[關(guan) 鍵詞] 行政審批製度改革;放管服;行政管理;體(ti) 製改革

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　行政審批製度改革涉及政府部門的權力結構優(you) 化和職能調整，被看作是政府的“自我革命”和行政管理體(ti) 製改革的有力抓手。因此，伴隨改革開放進程的不斷推進，中央政府和地方政府都著力推進行政審批製度改革。對於(yu) 中央政府而言，其主要出發點是通過調整優(you) 化政府職能，釋放改革發展活力，促進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。對於(yu) 地方政府而言，則希冀通過行政審批製度改革為(wei) 區域發展贏得更為(wei) 廣闊的空間。實踐證明，自行政審批製度改革啟動以來，其總體(ti) 進展是順利的，效能亦初步顯現，改革活力和發展動力都得到一定程度的激發。但是，同經濟社會(hui) 發展的客觀需求相比仍存在差距，尤其是在一些重點領域還麵臨(lin) 突出頑疾，亟須尋求有效突破。

　　一、改革開放以來行政審批製度改革的演進過程及總體(ti) 進展

　　作為(wei) 公共資源的配置方式，行政審批是公共權力在公共事務治理中的現實應用，也是政府實施公共管理的一種方式。既然是一種政府管理方式，那麽(me) 在很大程度上可以將行政審批製度改革視為(wei) 公共權力結構的調整和優(you) 化。但是，因為(wei) 受經濟社會(hui) 發展水平、政府職能調整優(you) 化取向和曆史文化傳(chuan) 統等因素的影響，行政審批製度改革在不同的國家、不同的發展階段有著不同的目標定位和基本訴求。這正是行政審批製度改革於(yu) 改革開放之後起步的重要原因。當然，從(cong) 其時代背景看，行政審批製度改革主要源於(yu) 改革開放在釋放經濟社會(hui) 發展活力的同時，倒逼著人們(men) 對權力結構進行調整和優(you) 化，以解決(jue) 市場經濟發展過程中的審批事項過多過濫妨礙市場機製作用有效發揮、審批行為(wei) 不規範導致權力尋租等問題。正如此，中央政府於(yu) 20世紀 90年代著手進行行政審批製度改革。

　　(一)起步階段：點式推進和“兩(liang) 輪驅動”

　　行政審批製度改革，最早謀劃於(yu) 2001年 9月。此時，國務院成立行政審批改革工作領導小組。這標誌著行政審批製度改革工作全麵啟動。隨後，在2002年11月，國務院提出：“要按照完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的目標和建立廉潔、勤政、務實、高效政府的要求，進一步轉變政府職能，繼續深入推進行政審批製度改革。”[1]並取消了789項行政審批項目。這次取消部分行政審批事項給全國經濟社會(hui) 發展帶來了巨大的釋放效應。半年之後的2003年2月，中央政府再次邁出步伐，取消行政審批項目406項，改變管理方式的行政審批項目82項。至此，國務院共取消和調整了1300項行政審批項目，市場活力得到明顯激發。2004年5月，國務院又對行政審批項目進行了全麵清理，再次取消和調整495項行政審批項目。同時，審時度勢地頒布施行了《中華人民共和國行政許可法》。[2]隨後，經過不斷調適，2007、2010、2012年，中央政府先後分3批次取消和調整行政審批項目。這3次調整共計取消和調整行政審批項目684項。其中，取消412項，調整201項，下放管理層級71項。

　　(二)深化階段：點麵結合和“三位一體(ti) ”

　　如果說起步階段，中央政府對行政審批製度改革的謀劃主要側(ce) 重於(yu) 調整政企關(guan) 係，在黨(dang) 的十八大之後則發生了顯見變化：從(cong) 點式推進走向點麵結合，從(cong) 放和管“兩(liang) 輪驅動”到放管服 “三位一體(ti) ”全麵推進，帶來這一變化的頂層設計發生在2013年。此時，中央層麵具體(ti) 組織實施行政審批製度改革的部門由監察部調整至中央編辦，國務院審改辦亦設在中央編辦。這一舉(ju) 措被看作是中央對行政審批製度改革作出的嶄新頂層設計。與(yu) 之相配套的是，在這一年，國務院先後3次下發取消和下放行政審批項目的決(jue) 定，共計取消和下放行政審批項目211項。在新頂層設計的推動下，2014年和2015年，國務院共計取消和下放行政審批事項268項，取消非行政許可審批事項49項，將84項非行政許可審批事項調整為(wei) 政府內(nei) 部審批事項。到2016年，中央政府各部門共取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%。這意味著，本屆政府在履新之初承諾的於(yu) 中央層麵取消1700多項審批事項的目標實際上已經提前完成。不過，盡管如此，行政審批製度改革的腳步並沒有因此停止。在這個(ge) 過程中，一個(ge) 具有創造性的舉(ju) 措就是2015年5月6日的國務院常務會(hui) 議決(jue) 定徹底取消非行政許可審批。自此，“非行政許可審批”徹底走向終結。

　　中央的統一部署有力推動了地方政府積極探索行政審批製度改革。以江蘇為(wei) 例。江蘇在2000年左右就試水行政審批製度改革。經過不斷摸索，省、市、縣三級政府不斷壓縮行政審批事項。經過多輪清理，省級行政審批事項從(cong) 原來的2100多項減少到375項，實際取消下放調整數占原行政審批事項總數的56.9%。2018年又新增取消下放審批事項133項。截至目前，省級部門下放管理權限1200多項，省級行政事業(ye) 性收費項目減少到150多項。特別是黨(dang) 的十八大以來，江蘇在行政審批製度改革方麵作出了一係列全麵深入、行之有效的探索。其集大成者就是“517改革”和相對集中行政審批權改革兩(liang) 大方麵。

　　所謂“517改革”就是，構建“5張清單、1個(ge) 平台，7項相關(guan) 改革”的改革架構。其中，5張清單就是，大力精簡行政審批事項,建立行政審批事項目錄清單;全麵梳理政府職權,建立政府行政權力清單;深化投資審批製度改革,建立投資審批“負麵清單”;清理項目資金,建立政府部門專(zhuan) 項資金管理清單;減少收費項目,建立行政事業(ye) 性收費目錄清單。1個(ge) 平台就是，打造網上辦事大廳和實體(ti) 大廳“線上線下、虛實一體(ti) ”的政務服務平台。7項改革就是，落實強化事中事後監管、推進監管執法體(ti) 製改革、促進社會(hui) 組織健康發展、推行政府購買(mai) 服務製度、全麵推行政府績效管理製度、健全責任追究製度、深化地方政府機構改革。這是省級層麵首次針對簡政放權、優(you) 化政府職能作出的係統化設計。

　　所謂相對集中行政審批權改革就是，按照中央編辦與(yu) 原國務院法製辦聯合印發《相對集中行政許可權試點工作方案》在南通市、盱眙縣等地作出的改革試點。這項改革從(cong) 機構設置、流程再造、機製優(you) 化、人員管理等方麵作出了全方位的探索。鑒於(yu) 江蘇實踐探索的典型意義(yi) ，國務院總理李克強同誌在2016年多次作出肯定性批示。

　　二、當前行政審批製度改革麵臨(lin) 的三大突出難題

　　總體(ti) 上看，行政審批製度改革在中央政府的統一部署和地方政府的積極回應下，取得了顯著成效。但是，改革舉(ju) 措“分散化、碎片化”“放得不完整、接得不順暢、管得不到位”的問題仍然存在。特別是多頭多層審批、重審批輕監管、自製信息孤島這三大難題依舊成為(wei) 橫亙(gen) 在行政審批製度麵前的頑疾。

　　(一)多頭多層審批

　　審批本質上是政府依托公共權力對公共事務實施審查，進而作出是否符合執行條件的過程。而權力又具有擴張性和自利性，一切有權力的人都容易濫用權力直到遇有界限的地方才停止。這不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 一直為(wei) 人們(men) 所討論的學術命題，而且已經成為(wei) 實實在在的曆史教訓。行政審批製度改革亦是如此。它在本質上是不同層級政府之間以及政府與(yu) 公眾(zhong) 、企業(ye) 、社會(hui) 組織等主體(ti) 之間的權力結構調整與(yu) 變革，而不僅(jin) 是審批流程的變化。因此，近年來中央政府一直強調要推動權力結構優(you) 化。然而，囿於(yu) 權力自身的擴張特性，再加上一些地方政府在審批權限界定和配置方麵不同程度地存在職能劃分不清的問題，致使行政審批製度改革進展不盡如人意。其中，最突出的問題就是多頭多層審批問題始終未得到有效破解。比如，一個(ge) 項目，縣裏批、市裏批、省裏還要批。有的項目則是審核在縣裏，評估到省裏，論證又在市裏，需要輪回蓋多個(ge) 公章，如同“踩高蹺”。這種情況一直飽受詬病，並直接導致行政審批明減暗增、上減下增的問題。比如，“有些部門和地方對審批事項進行‘打包’或者‘拆分’，‘把廢棄的項目做成膨化餅幹’，一項做成好幾項，把要保留下來的項目做成‘壓縮餅幹’，把好幾項壓成一項。”[3]諸多方麵的數據表明，多頭多層審批不僅(jin) 使一些部門利用審批不斷擴權擴力，而且形成了一個(ge) 變相的利益鏈條，致使行政審批製度改革徘徊不前。

　　(二)重審批輕監管

　　從(cong) 行政審批的本質要求看，審批與(yu) 監管二者缺一不可。所以，中央政府多次強調在取消和下放權力的同時要加強監管，從(cong) 事前審批轉向加強事中事後監管。也就是說，簡政放權絕不是一放了事、袖手不管。實際上，“放”和“管”同樣重要，“放”和“管”的兩(liang) 個(ge) 輪子要一起轉，該管的還得管，而且要管好。然而，現實中以批代管、隻批不管、該管不管、批管脫節的問題在很多地方普遍存在且較為(wei) 嚴(yan) 重。事故引致監管、媒體(ti) 曝光引起監管的“救火式監管”和節假日集中監管、重大活動保障性監管的“應景式監管”等等，折射出的就是一些地方重審批輕監管而導致的監管亂(luan) 象。比如，有些地方以為(wei) 凡是通過監管環節的事項都可以“終身免檢”。於(yu) 是，就畫上了監管句號，獲得了免檢特權，不再實施監管。事實證明，情況遠非如此。這些問題已經成為(wei) 行政審批過程中的“中梗阻”和“最後一公裏”難題。

　　(三)固守信息孤島

　　在信息化社會(hui) ，行政審批需要借力網絡信息技術的支撐。但是，有些部門卻把係統信息平台當作權力擴張的工具，把一個(ge) 個(ge) 端口變成權力的哨位，通過把持端口不對外開放這一“要塞”把權力固化在本部門，進而使這些端口演變成阻礙行政審批的信息化孤島。諸多方麵的數據表明，這是當前行政審批製度改革中的突出障礙。2017年8月，筆者在江蘇、浙江、湖北等地調研期間，一些受訪者在談及行政審批製度改革難點症結時就提出，信息不共享、各搞一套是最大的技術障礙。一段時間廣受詬病的“精準扶貧變成精準填表”的問題，在很大程度上就是對這種信息孤島問題的折射。表麵上看，信息孤島是行政審批的操作技術問題，但實際上是部門本位主義(yi) 思想在作祟。正所謂，“觸動利益比觸及靈魂還難”。依仗於(yu) 部門掌控的信息壟斷權，一些部門借機形成並日益固化自身的部門利益。其結果是使原本可以在同一平台上實施的聯動式審批無法實現，有時甚至滋生新的障礙。總之，部門之間的信息封鎖已經成為(wei) 深入推進行政審批製度改革的技術壁壘。

　　三、尋求行政審批製度改革的有效突破

　　對於(yu) 行政審批製度改革，當前的焦點問題顯然已經不是要不要改革，而是如何富有針對性地尋求有效突破。基於(yu) 此，理應從(cong) 四個(ge) 方麵作出有效突破。

　　(一)明晰改革深化的基本方向，達成思想共識

　　行政審批製度改革說到底是政府自身的革命。促使它向縱深方向推進，前提在於(yu) 思想上達成共識，努力從(cong) 思想上破除阻力。基於(yu) 此，要從(cong) 三個(ge) 方麵凝聚共識。一是明確推進行政審批製度改革的出發點何在。實踐證明，行政審批製度改革的出發點不是為(wei) 了限製政府作為(wei) ，而是為(wei) 了優(you) 化區域發展環境，以減少政府的權力去換取市場的活力，最終形成改革發展的強大動力。二是瞄準突出問題。堅持問題導向是行政審批製度改革必須堅守的基本方略。當前推進行政審批製度改革需要緊緊抓住群眾(zhong) 反映的突出焦點問題。比如，改革思路要從(cong) 控製數量向提升質量轉變，不能僅(jin) 從(cong) 取消和下放的審批項目數量上評判改革效度，而應從(cong) 質量上審視改革的成效，看審批程序是否更簡便、成本是否更低廉、下放權力是否更具“含金量”，審批時間長、中介服務多、蓋章多、收費多、材料多的“一長四多”問題是否真正得到有效整治。三是樹立係統性思維。行政審批製度改革是一項複雜的係統工程，涉及中央、省、市、縣等多個(ge) 層級。因此，要從(cong) 係統性設計的角度加強統籌謀劃，使行政審批製度改革與(yu) 政府機構改革及政府職能轉變統籌進行、一體(ti) 謀劃，特別是要以省為(wei) 統籌單位，做到全省意願一致、政策一致、步調一致，努力形成部門力量整合、上下意見一致、整體(ti) 推進、規範運行。

　　(二)瞄準關(guan) 鍵領域關(guan) 鍵環節，形成有效突破

　　如前所述，當前行政審批製度改革亟須尋求焦點問題的實質性突破，著力解決(jue) 群眾(zhong) 和企業(ye) 反映的“老大難”問題，敢於(yu) 觸碰並解決(jue) 改革進程中的瓶頸、梗阻、堵點等“硬骨頭”。基於(yu) 此，應在重點領域形成有效突破。一是重點行業(ye) 的審批改革應有突破。比如，消防評估驗收、藥品醫療器械審批等跟企業(ye) 生產(chan) 直接相關(guan) 的審批，要從(cong) 方便企業(ye) 出發，適當下放審批權限，優(you) 化流程，縮短時間。對這些領域的審批，政府要把主要精力放在監管而不是審批上。二是重點領域的審批程序要有效調整。比如，工程建設領域的審批改革，可以通過多規合一、多圖聯審、多評合一、聯合踏勘、聯合驗收、區域性評估的創新做法，實現行政審批全流程提質增效。土地出讓領域的改革則可以提前統一開展地質、氣象、文物、環保等方麵區域性評估，以減輕企業(ye) 負擔。三是集中精力清理中介機構。針對有些中介機構存在借機斂財、搞權力腐敗的問題，要通過與(yu) 主管部門脫鉤、斬斷利益關(guan) 聯、實行財務獨立、人員分開、走向市場的方式，促使中介機構轉職能優(you) 化服務。一般而言，對於(yu) 必須由行政機關(guan) 行使的權力不得轉交給中介機構。對行業(ye) 協會(hui) 開展的各類評比活動和收費項目及標準，相關(guan) 部門要嚴(yan) 格審查。對於(yu) 確實可以開展的評獎活動，要由相關(guan) 職能部門自行開展。對於(yu) 那些可以開展也可以不開展的活動，則要嚴(yan) 格控製。

　　(三)健全完善配套舉(ju) 措，形成閉合鏈條

　　過去行政審批製度改革的主要問題是缺少配套舉(ju) 措，無法形成閉合鏈條。這說明，在推動行政審批製度改革朝縱深方向發展的過程中，要加強相關(guan) 配套製度建設，形成穩固紮實的閉合鏈條，充分激發改革的協同效應，真正實現“放得實、接得住、管得好”。配套措施來自哪裏?其一，加強事後監管。事前審批隻是行政審批的一個(ge) 組成部分，比審批更重要的是監管。這說明要根據不同的事項和風險類別，通過隨機抽查、聯合抽查、專(zhuan) 項督查、事後稽查等方式，對取消和下放的事項，開展跟蹤監管，把該管的管住管好管到位，防止下放之後的亂(luan) 為(wei) 、失控。其二，重視信用體(ti) 係建設及其影響。社會(hui) 信用體(ti) 係是開展行政審批的重要依托力量，對於(yu) 一些失信的部門或個(ge) 人可以在審批環節加以甄別和規製。這是推動行政審批的有力抓手。因此，有必要從(cong) 省級層麵整合各類信用信息平台，盡全力形成信用采集、整理、儲(chu) 存、應用等一體(ti) 化的信息信用平台和負麵信息披露製度及守信激勵製度，以最終實現“守信者一路綠燈、失信者處處受限”的目的。其三，提升基層政府審批監管能力。行政審批製度改革過程中有大量事務下沉到基層。這就要求縣市區政府、鄉(xiang) 鎮政府具有相應的承接能力，能接得住上級轉移下來的權力和服務項目。為(wei) 此，可以通過業(ye) 務培訓、保障人財物等方麵來提升基層政府的承接能力。必要時，還可以鼓勵基層政府通過購買(mai) 服務的方式解決(jue) 相關(guan) 難題。

　　(四)借力信息技術，推動改革縱深拓展

　　信息化社會(hui) 的來臨(lin) ，對行政審批製度改革來講是一把“雙刃劍”。因此，要發揮網絡信息技術的積極作用，為(wei) 行政審批插上現代科技的翅膀。在這個(ge) 過程中，重點是加快建立全省乃至全國統一的電子政務服務網，打造橫向到邊、縱向到底的政務服務網絡平台，通過網絡實現服務預約、辦理、查詢、核對等業(ye) 務，真正做到“讓數據多跑路、讓群眾(zhong) 少跑腿”的效果。在網絡平台建設過程中，關(guan) 鍵之處則是割除信息孤島，讓部門、係統、地區之間能實現信息共享，避免信息使用上的重複勞動，最大限度地便利審批部門、便利群眾(zhong) 。

　　參考文獻

　　[1]國務院關(guan) 於(yu) 取消第一批行政審批項目的決(jue) 定(國發〔2002〕24號)[EB/OL].中國機構編織網，https://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/gghg/2002/201510/t20151023_281811.html.

　　[2]關(guan) 於(yu) 保留非行政許可審批項目的通知(國辦發〔2004〕62號)[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/30/content_5078063.htm.

　　[3]劉俊,等.人家都沒改，就你們(men) 認真改革——審批改革十年博弈路[N].南方周末，2012-9-13.