目前我國農(nong) 業(ye) 保險補貼政策有待完善之處，主要表現為(wei) ：補貼金額相對規模小、補貼種類單一、地方政府承擔了較高的補貼責任、補貼環節的監管鏈條不完整，改善農(nong) 業(ye) 保險補貼政策應主要圍繞“增力度、調結構、提效率”三方麵進行。

　　田輝

　　憑借2007年中央財政啟動補貼政策的杠杆效應，我國農(nong) 業(ye) 保險快速發展，不僅(jin) 在國內(nei) 農(nong) 業(ye) 自然風險管理方麵發揮了日益顯著的積極作用，而且次年就躍升為(wei) 僅(jin) 次於(yu) 美國的全球第二大農(nong) 險市場。然而隨著規模的不斷擴大，我國農(nong) 業(ye) 保險市場出現了很多問題，多數都與(yu) 補貼政策直接相關(guan) 。為(wei) 了防止農(nong) 業(ye) 保險“成也補貼，敗也補貼”，促進這一被世貿組織鼓勵的綠箱製度可持續發展，有必要盡快對現行補貼政策進行調整。

　　目前我國農(nong) 業(ye) 保險補貼政策有待完善之處

　　主要表現為(wei) 以下四個(ge) 方麵：

　　（1）補貼金額相對規模小。以農(nong) 業(ye) 保險補貼深度（即政府提供的各類農(nong) 業(ye) 保險補貼占農(nong) 業(ye) GDP的比重）來衡量，2007年全球65個(ge) 國家的平均水平為(wei) 0．63％，美國高達4．4％，日本為(wei) 1．3％。相比之下，2007年我國這一比例隻有0．16％，即使補貼總額逐年增長，2012年也隻達到了農(nong) 業(ye) GDP的0．4％左右，顯著低於(yu) 全球平均水平，與(yu) 美國等發達國家更是相差甚遠。

　　（2）補貼種類單一。全球範圍看，政府對農(nong) 業(ye) 保險的補貼主要包括對農(nong) 民的保費補貼、對保險公司的經營費用補貼和通過再保險方式對超賠損失進行分擔的超賠補貼三大類。根據世界銀行的數據，2007年全球農(nong) 業(ye) 保險補貼占農(nong) 業(ye) 保險保費收入的比重平均為(wei) 68％，其中保費補貼為(wei) 44％，費用補貼和超賠補貼為(wei) 24％。美國和印度都是三項補貼俱全，日本有保費補貼和超賠補貼，加拿大有保費補貼和費用補貼。相比之下，我國隻有保費補貼，沒有費用補貼和超賠補貼。

　　（3）地方政府承擔了較高的補貼責任。我國農(nong) 業(ye) 保險實行多級財政共擔的補貼格局。以種植業(ye) 保險為(wei) 例，中央財政補貼比例為(wei) 35％—40％，各級地方財政為(wei) 40％—45％，其中省級財政至少為(wei) 25％，其餘(yu) 主要由縣級財政負擔，農(nong) 民自擔比例平均為(wei) 20％。總體(ti) 來看，地方政府在農(nong) 業(ye) 保險中承擔的補貼責任重於(yu) 中央政府。相比之下，在美國聯邦農(nong) 作物保險計劃下，保費補貼主要來自於(yu) 聯邦政府，州及以下政府並不需要出錢配套。

　　（4）補貼環節的監管鏈條不完整。簡單來說就是“重投入，輕產(chan) 出”，即重視前期的補貼確定和中期發放，忽略補貼的後期績效評估和整體(ti) 風險控製。

　　農(nong) 業(ye) 保險補貼政策不完善所造成的主要問題

　　1．主要農(nong) 作物沒有做到“應保盡保”，特別是最需要農(nong) 業(ye) 保險支持的地區參保率反倒偏低

　　根據保監會(hui) 數據，2013年我國農(nong) 業(ye) 保險承保農(nong) 作物麵積為(wei) 11億(yi) 畝(mu) ，占全國播種麵積的45％，還有一多半沒有被保險覆蓋。在黑龍江等糧食主產(chan) 區，由於(yu) 縣級財政資金配套困難等因素的製約，農(nong) 業(ye) 保險覆蓋率甚至低於(yu) 全國平均水平。

　　2．保障水平低、品種少，使得農(nong) 業(ye) 保險對農(nong) 民的吸引力日趨下降

　　目前多數地區種植業(ye) 保險的平均保障金額很低，連種植成本都無法充分覆蓋，更不要說起到對農(nong) 民收入保護的作用。此外，目前補貼的品種以中央財政介入支持的15類為(wei) 主，設施農(nong) 業(ye) 、特色農(nong) 產(chan) 品等農(nong) 民需求很大的品種由於(yu) 缺乏補貼支持而幾乎沒有保險覆蓋。這些問題顯然與(yu) 農(nong) 業(ye) 保險補貼力度偏小直接相關(guan) 。

　　3．地方政府過度介入農(nong) 業(ye) 保險經營過程，加重了道德風險和保險欺詐現象

　　近年來，農(nong) 業(ye) 保險經營過程中虛假賠案、套取補貼等案件頻發，許多都表現為(wei) 地方政府與(yu) 保險公司的“共謀”行為(wei) 。這固然與(yu) 財政補貼的後續監管不力有關(guan) ，同時也與(yu) 地方政府在補貼結構中擔負著過高的比例從(cong) 而有相當大動機實施過度行政幹預有一定關(guan) 係。

　　4．市場機製發揮的作用有限，農(nong) 業(ye) 保險可持續運營的基礎薄弱

　　根據國際經驗，財政補貼的一大風險在於(yu) 可能對市場產(chan) 生“擠出”效應。我國目前正是如此，由保險公司自主研發的不需要補貼的商業(ye) 險種幾乎空白，農(nong) 業(ye) 保險幾乎成了政策性保險的代名詞。此外，由於(yu) 補貼形式單一，隻有針對投保人的保費補貼，再加上補貼後續監管鏈條的缺失，使得保險公司的著眼點集中於(yu) 如何與(yu) 地方政府搞好關(guan) 係從(cong) 而順利獲取業(ye) 務經營資格、獲得補貼上，而在產(chan) 品開發、風險定價(jia) 、服務管理、風險控製、防災防損等方麵的創新動力不足，投入不夠。

　　改善農(nong) 業(ye) 保險補貼政策的建議

　　應主要圍繞“增力度、調結構、提效率”三個(ge) 方麵對農(nong) 業(ye) 保險補貼政策進行調整。

　　1．增力度

　　以農(nong) 業(ye) 保險補貼深度這一指標為(wei) 基礎，並綜合考慮糧食安全、財政承受能力、農(nong) 業(ye) 現代化發展要求等因素來確定未來補貼力度。建議近期目標（2015年）是將農(nong) 業(ye) 保險補貼深度從(cong) 目前的0．4％提高到2007年全球平均水平0．63％，對應的農(nong) 業(ye) 保險補貼總額為(wei) 315億(yi) 元左右；中長期目標（5—10年）為(wei) 1．2％—2％，對應的補貼總額為(wei) 600億(yi) —1000億(yi) 元。

　　增加的補貼主要用於(yu) 以下方麵：確保主要農(nong) 作物的保險全覆蓋，即應保盡保；適當提高主要農(nong) 作物的保險金額，從(cong) 目前平均為(wei) 直接物化成本的1／3提高到60％，並逐步擴大產(chan) 量保險、收入保險等新型險種的試點；適當擴大財政補貼支持的農(nong) 產(chan) 品範圍，並豐(feng) 富補貼形式。

　　2．調結構

　　補貼力度的增加包括中央財政和地方財政兩(liang) 個(ge) 層麵，但對二者的補貼職責和範圍予以調整。

　　在中央政府層麵，仍然以補貼目前15個(ge) 關(guan) 係國計民生的農(nong) 業(ye) 保險品種為(wei) 主，但擴大中央負擔比例，減輕地方配套責任。建議種植業(ye) 中央財政補貼比例由目前的40％提至60％，提高的20％主要用於(yu) 取消縣級配套。此外，中央財政還需承擔保費補貼之外的其他新補貼的主要職責。

　　省級和縣級財政則加大對地方特色品種的補貼力度，擴大納入補貼範圍的農(nong) 作物類型。

　　3．提效率

　　一是適度增加新的補貼方式，以激勵市場機製更好地發揮作用。建議采用以下方案：將符合條件的農(nong) 村和縣域地區的農(nong) 業(ye) 保險經營機構納入金融機構費用補貼範圍；建立全國—省—縣三級的農(nong) 業(ye) 再保險體(ti) 係，即通過超賠補貼的方式增強農(nong) 業(ye) 保險的可持續運營基礎；以定向獎勵方式鼓勵農(nong) 業(ye) 保險機構開展創新業(ye) 務和服務，例如對保險公司開發的不需要保費補貼的險種（例如冰雹保險）、與(yu) 銀行信貸／資本市場聯動的險種予以獎勵。

　　二是加大對補貼後續績效的評估和風險控製，以遏製農(nong) 業(ye) 保險運營過程中補貼資金相關(guan) 的欺詐案件頻發的現象。基本原則是“誰提供補貼，誰負責風險監控”。具體(ti) 而言，以中央補貼為(wei) 主的農(nong) 業(ye) 保險項目，由中央政府通過審計、現場和非現場檢查等方式加強風險管理和案件查處力度，建立激勵和約束相容的機製；地方政府補貼為(wei) 主的項目則主要由地方政府實施風險監管。

　　（作者單位：國務院發展研究中心金融研究所）