[關(guan) 鍵詞] 行政文化;減政放權

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　一、問題的提出

　　從(cong) 哲學意義(yi) 上講，任何事物的發展，都有一定的價(jia) 值目標。目標是一切行為(wei) 選擇的前提，從(cong) 根本上製約和決(jue) 定著解決(jue) 問題的措施與(yu) 模式。行政文化作為(wei) 行政係統的靈魂，對公共行政的目標起著定向、動力、規範、評價(jia) 作用。黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央，對深化行政體(ti) 製改革提出了明確要求，十八屆二中全會(hui) 指出，轉變政府職能是深化行政體(ti) 製改革的核心。十八屆三中全會(hui) 強調，經濟體(ti) 製改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guan) 係，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府的作用。十八屆四中全會(hui) 進一步提出了依法治國的戰略目標，十九屆三中全會(hui) 提出，轉變政府職能，優(you) 化政府機構設置和職能配置，深入推進減政放權和加強事中事後監管，提高行政效率、建設人民滿意的服務型政府，是深化黨(dang) 和國家機構改革的重要任務。從(cong) 黨(dang) 的一係列重大會(hui) 議中我們(men) 不難看出，政府管理在改革開放的40多年，在不同的曆史階段，其所履行的職能範圍以及職責執行程度，對應著不同的治理目標，也產(chan) 生著不同的行政文化。2015年，李克強總理在全國減政放權電視電話會(hui) 議中明確指出，以“敬民愛民之心，行減政之道”，充分說明了減政放權的價(jia) 值目標，是實現改革的人民性;減政放權，根本要解決(jue) 的問題，是以人民的需要出發，建立人民滿意的服務型政府。因此，要實現減政放權的價(jia) 值目標，必須重視與(yu) 減政放權相適宜的行政文化建設。

　　二、行政文化對減政放權的影響

　　文化是任何體(ti) 製改革的先聲，是價(jia) 值理性實現的工具。馬克思曾經指出：“價(jia) 值”這個(ge) 普遍的概念，是從(cong) 人們(men) 對待滿足他們(men) 需要的外界的物的關(guan) 係中產(chan) 生的，[1]是人們(men) 所利用的並表現了對人的需要的關(guan) 係的物的屬性。[2]在行政係統中，行政文化的價(jia) 值，就是“公共行政”的價(jia) 值。而公共行政的價(jia) 值是公共行政對人類社會(hui) 的積極意義(yi) 和有用性,它是公共行政追求的一種應然狀態，[3]是人們(men) 在行政活動中所持有的各種價(jia) 值觀念。這種觀念是從(cong) 公共行政文化的認知中衍生出來的，是政府及其工作人員的一種習(xi) 慣和道德活動的準則體(ti) 係和評判標準。它決(jue) 定了政府工作人員共同的行為(wei) 取向，一旦這種行為(wei) 取向成為(wei) 該行政組織全體(ti) 成員行為(wei) 的共同價(jia) 值觀，就會(hui) 構成行政組織內(nei) 部強烈的凝聚力和整合力，成為(wei) 統領行政組織成員共同遵守的行政指南。因此，行政文化作為(wei) 政府在行政實踐活動中的反映，其基本功效不僅(jin) 通過建立行政係統內(nei) 部的以及行政係統與(yu) 其環境之間的信息交換，指導和製約人們(men) 的行政行為(wei) ，以促進行政係統中某種行政價(jia) 值的形成、實施、運行和實現，同時也在很大程度上促使這種價(jia) 值的實現。

　　減政放權，作為(wei) 政府在特定時期的分權化調整。它是新時代形塑政府權力結構的一種改革，其價(jia) 值目標在於(yu) 調整政府與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係，調整政府與(yu) 市場的關(guan) 係。其核心是釋放市場的活力，為(wei) 政府民主化治理搭建廣泛的平台，促進政府治理的科學化、高效化。這一前提，必然會(hui) 打破舊有製度的藩籬，形成新的現代性製度。而新的現代製度必然要求有與(yu) 這一製度相諧和的文化的支撐。在製度與(yu) 文化的互動過程中，並不總是表現為(wei) 一種均衡的對應。[4]正如阿爾蒙德所說的那樣，“政治文化並不與(yu) 一個(ge) 給定的政治體(ti) 係或社會(hui) 完全一致，對政治的導向類型可能或一般地總是超越於(yu) 政治體(ti) 係的界限之外”。[5]從(cong) 某種意義(yi) 上說，當一定的文化不能夠與(yu) 相對應的製度變革相適應時，必然形成“製度硬腸梗”與(yu) “文化軟堵塞”現象，從(cong) 而生成甚至加劇其反向的作用和運動。因此，要實現簡政放權的價(jia) 值目標，就必須消除製度與(yu) 文化之間可能產(chan) 生阻塞的各種因素和環節，而使兩(liang) 者重新恢複到一般性意義(yi) 上所具有的互動對應，使改革中的製度與(yu) 文化在各自完善的基礎上重新建立起來。製度選擇文化、文化生成製度。於(yu) 此種意義(yi) 上講，行政文化與(yu) 行政體(ti) 製改革有著天然的聯係，行政改革的過程，也是行政文化重構的過程。[6]因為(wei) 行政體(ti) 製改革目標的確立並非是孤立存在的，除去在製定和確認過程中受多重環境和影響因素製約外，其自身也是作為(wei) 一個(ge) 係統體(ti) 係而存在。在橫向、縱向和點、麵、體(ti) 多個(ge) 維度上有所體(ti) 現。[7]行政文化作為(wei) 一種軟實力，與(yu) 政府管理性質和效能同構、互鏡。

　　一直以來，我國現有政府的職能，是在我國計劃經濟的基礎上產(chan) 生的。政府職能受到全能政府的影響，使政府過多幹預了本應該由企事業(ye) 單位和社會(hui) 承擔的事情，管了許多不該管的事情。這種現實，不僅(jin) 導致權力本位的特點極為(wei) 突出，也形成了權力本位的文化。而權力本位的文化，內(nei) 蘊的“行政體(ti) 係”結構基礎是權力的金字塔，這種文化使得一切行政行為(wei) 都需要權利的支撐才能行使。[8]因此，權力的運行情況不僅(jin) 決(jue) 定公共行政目標的實現，同時對行政效率等都有一定的決(jue) 定作用。權力本位的情態，使得人們(men) 所能看到的，不管是行政體(ti) 係之中還是行政體(ti) 係之外，都有權力的影子在人們(men) 的觀念中留存。無論是政府的行政行為(wei) 還是現實中的人們(men) ，都是在權力運行的形態中，對權力作用的一切現實性和可能性加以承認和接受。[9]在長期的心理積澱下，這種觀念逐漸成為(wei) 一種公共領域中的固有文化，政府在這種權力本位的文化中，形成了天然的履職心態和模式。一時間，權力尋租膨脹、變異扭曲現象叢(cong) 生，嚴(yan) 重影響著政府的公信力和形象。縱觀現階段發生在我國行政係統中的種種亂(luan) 象，我們(men) 不難發現不良的行政文化在減政放權中的“阻梗”作用，證明“你媽”是“你媽”的典型個(ge) 案，公章“旅行”、公文“長征”的冗政行為(wei) ，都無不從(cong) 另一個(ge) 側(ce) 麵呼喚著建設與(yu) 實施良政相匹配的行政文化的重要性。美國政治學者阿爾蒙德提出：研究任何一個(ge) 政治體(ti) 係，不應隻限於(yu) 研究政治結構及其過程，還應了解“政治體(ti) 係的心理”方麵。[10]基於(yu) 此，實現簡政放權的價(jia) 值目標，就必須建設與(yu) 減政放權相適宜的行政文化。

　　三、建設與(yu) 減政放權相適宜的行政文化的切入點

　　(一)建立與(yu) 減政放權相適宜的理念文化

　　行政理念，是指政府工作人員和社會(hui) 大眾(zhong) 基於(yu) 對“行政的本質和特性的認知而產(chan) 生的行政思想、觀念、意識和價(jia) 值”。[11]深化簡政放權等改革不僅(jin) 是基於(yu) 近幾年的有效實踐，而且是基於(yu) 曆史的啟示，特別是我國40年來改革開放內(nei) 在成功邏輯的啟示。中華民族幾千年文明史中有很多優(you) 秀文化，值得我們(men) 借鑒。李克強總理在2014年的政府工作報告中指出，“大道至簡，有權不可任性”，我國的《禮記》“禮運篇”說，“大道之行也，天下為(wei) 公”。“大道至簡”，在《論語》“雍也篇”中講，要“居敬行簡”，可解釋為(wei) 心裏牽掛著百姓，做事有敬畏，但行為(wei) 是“簡”的，不擾民、不煩民，這是政府應該做的。因此，簡政放權，必須對現有行政文化的理念進行創新。否則，簡政放權，也隻會(hui) 重複往日的印記，或者是“明減“而“實不減”。因為(wei) 簡政放權的本質，是一場利益關(guan) 係的重構與(yu) 調整，簡政放權，無論是“政”還是“權”，反映的都是複雜的利益關(guan) 係。“政”作為(wei) 政府部門主管的社會(hui) 公共事務，反映出的利益關(guan) 係不僅(jin) 包括行政機關(guan) 之間的利益分配協調關(guan) 係，而且包括行政機關(guan) 與(yu) 行政管理相對人之間的利益供給與(yu) 消費關(guan) 係;“權”的本質是利益製約關(guan) 係，具體(ti) 到行政權力，反映的就是行政機關(guan) 之間的利益分配協調關(guan) 係，以及行政機關(guan) 與(yu) 行政管理相對人的利益供給與(yu) 消費關(guan) 係。“政”和“權”，所體(ti) 現的利益關(guan) 係表現在行政機關(guan) 內(nei) 部的利益分配協調關(guan) 係與(yu) 行政機關(guan) 與(yu) 行政管理相對人之間的利益供給與(yu) 消費關(guan) 係兩(liang) 個(ge) 方麵。[12]因此，簡政放權意味著在簡化行政管理事務，減少行政權對經濟社會(hui) 主體(ti) 行為(wei) 束縛的同時，必然涉及對這兩(liang) 個(ge) 方麵利益關(guan) 係的調整和轉換。在行政機關(guan) 內(nei) 部，簡政放權會(hui) 牽涉包括行政機構、職能配置、權責體(ti) 係等利益關(guan) 係的調整和轉換;在行政機關(guan) 與(yu) 行政管理相對人之間，簡政放權的過程則體(ti) 現為(wei) “簡放”和“承接”的關(guan) 係，即當政府精簡管理事務，下放權力之後，政府轉移的社會(hui) 管理事務和下放的行政權力能否順利承接，實現減政放權所要達到的目標，很大程度上是由行政理念所決(jue) 定的。有什麽(me) 樣的行政理念，就會(hui) 有什麽(me) 樣的行政行為(wei) ，培育與(yu) 減政放權相匹配的行政文化理念，才能真正做到為(wei) 民服務，做到減政放權。

　　(二)建立與(yu) 減政放權相適宜的責任文化

　　責任，是任何現代性國家政府在社會(hui) 管理中必須承擔的義(yi) 務。“責任”一詞，在英語中可譯為(wei) liability，duty，responsibility等。而政府責任相對應的譯為(wei) “responsibility”其有兩(liang) 種意思：一是責任，負責;二是職責，任務，義(yi) 務。政府責任(responsibility)在政治活動和公共管理中，最一般的含義(yi) 是指與(yu) 某個(ge) 特定的職位或機構相聯係的職責。從(cong) 此意義(yi) 來講，減政放權，是一個(ge) 事物的兩(liang) 個(ge) 方麵。一方麵，他要求政府在審批中按規製守責;另一方麵，要在放權中盡放權後的監督之責。簡政放權，並不是減而不管，而是規範政府職責，科學定位政府的角色和權責，使政府更好履職盡責。隻有依據正確的權責行政，才能醫治政府行政過程中的“缺位”與(yu) “越位”現象，進而樹立良好的政府形象。在放權的同時，采取措施加強事中事後監管，不僅(jin) 是減政放權的責任要義(yi) ，更是盡職守責的行政文化的實踐選擇。因此，在行政係統中養(yang) 成盡職守責的行政文化，是簡政放權從(cong) 另一個(ge) 層麵落到實處的重要保證。

　　(三)建設與(yu) 減政放權相適宜的行政行為(wei) 文化

　　人類心理研究顯示，人的行為(wei) 是由內(nei) 在和外在兩(liang) 個(ge) 方麵構成的。內(nei) 在的方麵是指引發外在行為(wei) 的心理活動或過程。行政行為(wei) 文化是行政決(jue) 策、行政執行力、行政管理等行政行為(wei) 所體(ti) 現的行政風格、行政態度、行政作風、行政風氣等內(nei) 容的綜合。[13]減政放權，行為(wei) 要素既是手段又是路徑。從(cong) 管理學的學科角度進行探究，可以發現，在行政學的範疇中，行政行為(wei) 作為(wei) 核心要素之一，是動態存在的，並且可以被觀察和考量，行政行為(wei) 是促進行政目標實現的手段和路徑。可以說，行政行為(wei) 文化，與(yu) 政府行政改革目標的達成，具有相同的價(jia) 值目標。一段時間以來，我國行政係統中出現的不良行政行為(wei) 文化，導致政府的權力無限擴張，“以事養(yang) 權”凸顯審批部門的權力存在。審批事項成為(wei) 行政權力介入社會(hui) 經濟生活的重要手段，在內(nei) 控機製軟弱和監督機製乏力的情況下，行政機關(guan) 及其內(nei) 設機構“根據需要”設定或者變相設立審批事項，導致職權擴張，權力尋租，將工作變事權、以事權變職權的不良行政行為(wei) ，“辦事難”，“難辦事”成為(wei) 老百姓頗為(wei) 詬病的社會(hui) 現實。因此，實施簡政放權的一個(ge) 內(nei) 在邏輯，就是要強化政府行為(wei) 程序，促使政務公開，增強公共行政活力。倡導政府公務人員的執行力文化、協同力文化，成為(wei) 減政放權的必然選擇。尤其是政府行為(wei) 是社會(hui) 行為(wei) 的向導，政府更應該以身作則，隻有政府規範自己的行為(wei) 依法行政，才能樹立自己的良好形象，成為(wei) 社會(hui) 的榜樣，對社會(hui) 的發展起到一定程度的促進作用。因此，建設與(yu) 簡政放權相適宜的行為(wei) 文化，也是減政放權的又一要義(yi) 所在。

　　(四)建設與(yu) 減政放權相適宜的法治行政文化

　　法治，是治國理政的基本方式。是規則之治、公正之治、人本之治，法治政府所體(ti) 現的，不僅(jin) 是一種製度，還是一種理念，更是一種境界，是一切現代國家的底線。黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) ，是我黨(dang) 曆史上第一次專(zhuan) 門研究部署依法治國的重要會(hui) 議。在我國走向法治國家的進程中具有裏程碑意義(yi) ，要實現法治國家科學立法、嚴(yan) 格執法、公正司法、全麵守法的願景，依法行政是依法治國的關(guan) 鍵。實行法治，需要法治文化的支撐。法治行政文化，是指依法行政的觀念形態，它以行政法律法規為(wei) 載體(ti) ，以行政法治理念為(wei) 內(nei) 核;政府作為(wei) 依法主體(ti) ，其行政的過程，就是對法治精神、方式、過程的踐行和實踐的過程。[14]早在1978年，黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 就提出了“有法可依,有法必依,執法必嚴(yan) ,違法必究”的法治行政價(jia) 值觀，[15]法治行政的價(jia) 值觀要求公權力機關(guan) 及其管理者，依法公正地行使權力,充分表達社會(hui) 公眾(zhong) 的利益,使整個(ge) 行政管理走向秩序化、程序化和法治化。黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 又一次將依法治國作為(wei) 治國方略，現如今的減政放權的基本遵從(cong) 就是要求政府在行政管理的過程中，遵從(cong) 法無授權不可為(wei) 的基本原則，在履職行政的過程中，形成遵從(cong) 法律的自覺理性和文化，以法律為(wei) 準繩來行使自己的主體(ti) 職權，從(cong) 而使簡政放權在法製的軌道上得以良性運行。

　　四、結語

　　減政放權是一個(ge) 高協調、係統性的過程，是對政府權力結構的全盤調整。它不僅(jin) 涉及權責和利益結構的調整，更涉及價(jia) 值理念的更新。它在很大程度上，內(nei) 在要求著精神層麵的行政文化、行政價(jia) 值觀、行政行為(wei) 的同步轉變。我國正處於(yu) 社會(hui) 發展的新時期，40多年的改革開放，在經濟取得長足進步的同時，不同的行政價(jia) 值觀、行政行為(wei) 等非理性因素，在某種程度上也嚴(yan) 重損害了政府履職盡能的形象。在新的曆史時期，塑造優(you) 良的行政觀念、行政理念、行政文化是推進政府職能轉變，深化政府改革的內(nei) 在要求，也是減政放權的內(nei) 在要求。減政放權，如果沒有穩定、持續、有效的行政文化的理論指引和支撐，減政放權的製度改革就必然是“障礙性”的條件反射，改革也會(hui) 一次次地陷入“循環怪圈”的泥潭，而無法取得改革的製度成果。因此，簡政放權，不僅(jin) 要張揚管理方式與(yu) 工具的變革，更應該重視價(jia) 值層麵的行政文化建設。正如錢穆所說的那樣，“任何問題由文化所引起，任何問題也由文化所解決(jue) ”。政府改革隻有實現由“管製”文化向“治理”文化的轉變，才能更好地實現真正意義(yi) 上的簡政放權，實現政府職能轉變，實現深化行政改革的價(jia) 值目標。

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　　責任編輯：劉翠霞

　　[作者簡介]李冰心，甘肅行政學院公共管理教研部主任、教授。