[摘 要]按照國家《推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案》提出的目標要求，以50個(ge) 地級及以上城市為(wei) 對象，評價(jia) 這些城市戶籍人口城鎮化推進的總體(ti) 狀況及城市之間的差異。結果表明：被評估城市戶籍人口城鎮化率高於(yu) 全國平均水平，但戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率差距較大，不同區域城市間差異明顯。按照“十二五”時期的速度進行推算，完成“十三五”的目標任務仍然艱巨。對此提出如下建議：國家應該針對不同類型城市采取差別化的戶籍政策;把政策重點由解決(jue) 城鄉(xiang) “二元”分割轉到化解區域內(nei) 外有別上;應尊重流動人口落戶的意願，建立“以腳投票”的流動遷移機製;注重維護農(nong) 民的合法權益，探索從(cong) 農(nong) 村內(nei) 部解決(jue) 農(nong) 民進城後顧之憂的途徑。

　　[關(guan) 鍵詞]戶籍人口城鎮化;常住人口城鎮化;評估

　　[中圖分類號]C915 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2018)04-0078-06

　　[收稿日期]2018-07-10

　　[作者簡介]劉金偉(wei) ，國家衛生計生委流動人口服務中心研究員。

　　一、引 言

　　黨(dang) 的十九大報告提出“以城市群為(wei) 主體(ti) 構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化”。而通過戶籍製度改革，打破城鄉(xiang) 居民身份限製，是促進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的關(guan) 鍵。2016年10月11日國務院印發了《推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案》，要求“十三五”期間，我國戶籍人口城鎮化率年均提高1個(ge) 百分點以上，年均轉戶 1300 萬(wan) 人以上。到 2020 年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率差距比 2013 年縮小兩(liang) 個(ge) 百分點以上。這個(ge) 目標的完成既要全國一盤棋統籌規劃實施，又要根據人口流動規律和區域差距，有針對性地選擇一些城市，采取特殊政策，實現重點突破。

　　一般來說，地級及以上大城市是農(nong) 業(ye) 轉移人口的主要吸納地，根據《2015年農(nong) 民工監測調查報告》，2015年我國外出農(nong) 民工中流入地級及以上城市的有11190萬(wan) 人，占外出農(nong) 民工總量的66.3%。其中，8.6%流入直轄市，22.6%流入省會(hui) 城市，35.1%流入地級市。跨省流動農(nong) 民工80%流入地級及以上大中城市，省內(nei) 流動農(nong) 民工54.6%流入地級及以上大中城市。因此，率先解決(jue) 好這些大城市農(nong) 業(ye) 轉移人口的落戶問題，不僅(jin) 有利於(yu) 全國目標的實現，而且對於(yu) 其他城市也將起到重要的示範和帶動作用。

　　本研究以4個(ge) 直轄市城市、5個(ge) 計劃單列市、27個(ge) 省會(hui) 城市、14個(ge) 常住流動人口規模在100萬(wan) 以上的地級市為(wei) 研究對象，通過對其相關(guan) 人口數據的分析，評估這些城市戶籍人口城鎮化率的現狀、常住人口城鎮化率與(yu) 戶籍人口城鎮化率的差距以及未來發展趨勢。根據評估結果結合目前存在的主要問題，提出有針對性的對策建議，為(wei) “十三五”規劃目標的實現提供參考依據。

　　二、概念界定與(yu) 評價(jia) 方法

　　(一)概念界定

　　戶籍人口城鎮化率是相對常住人口城鎮化率而提出的一個(ge) 概念，指擁有本地城鎮戶籍的人口占本地常住人口的比例。[1]主要涉及兩(liang) 個(ge) 指標的界定：(1)本地戶籍城鎮人口。按照公安部的統一部署，2016年我國取消了農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口的區分，統一登記為(wei) 居民戶口。戶口統一登記後如何辨別城鎮人口，公安部給出三條標準：一是長期在城鎮居住的人口;二是長期在城鎮就業(ye) 的人口;三是在城鎮繳納社會(hui) 保險的人口。本地戶籍城鎮人口就是指擁有本地戶籍，同時滿足以上三條標準的人口。(2)本地常住人口。指實際經常居住在某地區一定時間(半年以上，含半年)的人口。包括四部分：戶口在本轄區人也在本轄區居住的人、戶口在本轄區之外但在戶口登記地居住半年以上的人、戶口待定(無戶口和口袋戶口)的人、戶口在本轄區但離開本轄區半年以下的人。

　　(二)評價(jia) 方法與(yu) 數據來源

　　1.評價(jia) 方法

　　(1)戶籍人口城鎮化率：指本地城鎮戶籍人口與(yu) 本地常住人口的比值，用公式表示為(wei) ：Uh=Puh/Pt×100%，其中：Uh表示戶籍人口城鎮化率;Puh表示本地戶籍城鎮人口;Pt表示本地常住總人口。[2]

　　(2)常住人口城鎮化率：指本地城鎮常住人口與(yu) 本地常住人口的比值，用公式表示為(wei) ：Ut=Put/Pt×100%，其中：Ut表示常住人口城鎮化率;Put表示城鎮常住人口;Pt 表示常住總人口。

　　(3)戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率差距：指常住人口城鎮化率減去戶籍人口城鎮化率，用公式表示為(wei) ，Ud= Ut- Uh。

　　2.數據來源

　　本研究所需要的數據包括：(1)被評估城市2011年和2016年統計年鑒數據;(2)被評估城市國民經濟與(yu) 社會(hui) 發展計劃公布的有關(guan) 數據;(3)部分城市“十三五”規劃中涉及到的相關(guan) 數據;(4)2015年中國城市統計年鑒和人口與(yu) 勞動就業(ye) 統計年鑒涉及的部分數據;(5)“六普數據”和2015年全國1%人口抽樣調查數據;(6)2011年全國流動人口動態監測調查數據。

　　三、評價(jia) 結果及分析

　　(一)城市戶籍人口城鎮化的現狀

　　被評估的50個(ge) 城市是中國工業(ye) 化程度高、城鎮化步伐推進快，流動人口聚集度高的城市。從(cong) 2015年這50個(ge) 城市常住人口總量來看，共4.0139億(yi) 人，具有本地城鎮戶籍的人口有1.8709億(yi) ，按照戶籍人口城鎮化率計算公式，這50個(ge) 城市戶籍人口城鎮率為(wei) 46.61%。2015年全國戶籍人口城鎮化率為(wei) 39.9%，比全國平均水平高出6.71個(ge) 百分點。按照“十三五”時期全國戶籍人口城鎮化率達到45%的要求，從(cong) 數據上看已經提前實現了預期目標。

　　戶籍人口的城鎮化，特別是農(nong) 村遷出人口的城鎮化，往往是個(ge) 人社會(hui) 經濟地位提升的結果。[3]從(cong) 評估結果來看，戶籍人口城鎮化率排名前十位的城市分別是珠海市、西安市、太原市、大連市、青島市、蘭(lan) 州市、銀川市、沈陽市、成都市和杭州市。(見表1)排名前十位的城市中，西部地區有5個(ge) ，東(dong) 北地區有2個(ge) ，東(dong) 部沿海地區有3個(ge) 。排名前十的城市具有以下特點：一是本地城鎮化推進速度比較快，隨著本地城市規模的不斷擴張，本地大量農(nong) 業(ye) 人口整體(ti) 轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 人口，例如排名第二的南京市在2013年就完成了撤縣設區，通過區劃調整把僅(jin) 有的兩(liang) 個(ge) 縣納入城區範圍。二是流動人口的規模相對較小，除了成都市和珠海市外，其他城市流動人口占常住人口的比例都相對較低，如西部地區的西安市、太原市、蘭(lan) 州市、銀川市和東(dong) 北地區的沈陽市。三是戶籍製度改革比較早，城鄉(xiang) 一體(ti) 化進程推進快。比如排名第一的珠海市是我國最早推行戶籍製度改革的地區之一，本地農(nong) 業(ye) 戶籍人口已全部轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 戶口;成都市是我國首批全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區，城鄉(xiang) 一體(ti) 化進程推進的速度比較快。

　　表1 50個(ge) 城市戶籍人口城鎮化率排名%(略)

　　排名後十位的城市分別是東(dong) 莞市、溫州市、榆林市、中山市、台州市、寧波市、深圳市、長沙市、嘉興(xing) 市和金華市。(見表1)在排名後十位的城市中，除了中部地區的長沙市和西部地區的榆林市外，基本上都是長三角和珠三角地區的沿海城市。排名後十位的城市具有兩(liang) 個(ge) 特點：一是外來人口規模大、占比高。比如東(dong) 莞市、深圳市、寧波市、中山市、嘉興(xing) 市、金華市外來人口占常住人口的比重均超過了50%，深圳市外來人口規模超過了800萬(wan) ，寧波市和東(dong) 莞市超過了400萬(wan) 。二是部分城市城鎮化推進速度慢，本地農(nong) 村人口占比較高。比如溫州市、台州市、榆林市和長沙市本地的農(nong) 業(ye) 人口比例比較高，再加上大量外來人口流入，麵臨(lin) 本地農(nong) 業(ye) 人口和外來流動人口的雙重壓力。

　　從(cong) 區域間的比較來看，戶籍人口城鎮化率最高的區域是東(dong) 北地區的四個(ge) 城市，平均值為(wei) 51.53%;其次是西部地區和中部地區的城市，平均值分別為(wei) 48.65%和46.83%;東(dong) 部地區的城市得分最低，平均值為(wei) 43.20%。因此，提高我國戶籍人口城鎮化率的整體(ti) 比例，東(dong) 部地區是關(guan) 鍵。(見表2)

　　表2 不同區域城市戶籍人口城鎮化率比較%(表2)

　　(二)常住人口城鎮率與(yu) 戶籍人口城鎮率差距

　　2015年我國常住人口城鎮化率為(wei) 56.1%，戶籍人口城鎮化率為(wei) 39.9%，兩(liang) 者之間的差距是16.2個(ge) 百分點。從(cong) 被評估的50個(ge) 城市來看，常住城鎮人口為(wei) 2.9914億(yi) 人，常住人口總量為(wei) 4.0139億(yi) 人，根據公式計算得出常住人口城鎮化率為(wei) 74.53%，比全國平均水平高出18.43個(ge) 百分點。常住人口城鎮化率與(yu) 戶籍人口城鎮化率的差距為(wei) 27.92個(ge) 百分點，比全國平均水平高出11.72個(ge) 百分點，表明其戶籍人口城鎮化率雖高於(yu) 全國平均水平，但並沒有完成與(yu) 其人口規模相對應的目標任務。

　　按照城市常住人口城鎮化率與(yu) 戶籍人口城鎮化率差距進行排名，差距小的城市排在前麵，排名前十的城市分別為(wei) 拉薩市、西安市、青島市、南寧市、長春市、濟南市、南京市、重慶市、成都市和西寧市。排名後十位的城市分別為(wei) 東(dong) 莞市、深圳市、中山市、溫州市、廈門市、佛山市、寧波市、長沙市、海口市與(yu) 上海市。差距最高三個(ge) 城市分別是東(dong) 莞市為(wei) 76.62個(ge) 百分點、深圳市為(wei) 68.8個(ge) 百分點、中山市為(wei) 62.49個(ge) 百分點。其餘(yu) 的7個(ge) 城市也都在35到50個(ge) 百分點之間，遠遠超過國家的平均水平。這些城市都應該采取特殊措施，努力提高本地戶籍人口城鎮化率，爭(zheng) 取在“十三五”期間縮小差距。(見表3)

　　表3 常住人口城鎮化率與(yu) 戶籍人口城鎮化率差距排名(表3)

　　從(cong) 四大區域城市之間的比較看來，東(dong) 北地區差距最小，4個(ge) 城市平均隻有18.77個(ge) 百分點，稍微高於(yu) 全國的平均水平;西部地區的13個(ge) 城市次之，也隻有19.21個(ge) 百分點。東(dong) 部地區和中部地區差距較高，東(dong) 部地區平均達到32.67個(ge) 百分點，城市內(nei) 部差距也比較大，標準差為(wei) 16.76;中部地區6個(ge) 城市平均也達到了27.99個(ge) 百分點，比全國平均水平高出11.79個(ge) 百分點。(見表4)

　　表4 不同區域城市常住人口城鎮化率與(yu) 戶籍人口城鎮化率差距比較(表4)

　　(三)戶籍人口城鎮化率的進展及趨勢

　　“十三五”時期我國戶籍人口城鎮化率的目標是每年增加1個(ge) 百分點以上，如果以這50個(ge) 城市“十二五”期間戶籍人口城鎮化率的速度作為(wei) 參照，可以對其“十三五”期間的發展趨勢進行分析。根據數據測算，2010年這50個(ge) 城市戶籍人口城鎮化率的整體(ti) 水平為(wei) 43.50%，2015年的數據是46.61%，“十二五”時期提高了3.11個(ge) 百分點，平均每年增長0.622個(ge) 百分點。如果按照“十二五”期間的速度，完成“十三五”時期每年增加1個(ge) 百分點的目標有很大難度。考慮到這些城市流動人口規模比較大，“十三五”期間必須超過1%的目標，才能在全國目標實現的過程中不拖後腿，其任務完成的難度更大。

　　“十二五”時期戶籍人口城鎮化率增長幅度最高的是南寧市，戶籍人口城鎮化率提高了20.93個(ge) 百分點，平均每年增長4.19個(ge) 百分點。增長幅度超過10個(ge) 百分點的有9個(ge) 城市，分別為(wei) 南寧市、西安市、金華市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家莊市和成都市。平均每年超過1個(ge) 百分點的有台州市、西寧市、重慶市、常州市、南昌市、深圳市、大連市和鄭州市。其餘(yu) 33個(ge) 城市年增長率均低於(yu) 1個(ge) 百分點，有13個(ge) 城市出現了負增長，濟南市5年內(nei) 下降了8.95個(ge) 百分點，廣州市、海口市、榆林市、烏(wu) 魯木齊市、武漢市、太原市、哈爾濱市戶籍人口城鎮化率下降也超過了1個(ge) 百分點。(見表5)

　　表5 “十二五”時期被評估城市戶籍人口城鎮化率的變化(表5)

　　從(cong) 區域來分析，“十二五”時期戶籍人口城鎮化增長最快的是西部地區的13個(ge) 城市，平均增長了5.89個(ge) 百分點;其次是東(dong) 部地區的27個(ge) 城市，平均增長了3.47個(ge) 百分點;增長速度較慢的東(dong) 北地區的城市和中部地區的城市，5年間分別增長了1.12和1.68個(ge) 百分點。(見表6)

　　表6 “十二五”時期被評估城市戶籍人口城鎮化率變化的區域差異(表6)

　　四、政策建議

　　(一)根據不同類別、區域的城市采取差別化的戶籍政策

　　從(cong) 國家曆次戶籍製度改革的導向來看，雖然戶籍製度總體(ti) 上是放開的，但國家對不同類型的城市采取了不同的政策控製措施。基本原則是城市規模越大的城市對戶籍控製的越嚴(yan) 格，特別是北京、上海、深圳三個(ge) 城區人口超過1000萬(wan) 的超大城市，雖然采取了積分落戶的政策，但出於(yu) 人口調控的需要，每年實際能夠拿出的入戶指標非常有限。實際上這三個(ge) 城市存在很大差別，深圳市是以外來人口為(wei) 主的城市，2015年常住人口的城鎮化率已經達到了100%，但戶籍人口的城鎮化率隻有31.2%，兩(liang) 者之間的差距達到68.8個(ge) 百分點。對於(yu) 這種類型的城市，就應該區別對待，不能用超大城市的戶籍政策標準來控製人口。根據本次評估結果，應該把戶籍人口城鎮化率排名較低、進展速度慢且戶籍人口城鎮化率與(yu) 常住人口城鎮化率差距較大的城市，列入“十三五”時期戶籍製度改革的重點目標，分析存在的實際困難和問題，采取有針對性的政策措施，使更多外來人口能夠在本地落戶。

　　從(cong) 區域來看，東(dong) 北地區和西部地區是我國人口的主要流出地，隨著本地中心城市規模的不斷擴大，一些城市人口總量和規模不足對本地發展帶來的影響逐漸顯現，這些城市的流動人口以本省範圍內(nei) 的流動為(wei) 主，流動人口的適應性較強，對於(yu) 這類城市不僅(jin) 不應該設置戶籍障礙，而且應該通過激勵政策鼓勵外來人口到本地落戶。東(dong) 部地區是我國人口的主要流入地，2015年東(dong) 部地區流動人口總量占全國總量的74.7%，東(dong) 部地區的流動人口以跨省流動為(wei) 主，流動人口融入當地的難度比較大。東(dong) 部地區的城市要區別對待。城市容納能力比較強、經濟發達和公共服務設施基礎較好的城市，可以通過降低戶籍門檻，鼓勵外來人口在本地落戶。流動人口聚集程度高、城市容納能力有限的城市，不能過度追求戶籍人口城鎮化率的大幅度提高，而應通過居住證製度為(wei) 流動人口提供基本公共服務。

　　(二)把重點從(cong) 解決(jue) 城鄉(xiang) “二元”分割放在區域內(nei) 外有別上

　　隨著國家戶籍製度改革的推進，截至2016年除了西藏自治區以外，全國30個(ge) 省、自治區和直轄市均出台了戶籍製度改革方案，取消了農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口的區別，實行統一的戶籍登記製度。各地在對待本地農(nong) 業(ye) 戶口居民上，無論在社會(hui) 福利還是在基本公共服務上與(yu) 城市居民的差距逐漸縮小。也就是說，我們(men) 一直強調的以戶籍製度為(wei) 代表的城鄉(xiang) “二元”體(ti) 製在區域內(nei) 部正逐漸弱化，特別是在東(dong) 部沿海開放城市和地區表現的更為(wei) 明顯。

　　但是由戶籍製度造成的區域分割，即本地人和外地人的差距並沒有得到有效解決(jue) ，外地人無論是具有城鎮戶籍還是農(nong) 村戶籍在流入地城市獲得本地戶籍的難度均比本地人大得多。從(cong) 整個(ge) 國家層麵來講，增加財政支出可以提高戶籍人口城鎮化率[4]，但由於(yu) 我國實行財政分權製度，地方政府是公共事務的主要承擔者，出於(yu) 地方利益的考慮，他們(men) 會(hui) 在落戶以及公共服務的提供上優(you) 先考慮本地居民。在這種情況下，越是公共服務和社會(hui) 福利水平高的地區和城市，對戶籍準入的條件越高。[5]

　　從(cong) 我國流動人口的構成來看，主要從(cong) 中西部地區流入東(dong) 部地區，從(cong) 小城市流入大城市，跨區域流動特別是跨省流動比例很高。提高戶籍人口城鎮化率根本目的是讓流動人口更好地融入城市，因此未來我國要打破區域壁壘，盡快解決(jue) 由本地戶籍和外地戶籍造成的內(nei) 外有別問題。

　　(三)要尊重流動人口的意願和選擇，建立“用腳投票”的遷移機製

　　作為(wei) 流動人口個(ge) 體(ti) 來講，無論是從(cong) 農(nong) 村流入城市，還是從(cong) 小城市流入大城市抑或是從(cong) 西部地區的城市流入東(dong) 部地區的城市，都是權衡利弊、理性選擇的結果。根據曆年流動人口動態監測數據，近年來我國人口流動出現了相對穩定的趨勢。由原來的暫時性流動變成長期性流動，2015年流動人口平均在外流動時間是4.4年，流入的城市相對固定;由原來的個(ge) 體(ti) 流動變成了家庭流動，已婚新生代流動人口中，近90%是夫妻雙方一起流動，與(yu) 配偶、子女共同流動約占60%。[6]也就是說，以新生代農(nong) 民工為(wei) 主體(ti) 的流動人口，選擇在哪類城市工作和生活不是盲目的，而是長期考慮和理性選擇的結果。

　　我們(men) 利用2011年全國流動人口動態監測調查數據，根據“您是否願意轉為(wei) 城鎮戶口?”作為(wei) 落戶意願的衡量標準，計算出50個(ge) 被評估城市流動人口願意落戶流入地城市的比例。結果表明，城市規模越大，流動人口的落戶意願越強。落戶意願最強的是上海市，有68.20%的流動人口表示願意在上海落戶，北京、天津、廣州、深圳、大連等城市均排在前列。因此，從(cong) 流動人口的主觀願望來看，他們(men) 更願意向東(dong) 部沿海特大城市、大城市集中，這些城市的共同特征是經濟發達，就業(ye) 機會(hui) 多，公共服務設施完善，吸納流動人口的能力強。因此，國家在製定人口調控政策時，要考慮和尊重流動人口的意願和選擇，在政策上向流動人口落戶意願高的地方傾(qing) 斜，通過消除戶籍壁壘，建立“用腳投票”的人口流動與(yu) 遷移機製。

　　(四)要維護農(nong) 業(ye) 轉移人口的基本權益，從(cong) 農(nong) 村內(nei) 部著手，解除農(nong) 民進城的後顧之憂

　　農(nong) 業(ye) 轉移人口是流動人口的主體(ti) ，從(cong) 國外發達國家城市化的曆程來看，要想讓農(nong) 民安心地留在城市，必須先要從(cong) 農(nong) 村入手，解決(jue) 他們(men) 流入城市的後顧之憂。英國工業(ye) 化過程中，通過強製型的“圈地運動”使農(nong) 民與(yu) 土地永久脫離了聯係，通過實施一係列勞動就業(ye) 和福利製度讓進城農(nong) 民安心在城市安家。20世紀50年代日本政府通過實施土地調整政策和鼓勵小農(nong) 戶“脫農(nong) ”政策，為(wei) 農(nong) 民永久性進城創造條件，例如日本1952年頒布了《土地法》允許土地轉讓，鼓勵土地集中經營和農(nong) 業(ye) 委托經營。

　　綜合各種調查結果，目前農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶城市的意願不高，主要顧慮是怕戶口轉移後農(nong) 村權益得不到保護。主要包括：一是土地的“三權”問題，即農(nong) 村土地的集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權和土地經營權。這些權利都是跟戶籍製度直接掛鉤，一旦脫離農(nong) 村戶口也就意味著自己不屬於(yu) 集體(ti) 成員。在現有的土地製度下，國家提出了土地“確權”、“三權分置”等辦法。但要打消農(nong) 民的顧慮，必須通過立法的形式，保證農(nong) 民離開農(nong) 村後自己的權益不受到侵害。二是農(nong) 民的住房和宅基地問題。由於(yu) 宅基地所有權屬於(yu) 集體(ti) ，大部分農(nong) 民是無償(chang) 分配獲得，農(nong) 民的住房和宅基地能不能像城市住房一樣具有抵押、擔保、轉讓的權利，也是促使農(nong) 民脫離農(nong) 村永久進城的關(guan) 鍵。

　　農(nong) 民進城後擔心的另一個(ge) 問題是能不能在城市立足。如果不能，將來能不能再返回農(nong) 村。現實的情況是，目前大多數地方農(nong) 民進城落戶相對比較容易，而把城市戶口遷到農(nong) 村地區比較難。目前很多具備在城市落戶條件的農(nong) 業(ye) 轉移人口持觀望態度，希望國家在政策上能夠有所突破。今後戶籍製度改革的方向應該是實行統一的戶籍登記製度後，對於(yu) 已經進城落戶的農(nong) 民，允許其在一定時期、一定條件下，把戶口遷回農(nong) 村，給予其一定的反悔時間，徹底解除其顧慮，為(wei) 新型城鎮化戰略的順利實施創造條件。

　　[參考文獻]

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