改變農(nong) 地用途，大搞“非農(nong) 化”和“非糧化”

　　《經濟參考報》記者調查發現，近來，以“下鄉(xiang) 投資”為(wei) 名行“圈地運動”之實的事件時有發生，企業(ye) 聯合地方政府以流轉的名義(yi) 強征農(nong) 地，改變農(nong) 地用途大搞“非農(nong) 化”和“非糧化”導致農(nong) 民利益受損，甚至對國家糧食安全造成隱患。

　　3月26日召開的農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村基礎設施建設新聞發布會(hui) 上，發改委農(nong) 村經濟發展司司長高俊才表示，在鼓勵和引導工商企業(ye) 到農(nong) 村去發展適合企業(ye) 化經營的種養(yang) 業(ye) 過程中，有些企業(ye) 為(wei) 了追求利潤，或使農(nong) 民權益受到了損害。

　　對此，發改委新聞發言人李樸民表示，下一步將堅持和完善農(nong) 村基本經營製度，慎重穩妥地推進農(nong) 村土地製度改革試點。

　　亂(luan) 象名為(wei) 流轉實為(wei) 強征

　　近幾日，山東(dong) 省平度市征地血案鬧得沸沸揚揚。因對開發商征地手續有異議、沒拿到征地補償(chang) ，平度市杜家疃村村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帳篷，阻止施工。3月21日淩晨，帳篷被人縱火致1死3傷(shang) 。3月25日晚，平度市公安局稱，7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留，杜家疃村主任杜群某與(yu) 開發商崔連某指使另外5人實施縱火。

　　記者了解到，在一些地方，土地流轉過程中出現“名為(wei) 流轉、實為(wei) 強征”的做法嚴(yan) 重侵犯了農(nong) 民權益，而平度征地血案正是強征亂(luan) 象下的一種極端結果。

　　在皖北某縣，一些農(nong) 民反映，當地有一個(ge) 數千畝(mu) 的大規模土地流轉項目，盡管九成以上的農(nong) 戶願意參與(yu) 土地流轉，但仍有一小部分群眾(zhong) 持反對態度，他們(men) 稱自己種了一輩子地，圍繞農(nong) 業(ye) 耕作形成了生活習(xi) 慣和生產(chan) 方式，很難被單純的經濟效益說服。

　　據當地村幹部表示，雖然這些農(nong) 戶不願進行流轉，但是由於(yu) 這是政府主導的土地流轉項目，迫於(yu) 上級的壓力，他們(men) 不得不對這些反對的農(nong) 戶進行遊說和施壓。“這實質上已經演變成了半強迫性質的行政強製征收。”他說。

　　類似的情況在安徽省廬江縣也有發生，當地郭河鎮農(nong) 民張少林反映，他家中兩(liang) 畝(mu) 左右的自家承包地，在自己沒同意的情況下，就被當地政府強行征收，然後流轉給了安徽某大學經營規模農(nong) 業(ye) 。“到現在他們(men) 已經種了兩(liang) 季的莊稼，都沒和我簽過任何流轉土地的協議。”他說。

　　廬江縣郭河鎮黨(dang) 委副書(shu) 記朱曉東(dong) 對此解釋說，村民反映的問題，涉及的是當地政府和安徽某大學協議流轉約500畝(mu) 土地，作為(wei) 高校產(chan) 學研基地，是省政府批準的重點項目，而且絕大多數農(nong) 民都已經自願簽訂了土地流轉協議。

　　有業(ye) 內(nei) 人士分析稱，上述案例具有共性，一方麵是絕大多數農(nong) 民都同意流轉，一方麵是仍有極個(ge) 別農(nong) 民拒絕流轉，地方政府說服無效後，就采取行政強迫手段進行征地，尤其是一些地方把土地流轉率作為(wei) 政績目標，依靠行政力量推動土地流轉，有可能會(hui) 使得問題更加突出。

　　中國社科院農(nong) 村發展研究所研究員王小映認為(wei) ，隨著經濟快速發展，中小企業(ye) 、金融資本等生產(chan) 要素進入農(nong) 業(ye) 進入農(nong) 村的趨勢越來越密集，個(ge) 別地方出現了一些不好的苗頭，比如政府在金融資本要挾下征收土地，把集體(ti) 土地轉為(wei) 國有土地後再承包出去，這直接導致農(nong) 民在土地流轉過程中被踢出局，讓農(nong) 民權益受到嚴(yan) 重損害。

　　他說，除了這種直接把農(nong) 民“踢出去”的模式，還需要注意的是，隨著土地承包經營權的層層轉包，農(nong) 民對土地經營權的自主性和議價(jia) 能力減弱。在現有政策下，農(nong) 民的土地經營權經過層層轉包，和農(nong) 民直接和土地受讓方簽訂協議，都是符合現有土地政策的，但後者更能保障農(nong) 民權益。政府可以更多發揮市場監管角色，監督合約雙方的運作經營要在政策法律框架內(nei) 運行，而不是成為(wei) 市場主體(ti) 。

　　隱患改變農(nong) 地用途危及糧食安全

　　記者了解到，目前工商企業(ye) 直接租賃農(nong) 戶承包地的比例還不高，但流轉麵積增長的速度卻很快，2012年流轉入企業(ye) 的土地麵積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。公司企業(ye) 在成功“圈地”之後，一些“炒作土地”的負麵現象也隨之出現，導致“非農(nong) 化”、“非糧化”等問題時有發生。

　　中央農(nong) 村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示，資本進入農(nong) 業(ye) ，是好事。但有些資本進入農(nong) 業(ye) ，本身就心術不正，就是想拿地。並且，還有一些人“拿完地不是想種莊稼，是想‘種房子’。”

　　有關(guan) 專(zhuan) 家向記者介紹稱，目前糧食生產(chan) 的利潤率仍然偏低，平均大概為(wei) 每畝(mu) 300元至500元一年左右，對於(yu) 公司企業(ye) 來說明顯太低了，以中信信托在貴州開展的土地流轉信托項目為(wei) 例，信托公司拿到土地後，對每畝(mu) 經營收益的規劃由原來的500元/年增加到2000元/年，光靠“種莊稼”明顯不行。

　　記者查閱資料發現，無論是上述貴州的項目還是安徽的土地流轉信托項目，中信信托的規劃都並非完全以種糧為(wei) 主。在安徽宿州，涉及流轉的5400畝(mu) 試點土地和遠期目標的2.5萬(wan) 畝(mu) 土地，擬建設成現代農(nong) 業(ye) 循環經濟產(chan) 業(ye) 示範園，園區規劃為(wei) 五大板塊，涉及20多個(ge) 子項目，現代農(nong) 業(ye) 種植隻是其中一部分，而在貴州開陽，中信信托則是要引入農(nong) 旅一體(ti) 化的概念，要建設一個(ge) 現代生態農(nong) 業(ye) 結合體(ti) 驗式旅遊的示範園區。

　　對於(yu) 非農(nong) 化現象，農(nong) 業(ye) 部農(nong) 村經營體(ti) 製與(yu) 經營管理司司長張紅宇認為(wei) ，土地流轉無論是流向工商企業(ye) ，還是流向大戶、合作社，土地的非農(nong) 化在政策上有明確的要求，法律禁止耕地的非農(nong) 化，也要注意遏製非糧化問題。

　　為(wei) 了預防農(nong) 村土地在流轉過程中出現的承包方改變土地用途而損害地質、或因經營不善而中途退出等傷(shang) 害農(nong) 戶利益的現象，2014年中央一號文件明確規定要“探索建立工商企業(ye) 流轉農(nong) 業(ye) 用地風險保障金製度”，記者日前獲悉，包括湖北武漢在內(nei) 的多個(ge) 地方政府已經建立了該項製度，但是有專(zhuan) 家認為(wei) ，由於(yu) 土地流轉保障金額度實在有限，核心是在於(yu) 預防，而非懲罰，因此能有多大作用還有待觀察。

　　監管推進土改試點需慎重

　　國家發展改革委3月26日召開農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村基礎設施建設新聞發布會(hui) ，發改委新聞發言人李樸民在會(hui) 上介紹，下一步將積極推進農(nong) 村改革，堅持和完善農(nong) 村基本經營製度，慎重穩妥地推進農(nong) 村土地製度改革試點。

　　從(cong) 2014年中央一號文件開始，監管層已多次強調在推進農(nong) 村土地製度改革試點過程中一定要慎重穩妥，土地流轉不能違背農(nong) 民的意願。

　　陳錫文此前在接受記者采訪時表示，中央特別強調土地製度改革牽一發而動全身，必須謀定而後動，必須非常慎重穩妥地推進試點。現在越來越多的城市工商資本進入農(nong) 業(ye) ，對此要設定準入門檻，原則上不鼓勵工商資本長時間大麵積租賃農(nong) 民土地，準入後要進行監督，防止非糧化、非農(nong) 化傾(qing) 向。他表示，自己並不看好公司企業(ye) 大規模搞農(nong) 業(ye) 。

　　農(nong) 業(ye) 部部長韓長賦在十二屆全國人大二次會(hui) 議新聞發布會(hui) 上曾表示，土地流轉是提倡的，但是必須是有序地流轉，所謂有序流轉就是依法、自願、有償(chang) ，最主要要保障農(nong) 民的權益。因為(wei) 地是農(nong) 民的，是承包農(nong) 戶的，流轉不流轉，以什麽(me) 價(jia) 格流轉，流轉多少時間應該由農(nong) 戶說了算，流轉的主體(ti) 是農(nong) 民，不是幹部，這一點必須明確。

　　“對於(yu) ‘圈地’這個(ge) 詞，圈好了是利大於(yu) 弊，圈不好弊大於(yu) 利，要趨利避害，鼓勵雙贏模式，防止損害農(nong) 民利益。”高俊才表示，有些企業(ye) 為(wei) 了追求利潤，使農(nong) 民權益受到損害的情況可能也有，但還是要鼓勵和引導工商企業(ye) 到農(nong) 村去發展適合企業(ye) 化經營的種養(yang) 業(ye) 。

　　高俊才說，今後農(nong) 業(ye) 投入渠道要政府、企業(ye) 和個(ge) 人三結合，缺一不可。農(nong) 業(ye) 投資總體(ti) 上還應以農(nong) 民為(wei) 主體(ti) ，而工商資本甚至是城市資本到農(nong) 村去擴大投入，也是發展現代農(nong) 業(ye) 的有效措施。