改革開放以來，我國已經進行了多次機構改革。自1988年第二次機構改革首次提出“轉變政府職能”並把政府職能轉變作為(wei) 機構改革的關(guan) 鍵以來，政府職能的改革發生了三次轉變。

　　第一次轉變著眼於(yu) 機構改革，從(cong) 精簡機構精簡人轉向政府職能適應經濟體(ti) 製改革的要求。

　　1982年第一次機構改革的一個(ge) 重要特點是精簡機構精簡人，縮小政府的組織規模和人員規模。但是，機構和人員在第二次機構改革時出現了反彈和再度膨脹，這表明精簡後的政府機構並不適應後來變化了的經濟體(ti) 製。這就需要“按照加強宏觀管理和減少直接控製的原則，轉變職能，劃清職責範圍，配置機構。該撤銷的撤銷，該加強的加強，該增加的增加，不搞簡單的撤並機構和裁減人員，使改革後的機構能夠比較適應經濟體(ti) 製改革和發展社會(hui) 主義(yi) 商品經濟的要求”。

　　從(cong) 中可以看到，這一次政府職能轉變涉及了兩(liang) 個(ge) 方麵：一是改變政府行使職能的行為(wei) 方式。新的行為(wei) 方式強調宏觀管理和減少直接控製，也就是要從(cong) 原來的微觀管理和直接管理轉向宏觀管理和間接管理。二是轉變政府行使職能的組織方式，重點是轉變同經濟體(ti) 製改革關(guan) 係極為(wei) 密切的經濟管理部門行使職能的組織方式。這表明改革已經開始涉及政府職能如何適應新的變化的經濟體(ti) 製的需要，而不再局限於(yu) 簡單的機構和人員數量的增減。

　　第二次轉變是從(cong) 注重經濟發展轉向公共服務。

　　政府職能這一轉變的催化劑是2003年發生的SARS。SARS反映了當時中國政府在衛生公共服務領域裏一種非常窘迫的狀況，促使人們(men) 反思政府以往埋頭搞GDP的目的是什麽(me) ?於(yu) 是，2003年後提出了政府的四項職能：經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理和公共服務，服務型政府應運而生。在履行新的職能方麵，改革涉及了三方麵內(nei) 容，即大部製改革、行政審批改革以及擴大人民民主和促進社會(hui) 公正的改革。

　　大部製改革是針對原有管理體(ti) 製的不合理而言的，這一不合理表現在部門重疊、職能錯位和交叉，它導致部門扯皮、運作不暢、辦事效率低下，導致資源浪費或使資源無法得到最大程度利用，無法及時有效地提供公共服務和進行社會(hui) 管理。大部製改革實質在於(yu) 以更有效的管理體(ti) 製來提高公共服務質量，其核心在於(yu) “政府職能必須以提供公共產(chan) 品和公共服務為(wei) 己任，從(cong) 而使得政府權力得以規範、回歸公共服務”。

　　行政審批製度改革從(cong) 2001年起步，中國加入WTO以及不久開始的服務型政府建設推進了行政審批改革。這一改革的核心是處理政府與(yu) 社會(hui) 和市場的關(guan) 係問題，但改革之初的重點並不在這裏，而是定位在政府運作方式的改變上，具體(ti) 的做法就是撤銷和減少行政審批項目，即“減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事後的監督檢查，切實加強監督和落實”。作為(wei) 職能轉變的一個(ge) 重要舉(ju) 措，行政審批改革在初期更多是作為(wei) 服務型政府建設的一項內(nei) 容來推進的，比如降低市場主體(ti) 的進入門檻，減少審批環節、取消對市場主體(ti) 的一些不必要的管製，以期通過這樣的改革來更好地為(wei) 市場主體(ti) 服務，更好地為(wei) 社會(hui) 服務。

　　再者是擴大人民民主和促進社會(hui) 公正方麵的改革。政府職能從(cong) 經濟建設即生產(chan) 轉向分配，轉向公共服務，使公民權利和公平公正問題凸顯了出來。這方麵的改革在地方層麵有不同程度的進展，但缺少在機構改革中類似大部製改革或行政審批改革之類的大舉(ju) 措。

　　第三次轉變是資源配置從(cong) 政府主導轉向市場主導。

　　盡管第二次職能轉變將政府的重心從(cong) 經濟發展轉向公共服務，但改革以來形成的政府主導經濟發展的模式並沒有發生顯著變化。這同改革之初的路徑選擇有關(guan) 。在經濟發展方麵，中國選擇的是政府主導經濟發展的東(dong) 亞(ya) 模式，通過政府的作用來推動經濟的發展。

　　這一模式對於(yu) 中國經濟的迅速發展起到了重要作用，但也帶來了一些負麵影響，這主要表現在：政府經濟職能的強化導致政府其他職能的弱化;對數量的追求導致了對質量的忽略;對經濟的深度幹預導致了尋租空間的擴大;權力的無節製使用導致政府公信力的下降。當中國的經濟發展進入新常態後，這一模式遭到了越來越多的挑戰。新的發展要求在資源配置中讓市場發揮決(jue) 定性作用，第七次機構改革涉及的政府職能轉變主要是圍繞這一點來做的，采取的主要舉(ju) 措是以“放管服”為(wei) 標誌的行政審批製度改革。

　　與(yu) 以往的行政審批改革不同，這一輪行政審批改革的核心點是簡政放權和建立權力清單，它涉及了政府職能核心的權力問題。因此，此次行政審批改革不僅(jin) 僅(jin) 是政府行使職能方式的轉變，它更多涉及了政府職能定位問題。簡政放權和建立權力清單的實質是確立政府與(yu) 市場和社會(hui) 的權力邊界，確定政府的權力範圍，法無授權不可為(wei) ，這是政府職能轉變中具有實質意義(yi) 的轉變。

　　(作者為(wei) 複旦大學國際關(guan) 係與(yu) 公共事務學院教授、博士生導師)