改革開放以來，特別是2008年汶川特大地震發生以來，隨著經濟社會(hui) 發展和國家治理體(ti) 係變化，中國的救災體(ti) 製處在不斷改革發展中，在縱向關(guan) 係、橫向關(guan) 係及內(nei) 外關(guan) 係三個(ge) 維度，分別表現出可控性放權、多層次協調、規範性參與(yu) 三大動向。

　　救災體(ti) 製是指不同主體(ti) 在救災工作中的機構設置、管理權限劃分及其相應關(guan) 係的製度總和。救災體(ti) 製包括縱向關(guan) 係(不同層級政府之間)、橫向關(guan) 係(同級政府不同部門之間)以及內(nei) 外關(guan) 係(政府與(yu) 社會(hui) 之間)三個(ge) 維度，集中反映了救災過程中的權責配置狀況。

　　縱向：可控性放權

　　處理好中央和地方關(guan) 係，對我國這樣一個(ge) 大國來說是一個(ge) 十分重要的問題。新中國成立後，我國形成了“災民找政府、下級找上級、全國找中央”的救災格局。與(yu) 此相適應，我國建立了中央總動員的集中型救災體(ti) 製，中央在重特大災害搶險救災中起著領導和主導作用。首先，中央是救災的直接指揮者，災後委派高級別官員奔赴災害現場進行救災指揮調度;其次，中央是救災的直接動員者，災後發動全國範圍內(nei) 各級各類資源開展救災;再次，中央是災害損失的直接評估者，負責確定災害損失，據此分配重建資源，牽頭開展災後重建工作。這種中央總動員的集中型救災體(ti) 製在唐山地震、汶川地震等重特大災害發生後得到充分展現，集中體(ti) 現了中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度集中力量辦大事的優(you) 勢。

　　近年來，中國開始調整中央總動員的救災體(ti) 製，提出並實行“地方作為(wei) 主體(ti) ”的救災新思路，著力強化地方的主體(ti) 意識、主體(ti) 責任、主體(ti) 作用。強化地方的主體(ti) 責任，並不是意味著中央對救災不承擔任何權責;實際上，以地方為(wei) 主的救災體(ti) 製是一種中央指導與(yu) 地方指揮相結合的可控性放權體(ti) 製——重特大災害發生後，救災工作以地方為(wei) 主，中央通過向災區派駐工作組等方式，發揮指導、協調、督促、調查等作用。這正如李克強總理在2013年“4·20”蘆山7.0級強烈地震發生後所提到的，“救災要科學有序，由四川省為(wei) 主指揮抗震救災，國務院派一個(ge) 工作組在那兒(er) ，由四川省作為(wei) 需方，我們(men) 是供方，他提單子，我們(men) 給條件，保證抗震救災有序進行，使死亡人數降到了最低程度。中央決(jue) 定對此後類似災害，都以此機製展開。”橫向：多層次協調

　　救災是一個(ge) 多主體(ti) 協同應對的過程。處理好不同部門、不同地區、不同行業(ye) 、不同係統之間的關(guan) 係，構建統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的跨組織協調機製，實現橫向不同主體(ti) 之間在救災中的快速聯動、任務分解、資源共享，是救災工作的重要任務之一。

　　新中國成立後，雖然也設立中央救災委員會(hui) 、中央防汛總指揮部等若幹日常性跨部門協調機構以及重特大災害臨(lin) 時性領導小組等非常設機構，但當時建立的主要是以部門為(wei) 主的分類管理救災體(ti) 製，由專(zhuan) 門部門應對單一災種。在這種體(ti) 製下，救災任務分散在防汛抗旱、抗震減災、民政救災等相關(guan) 職能部門，各個(ge) 係統縱向組織指揮有力，需要進行橫向協調的事項不多。分類管理體(ti) 製的優(you) 勢是專(zhuan) 業(ye) 性強，根據各類災害的特點有針對性儲(chu) 備力量和資源，各部門各司其職、各負其責，而且上下一致，縱向組織指揮有力;其劣勢是協調性不足，各部門互不隸屬，在發生複合型災害需要開展橫向協作時往往存在困難，資源浪費較嚴(yan) 重。

　　隨著災害越來越具有跨界性質，建立跨地區、跨部門、跨行業(ye) 的救災協調聯動機製，成為(wei) 一項重要任務。近年來，我國逐漸建立了一套由政府應急管理辦事機構，如減災委員會(hui) 、抗震救災指揮部、防汛抗旱指揮部、地質災害應急指揮部、森林防火指揮部、氣象災害防禦指揮部等議事協調機構，以及部門間、地區間、軍(jun) 地間、條塊間協同聯動機製等為(wei) 內(nei) 容的多層次救災協調機製，並通過各級各類救災預案予以規範，以加強對救災工作的統籌指導和綜合協調，減少部門化分類管理體(ti) 製存在的問題。例如，2013年“4·20”蘆山地震發生後，四川省立即啟動I級地震應急響應，消防、安監、衛生和省軍(jun) 區應急救援隊伍迅速趕赴現場救災;省委省政府成立抗震救災指揮部，由省委書(shu) 記任指揮長，省長和省委副書(shu) 記任副指揮長，17位省軍(jun) 級領導任成員，指揮部下設省總值班室、醫療保障、交通保障、通信保障、救災物資、宣傳(chuan) 報道六個(ge) 分組，全麵指揮和領導抗震救災工作。

　　為(wei) 從(cong) 應對單一災種向綜合減災轉變，加強橫向跨組織協調，2018年3月，我國把分散在9個(ge) 職能部門、4個(ge) 議事協調機構的13項救災職責進行整合，組建應急管理部，作為(wei) 國務院組成部門。中共中央2018年3月印發的《深化黨(dang) 和國家機構改革方案》強調，應急管理部要“明確與(yu) 相關(guan) 部門和地方各自職責分工，建立協調配合機製”。國務委員王勇在關(guan) 於(yu) 國務院機構改革方案的說明中指出，應急管理部的重要職責之一是“建立災情報告係統並統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲(chu) 備並在救災時統一調度，組織災害救助體(ti) 係建設”。

　　內(nei) 外：規範性參與(yu)

　　救災是一個(ge) 開放有序的係統，既需要發揮政府的主導作用，也需要全社會(hui) 的廣泛參與(yu) 。麵對各種災害，政府通常占據核心地位，但由於(yu) 政府自身在資源分配、人員結構、組織體(ti) 係等方麵的局限，不可避免地存在著失靈現象，需要社會(hui) 力量、市場機製的積極參與(yu) 。

　　在改革開放前計劃經濟時代“強政府—弱社會(hui) ”的管理格局下，救災是在各級政府特別是中央政府的統一領導下進行的。災害發生後，災民找政府、下級找上級、全國找中央，社會(hui) 力量、市場機製的參與(yu) 非常有限。改革開放後，隨著經濟社會(hui) 快速發展和改革開放不斷深入，我國的社會(hui) 力量、市場機製開始發展壯大，參與(yu) 救災的熱情持續高漲，逐漸成長為(wei) 救災工作的重要力量。2008年被譽為(wei) 中國的“公益元年”“誌願行動元年”，社會(hui) 力量、市場機製開始廣泛參與(yu) 救災工作。在汶川地震、玉樹地震、蘆山地震、魯甸地震等重特大自然災害發生後，大量社會(hui) 組織、社會(hui) 工作者、誌願者、愛心企業(ye) 等積極參與(yu) 救災，發揮了重要作用。不過，由於(yu) 參與(yu) 救災工作的政策法規、協調機製、服務平台尚不健全，社會(hui) 力量和市場機製參與(yu) 救災依然存在信息不對稱、供需不匹配、活動不規範等問題，參與(yu) 救災工作的效率不夠高。

　　近年來，在進一步鼓勵社會(hui) 力量和市場機製積極參與(yu) 救災的同時，應進一步強調規範社會(hui) 力量和市場機製在救災中的作用，營造社會(hui) 力量和市場機製有序參與(yu) 救災的政策環境和活動空間，促進社會(hui) 力量和市場機製更好地發揮作用。

　　2015年5月，習(xi) 近平總書(shu) 記指出，要堅持群眾(zhong) 觀點和群眾(zhong) 路線，拓展人民群眾(zhong) 參與(yu) 公共安全治理的有效途徑，動員全社會(hui) 的力量來維護公共安全。2015年10月，民政部印發《關(guan) 於(yu) 支持引導社會(hui) 力量參與(yu) 救災工作的指導意見》，就支持引導社會(hui) 力量有序參與(yu) 救災作出規範;2016年，習(xi) 近平總書(shu) 記在河北唐山調研考察時指出，要全麵提升全社會(hui) 抵禦自然災害的綜合防範能力，在建立防災減災救災宣傳(chuan) 教育長效機製、引導社會(hui) 力量有序參與(yu) 等方麵進行努力。2016年發布的《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 推進防災減災救災體(ti) 製機製改革的意見》提出，要堅持黨(dang) 委領導、政府主導、社會(hui) 力量和市場機製廣泛參與(yu) ，“更加注重組織動員社會(hui) 力量廣泛參與(yu) ，建立完善災害保險製度，加強政府與(yu) 社會(hui) 力量、市場機製的協同配合，形成工作合力”。2014年，國務院發布《關(guan) 於(yu) 加快發展現代保險服務業(ye) 的若幹意見》(“新國十條”)，對建立巨災保險作了明確部署。2016年，中國保監會(hui) 與(yu) 財政部聯合發布《建立城鄉(xiang) 居民住宅地震巨災保險製度實施方案》，並在深圳、雲(yun) 南、寧波等地相繼啟動巨災保險試點。■