編前：2013年12月18日——19日，“資源型城市可持續發展——打造中國經濟升級版”高層研討會(hui) 在四川省攀枝花市召開。以下為(wei) 東(dong) 北師範大學資源型城市研究中心主任支大林為(wei) 研討會(hui) 提供的發言論文。

 

　　資源型城市轉型與(yu) 可持續發展是區域產(chan) 業(ye) 開發、區域經濟和城市發展研究的重要內(nei) 容，是一個(ge) 世界性難題。資源型城市轉型是指在資源型城市問題發生後，資源型城市重新培育主導產(chan) 業(ye) ，促進經濟結構多元化發展的過程。資源型城市轉型的最終目標是實現可持續發展。資源型城市可持續發展具有明確的主動性，表現為(wei) ：資源型城市在開發利用自然資源謀求發展的過程中，既要滿足當代人需要，又不對後代人滿足其需要的能力構成危害，主動采取合理高效利用資源、提取資源消耗補償(chang) 金、發展接續替代產(chan) 業(ye) 、改善民生和保護生態環境等措施，實現經濟、社會(hui) 、資源、生態環境和城市功能的協調發展。

 

　　一、 我國資源型城市的曆史貢獻與(yu) 轉型壓力

 

　　目前，我國資源型城市共有262個(ge) ，涉及28個(ge) 省（市、區）、126個(ge) 地級行政區、62個(ge) 縣級市、58個(ge) 縣、16個(ge) 市轄區(開發區、管理區)，國土麵積超過391萬(wan) 平方公裏，占全國國土麵積的40.71%；涵蓋城鄉(xiang) 人口4.99億(yi) ，占全國人口比重為(wei) 36.8%；成長型城市和再生型城市54個(ge) ，成熟型和衰退型城市208個(ge) ，成熟和衰退城市占資源型城市總數的79.77%。

 

　　資源型城市曾經是我國城市體(ti) 係中最重要的組成部分，在提供初級資源產(chan) 品、構建國家工業(ye) 體(ti) 係、支持現代化建設等方麵做出過曆史性貢獻，但是，這是以犧牲自身的可持續發展能力和生態環境遭到嚴(yan) 重破壞作為(wei) 沉重代價(jia) 的。資源型城市發展早期，高速發展的光環蔭蔽了其諸多固有的弊端和問題，隨著對自然資源不計成本的掠奪式開發愈演愈烈，這些問題逐漸凸顯出來。城市發展對資源依賴過重，“一業(ye) 獨大”問題突出，經濟結構不合理，發展後勁嚴(yan) 重不足；自然環境遭到嚴(yan) 重破壞，地質隱患頻發，人民生產(chan) 、生活環境質量急劇下降，生態保護壓力高居不下；失業(ye) 率偏高，就業(ye) 壓力沉重，貧困現象多發，社會(hui) 民生問題突出；地方財政舉(ju) 步維艱，轉型資金十分匱乏，等等。我國資源型城市數量眾(zhong) 多、涉及地域範圍廣泛、人口數量龐大，多年累積的問題在短時期內(nei) 集中凸顯，轉型與(yu) 可持續發展壓力空前巨大。

 

　　二、我國資源型城市轉型發展取得的階段性成就

 

　　2001年12月，國務院召開專(zhuan) 門會(hui) 議研究遼寧阜新資源枯竭城市的經濟轉型問題，並將阜新確定為(wei) 全國第一個(ge) 資源枯竭城市經濟轉型試點城市，資源型城市轉型問題納入國家議事日程。2013年12月，國務院在《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》中明確提出“到2020年，資源枯竭城市轉型任務基本完成”的目標。資源型城市轉型工作由點到麵穩步推進，製度安排與(yu) 政策支持體(ti) 係不斷係統和深化。

 

　　（一）資源型城市轉型發展的政策支持不斷深化

 

　　一是，對資源型城市轉型的地位和重要性的認識不斷上升。從(cong) 單一的資源型城市轉型問題，上升到東(dong) 北振興(xing) 的突破口，再到全麵建設小康社會(hui) 的重要內(nei) 容，並成為(wei) 實現“五位一體(ti) ”戰略的關(guan) 鍵。

 

　　二是，對資源型城市政策支持的覆蓋麵不斷擴大。從(cong) 資源型城市的界定來看，標準逐漸放寬，範圍擴大，從(cong) 2001年確定的第一個(ge) 資源枯竭型城市擴展到2011年的69個(ge) 枯竭型城市，從(cong) 2004年確定涉及19省的118個(ge) 不同類型的資源型城市，到2013年確定涉及28個(ge) 省的262座不同類型的資源型城市。政策支持對象由資源枯竭型城市典型試點開始到涵蓋不同區域、不同產(chan) 業(ye) 類型、不同成長期限、不同級別（市、縣級市、單列縣、縣、獨立工礦區）的資源型城市，由點到麵、逐步擴展到全國所有的資源型城市。

 

　　三是，資源型城市轉型與(yu) 可持續發展的機製不斷完善。從(cong) 最初帶有補償(chang) 和援助性質的兩(liang) 大機製，“資源開發補償(chang) 機製和衰退產(chan) 業(ye) 援助機製”，到提出利益、補償(chang) 的三大機製，“資源要素價(jia) 格的形成機製、資源開發利益的分享機製、生態環境的補償(chang) 機製”，再發展到係統提出約束、利益和補償(chang) 的五大機製，“開發秩序約束機製、產(chan) 品價(jia) 格形成機製、資源開發補償(chang) 機製、利益分配共享機製、接續替代產(chan) 業(ye) 扶持機製”，形成了涵蓋事前規範、事中規劃、事後持續的全方位發展機製，資源型城市發展機製由被動的轉型機製正在向主動的可持續發展的長效機製過渡。

 

　　（二）資源型城市轉型發展的成效明顯

 

　　一是，產(chan) 業(ye) 發展多元化趨勢明顯，“一業(ye) 獨大”局麵正在改變。各地資源型城市通過采取產(chan) 業(ye) 延伸、產(chan) 業(ye) 更新、產(chan) 業(ye) 複合等多種模式，積極推進產(chan) 業(ye) 轉型，經濟發展對采掘業(ye) 的依賴逐步降低，產(chan) 業(ye) 結構不斷優(you) 化，接續替代產(chan) 業(ye) 得到發展，資源型產(chan) 業(ye) “一業(ye) 獨大”的局麵正在改變，具備較強競爭(zheng) 優(you) 勢的特色產(chan) 業(ye) 逐漸形成。產(chan) 業(ye) 的多元化發展，推動了經濟結構的改善，對城市經濟發展的帶動力不斷增強。2008-2012年，前兩(liang) 批資源枯竭型城市的地區生產(chan) 總值平均增速高於(yu) 全國3.5個(ge) 百分點。

 

　　二是，社會(hui) 民生事業(ye) 取得重要進展，社會(hui) 矛盾明顯緩解。2008-2012年，前兩(liang) 批資源枯竭型城市的城鎮人均可支配收入由10847元增加到15080元，年均遞增11.6%；就業(ye) 培訓269萬(wan) 人，新增就業(ye) 318萬(wan) 人；城鎮社會(hui) 保障水平不斷提高，最低生活保障標準與(yu) 2007年相比平均提高51%；城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農(nong) 村合作醫療保險參保率均達到90％以上；棚戶區改造麵積超過8700萬(wan) 平方米，惠及200萬(wan) 戶。

 

　　三是，生態環境破壞得到明顯抑製，部分城市生態環境向好。2008-2012年，中央財政累計為(wei) 礦山地質環境治理重點工程安排資金 68.4 億(yi) 元，治理礦山地質環境7.6萬(wan) 公頃。一些資源型城市已經成為(wei) “園林城市”、“宜居城市”、“生態城市”，區域性中心城市的作用顯現，對周邊農(nong) 村集鎮、小城市的輻射和帶動效應增強。

 

　　四是，體(ti) 製改革逐漸深化，綜合實力大幅增強。得益於(yu) 國家政策支持體(ti) 係的逐步完善，資源型城市推動轉型的體(ti) 製改革和機製建設逐步深入，成立了轉型發展領導機構，統籌理順礦（林）地矛盾，積極推進資源稅改革試點；分離國有資源型企業(ye) 的社會(hui) 職能，以產(chan) 權製度改革為(wei) 核心，逐步建立現代企業(ye) 製度；降低進入門檻，鼓勵民間資本參與(yu) 城市轉型，城市經濟活力不斷迸發，綜合實力大幅增強。從(cong) 前兩(liang) 批資源枯竭型城市的地區生產(chan) 總值來看，2007年為(wei) 6677億(yi) 元，2010年增加到10966億(yi) 元，年均增長13.2%，高於(yu) 全國平均水平3.5個(ge) 百分點；人均地區生產(chan) 總值，2007年為(wei) 19785元，2010年增加到31975元，年均增長12.6%，高於(yu) 全國平均水平3.7個(ge) 百分點；地方一般預算收入，2007年為(wei) 321億(yi) 元，2010年增加到638億(yi) 元，年均增長20.6%，與(yu) 2007年相比翻了一番。

 

　　資源型城市轉型發展的階段性成果，為(wei) 全麵推進資源型城市轉型與(yu) 可持續發展提供了寶貴經驗。改善民生是轉型發展的根本，結構調整和優(you) 化是轉型發展的關(guan) 鍵，體(ti) 製改革和機製建設是轉型發展的前提和保障；政府和市場並重是轉型的基本戰略指向，統籌推進和重點突破是轉型的具體(ti) 策略實施。

 

　　三、我國資源型城市轉型發展麵臨(lin) 的矛盾及挑戰

 

　　盡管資源型城市在經濟轉型、產(chan) 業(ye) 轉型、社會(hui) 轉型、生態保護等方麵取得了階段性成就，但資源型城市的轉型發展仍然困難重重，資源型城市可持續發展正處於(yu) 關(guan) 鍵的攻堅階段，這既需要國家持續的財力支持，更需要盡快建立資源型城市可持續發展的長效機製，並切實指導轉型實踐。

 

　　（一）國家資源、能源剛性擴張需求與(yu) 資源型城市多元發展目標的矛盾

 

　　我國正處於(yu) 工業(ye) 化中後期和全麵建成小康社會(hui) 的關(guan) 鍵階段，伴隨經濟社會(hui) 的迅速發展和人民生活水平的快速提高，資源、能源的需求也在不斷增強。而要保障國家重要戰略資源和能源的基本需求，降低能源消耗的對外依存度，就需要統籌擴大生產(chan) 和減少消費以平衡能源生產(chan) 能力與(yu) 消費水平之間的巨大缺口。技術創新的基本規律決(jue) 定了提高資源使用效率是一個(ge) 長期的過程，與(yu) 此同時，“發展仍是解決(jue) 我國所有問題的關(guan) 鍵”，我國資源和能源的剛性擴張性需求在短期內(nei) 難以得到根本改變。所以，至少從(cong) 短期看，為(wei) 保證資源、能源的剛性需求和國家戰略安全，資源型城市仍然需要繼續承擔供給資源、能源的責任和壓力。而在開采技術水平不能迅速提高的條件下，資源和能源生產(chan) 粗放型模式又很難改變，這必然就會(hui) 伴生生態環境的繼續惡化，從(cong) 而導致資源型城市謀求轉型多元化發展的戰略目標難以實現，資源型城市很難兼顧資源型產(chan) 業(ye) 與(yu) 非資源型產(chan) 業(ye) 、眼前利益與(yu) 長遠利益、經濟增長和生態保護。

 

　　（二）資源型產(chan) 業(ye) 的自強機製與(yu) 資源型城市發展接續替代產(chan) 業(ye) 的矛盾

 

　　產(chan) 業(ye) 轉型是資源型城市轉型與(yu) 可持續發展的關(guan) 鍵，產(chan) 業(ye) 多元化發展是資源型城市轉型的主要途徑和目標。在資源開發製度、資源產(chan) 權及交易製度、資源收益分配製度及人力資源開發製度缺失的條件下，受周期性經濟擴張、市場價(jia) 格上升等因素影響，資源富集地區的資源型產(chan) 業(ye) 的利潤率遠高於(yu) 社會(hui) 平均利潤率，對生產(chan) 要素形成強大的吸納效應、黏滯效應和鎖定效應，呈現資源財富快速增長的“資源繁榮”景象，從(cong) 而將資源型區域鎖定在資源生產(chan) 、加工和服務上，進而陷入“資源優(you) 勢陷阱”。資源型產(chan) 業(ye) 的這一“自強機製”，使得其他生產(chan) 要素成為(wei) 資源優(you) 勢的附屬，從(cong) 而製約資源型產(chan) 業(ye) 向非資源型產(chan) 業(ye) 的轉型；從(cong) 長期來看，當貿易條件和生態環境嚴(yan) 重惡化時，資源主導的經濟活動方式，會(hui) 使經濟要素的流動方向與(yu) 配置方式發生扭曲，技術創新活動被抑製，最終使經濟走向低迷，陷入“資源詛咒”。

 

　　現階段，我國處於(yu) 成長期、成熟期的資源型城市仍在過度依賴資源。從(cong) 短期來看，資源型產(chan) 業(ye) 的投資收益率相對較高，但長期而言，資源型產(chan) 業(ye) 總會(hui) 麵臨(lin) 資源枯竭，投資收益下降，從(cong) 資源繁榮走向衰退。因此，發展路徑依賴效應和資源型產(chan) 業(ye) 自強機製嚴(yan) 重障礙著接續替代產(chan) 業(ye) 成長和產(chan) 業(ye) 結構的優(you) 化，製約著資源型城市多元產(chan) 業(ye) 體(ti) 係形成，與(yu) 資源型城市轉型發展的戰略目標構成了嚴(yan) 重衝(chong) 突。

 

　　（三）資源型經濟對創新的“擠出”與(yu) 資源型城市轉型亟需創新的矛盾

 

　　資源型城市追求資源開發的規模化幾乎成了其降低開發成本、追求高額利潤、提高產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 力的鐵定法則。這種資源開發的短期效應，資源型企業(ye) 缺乏技術創新的動力，不利於(yu) 創新環境和創新體(ti) 係的形成。

 

　　首先，快速發展的資源型產(chan) 業(ye) 客觀上抑製了非資源型產(chan) 業(ye) 的技術進步、管理創新、人力資源開發，障礙了創新活力以及城市對創新環境、創新文化形成和創新人才的培育，進而導致了資源型城市創新能力和創新活力的嚴(yan) 重不足。其次，由於(yu) 資源型產(chan) 業(ye) 的資產(chan) 專(zhuan) 用性較強，產(chan) 品中凝結的技術性要素少，前後向正外部性都不大，造成資源型經濟對技術的需求相對較弱，致使資源型城市的技術進步動力不足，技術創新緩慢。再次，資源型產(chan) 業(ye) 對人才沒有緊密的吸附效應。由於(yu) 資源型經濟對從(cong) 業(ye) 人員的技術要求相對較低，造成資源型城市人才競爭(zheng) 力較弱，人才資源存在結構性短缺。

 

　　資源型經濟所具有的對人才、技術和創新活動的擠出效應，使資源型城市在產(chan) 業(ye) 發展、產(chan) 品更新換代、新產(chan) 品開拓、成本優(you) 勢上缺乏人才、技術和創新活動的支撐，使得資源型城市難以擺脫對資源的過度依賴，難以將發展動力轉向人力資源開發和技術創新驅動。同時，對於(yu) 資源型城市，大量資源的流出並不一定能換取等額的財富，也不能換來與(yu) 之相對應的資金、人才和技術的流入。GDP流動規律表明，正常的淨流出是基於(yu) 基礎設施較完善、自然條件較優(you) 、科技文化水平比較高、交通較便利等優(you) 勢，形成較為(wei) 穩定的原材料、資金、人才、技術的流入和貨物、服務等流出的循環格局。但是，資源型城市的資源流出更大程度上是政府幹預的結果，不利於(yu) 資源型城市自身產(chan) 業(ye) 鏈條的延伸，會(hui) 造成大量附加經濟價(jia) 值從(cong) 資源流出的上遊資源地區向資源流向的下遊發達地區轉移，經濟利益的大量流失，會(hui) 造成資源型城市投資不足，缺少能夠拉動經濟的高科技項目，城市發展後勁不足。

 

　　（四）資源開發所伴生的生態破壞與(yu) 資源型城市生態優(you) 化目標的矛盾

 

　　在巨大的市場需求和高額利潤驅動下的資源大規模、粗放式開采，必定帶來生態環境的嚴(yan) 重破壞。由於(yu) 財富積累和經濟增長成為(wei) 最主要的目標，資源賦存條件好的地區，礦山企業(ye) 異軍(jun) 突起，形成了大規模、高強度、群體(ti) 化的資源開發局麵，許多資源型城市，因礦而興(xing) ，因礦而建，礦上建城，城下采礦。到20世紀90年代後期，環境汙染、生態衰退、資源枯竭等資源型產(chan) 業(ye) 的外部性問題已經凸顯。

 

　　據統計，全國每年工業(ye) 固體(ti) 廢棄物排放中，85%以上來自礦山開采；現有固體(ti) 廢礦渣積存量高達60-70億(yi) 噸，其中僅(jin) 煤廢渣就有30多億(yi) 噸；煤礦排放的廢水每年達26億(yi) 噸，廢氣達1700億(yi) 立方米；311平方公裏的沉陷區亟待治理，占總治理麵積的86.4%。我國已經成為(wei) 世界上環境汙染最嚴(yan) 重的國家之一。因此，如何在發揮資源優(you) 勢、依托資源開發過程中，在不斷增加財富與(yu) 增強資本形成能力和轉化能力的同時，有效防範和高標準治理礦業(ye) 開發和加工轉化中的環境汙染和生態破壞問題，成為(wei) 資源型城市所麵臨(lin) 的巨大挑戰。建立資源開發、技術進步、產(chan) 業(ye) 轉型、環境保護、生態修複之間的良性互動關(guan) 係，並嚐試建立相關(guan) 的製度安排和長效機製，成為(wei) 推動資源型城市轉型發展的不二選擇，舍棄任何一方都可能使轉型發展最終歸於(yu) 失敗。

 

　　盡管中央政府提出資源型城市可持續發展“五大機製”建設，但就目前來看，促進資源型城市可持續發展的長效機製尚未完善，還不能發揮應有的作用。現行體(ti) 製以及國家的援助政策對資源型城市轉型仍存在較多障礙和局限性。礦山與(yu) 林場均歸部門所有，難以形成統一的開發規劃，地方政府與(yu) 林礦管理各自為(wei) 政，不能統籌使用與(yu) 合理配置經濟要素；現行政策還帶有廣泛化，沒能區別對待和分類指導，尤其是對處於(yu) 不同生命周期的資源型城市，政策援助的方向和目標、支持領域以及政策效果評價(jia) 也應有所不同。

 

　　（五）資源型城市轉型發展路徑的政府依賴與(yu) 發揮市場主導作用的矛盾

 

　　我國絕大多數資源型城市興(xing) 起於(yu) 計劃經濟時代，政府力量為(wei) 主導，國有企業(ye) 為(wei) 主體(ti) ，建立起的資源型產(chan) 業(ye) 具有較大的發展慣性和超強的穩態性，普遍存在“礦城一體(ti) ”、“企政合一”現象。企業(ye) 管理城市，企業(ye) 功能等同於(yu) 城市功能，計劃色彩、政府烙印濃重，其市場的應變性、適應性和可控性較差。因此，資源型城市問題屬於(yu) “工傷(shang) ”，與(yu) 早期工業(ye) 化過程中的資源動員體(ti) 製形成的地區專(zhuan) 門化、經濟建設型政府的後遺症以及國家不盡合理的稅收製度緊密相關(guan) ，中央政府理應負有曆史責任和製度責任。事實上，國家也確實承擔起了“公費醫療”的責任，為(wei) 資源型城市提供資金援助和政策扶持，許多資源型城市也因此把爭(zheng) 取國家資金支持和政策優(you) 惠當作資源型城市轉型發展的重要工作。這就使資源型城市轉型發展就像其形成之初一樣，帶有強烈的“政府主導色彩”，其扶持資金主要用於(yu) 棚戶區改造，“輸血式”特征明顯，“造血式”功能不強；項目支持則是“植入式”、“嵌入式”色彩鮮明，缺乏本土化基礎，帶動民間資本參與(yu) 轉型發展的能力不強。

 

　　事實上，資源型城市與(yu) 率先實行市場經濟體(ti) 製的城市不在一個(ge) 起跑線上，隻依靠市場經濟的辦法不可能完成資源型城市的成功轉型，國家應該從(cong) 資金和政策上支持資源型城市轉型發展。但是，不能過分強調政府的作用，也要充分發揮市場機製在資源配置中的決(jue) 定性作用，政府和市場的作用不可偏廢。

 

　　總之，資源型城市轉型發展是一項複雜的係統工程，需要正確處理好城市轉型發展所涉及的各種矛盾問題，既包括國家資源能源安全戰略需求與(yu) 城市轉型多元化目標等宏觀戰略層麵的矛盾，也包括諸如區位劣勢與(yu) 區域競爭(zheng) 、轉型高成本與(yu) 低補償(chang) 等具體(ti) 矛盾。不是所有的資源型城市都有條件實現轉型，個(ge) 別城市轉移也是必然選擇。正確處理好這些矛盾問題，是探索解決(jue) 我國資源型城市轉型發展的前提，這不僅(jin) 對推進我國資源型城市可持續發展和國家城市化進程具有重大意義(yi) ，對其他國家資源型城市的可持續發展也具有借鑒意義(yi) 。