性特征會(hui) 直接導致街道這類城市政府派出機構被政府化和實體(ti) 化，增加城市管理層級和成本。如何把這兩(liang) 方麵結合起來，在基層真正實現政府治理和社會(hui) 調節、居民自治良性互動，這是理論和實踐麵臨(lin) 的重要課題，需要進一步在實踐中回答。

　　第二，從(cong) 政府管理來看，如何通過重心下移彌補“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾(qing) 向，提高管理績效。近年來，一些城市基層體(ti) 製改革基本上都遵循了“行政的歸行政、社會(hui) 的歸社會(hui) ”的思路：社區黨(dang) 委統攬全局，行政服務中心承擔行政管理事務，社區委員會(hui) 開拓居民自治。雖然這種思路在理論上能說得通，但從(cong) 實踐來看，缺乏街道的統籌協調作用，區級政府職能部門的向下延伸容易陷入各自為(wei) 政、條塊分割的格局，部分事務在各部門間互相推諉扯皮，降低了政務的社會(hui) 回應度，也產(chan) 生基層治理的“碎片化”問題。治理重心下移必須彌補這種體(ti) 製和管理縫隙，在基層整合資源、形成合力，將各種隊伍和資源擰成一股繩，而不是簡單解決(jue) 人財物的數量問題和歸屬問題。

　　第三，從(cong) 社會(hui) 參與(yu) 來看，如何通過重心下移彌補基層共同體(ti) 的缺失，重塑基層社會(hui) 的公共理性和公共精神。推動公共性和公共領域的規範、有序發展，是構建現代社會(hui) 治理體(ti) 係的重要基礎。任何國家和政府都不可能包攬所有基層管理和服務事務，而必須通過塑造基層社會(hui) 共同體(ti) 來激活自治功能。缺乏基層群眾(zhong) 對公共問題的持續關(guan) 注，以及理性、負責的公共精神，有序、穩定的參與(yu) 機製，基層共同體(ti) 及其自治功能就難以真正形成和發揮作用。但在“去單位化”、人口高速流動以及“陌生人社會(hui) ”遍布的中國語境之中，基層共同體(ti) 的內(nei) 涵結構、外延形態到底是什麽(me) ?如何構建充滿生機活力的基層共同體(ti) ?政黨(dang) 、政府、社會(hui) 組織、社會(hui) 精英、市民等在這個(ge) 共同體(ti) 的框架中如何有序參與(yu) 、互動?共同體(ti) 最核心的聯係紐帶是什麽(me) ?如何通過共同體(ti) 建設化解各種社會(hui) 矛盾、糾紛等“疑難雜症”?這些問題也有待深入探討和回答。■