十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》（以下簡稱《決(jue) 定》）提出建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，“在符合規劃和用途管製前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) ”；“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

　　國土資源部規劃司司長董祚繼在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，《決(jue) 定》顯示出了中央推進集體(ti) 土地改革的決(jue) 心。中央已經明確要加快修訂相關(guan) 法律；在立法之外，適時推出農(nong) 村集體(ti) 土地改革的試點。董祚繼透露，與(yu) 以往不同的是，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地試點是中央統一布置。目前相關(guan) 部門正在進行方案討論，預計2014年上半年有望出台具體(ti) 辦法。

　　集體(ti) 經營性建設用地直接入市，能否緩解房地產(chan) 市場土地供應不足的問題？恐怕短期內(nei) 不可抱過高期望。

　　改革的難度

　　正如董祚繼所言，農(nong) 村問題相當複雜，不僅(jin) 是經濟問題，更是社會(hui) 問題。集體(ti) 土地製度改革，不管是修法還是試點，都需要很大決(jue) 心。

　　《決(jue) 定》明確提出：“賦予農(nong) 民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農(nong) 民以承包經營權入股發展農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化經營。”但這個(ge) 表述，與(yu) 《土地管理法》的規定，存在矛盾之處。按照現行的《土地管理法》，宅基地使用權和承包經營權都是不可以抵押的。

　　《土地管理法》1986年頒布後，曾於(yu) 1988年、1998年和2004年進行三次修改，2012年底，第十一屆全國人大常委會(hui) 第三十次會(hui) 議對《土地管理法》修正案草案進行首次審議，但至今未進入二審。董祚繼稱，如果要修法，不僅(jin) 《土地管理法》要修改，配套的《農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地流轉條例》、《農(nong) 村集體(ti) 土地征收補償(chang) 安置條例》也要修改。“中央肯定會(hui) 抓緊，但修法的事情不好說。”

　　董祚繼透露，與(yu) 修法相比，在中央統一部署的前提下，集體(ti) 建設用地試點的進程將會(hui) 很快。他透露，包括農(nong) 業(ye) 部、國土部、林業(ye) 部以及相關(guan) 中農(nong) 辦等相關(guan) 部門正聯合研究試點方案，預計2014年上半年有望出台。

　　集體(ti) 土地改革方麵，不少省市進行了試點。比如，重慶（樓盤）、成都創新出土地指標交易的“地票”模式。11月12日，安徽省發布的一份《安徽省人民政府關(guan) 於(yu) 深化農(nong) 村綜合改革示範試點工作的指導意見》中提出，今後，農(nong) 村集體(ti) 建設用地可以通過轉讓、出租等方式依法進行流轉，用於(yu) 工業(ye) 、商業(ye) 、旅遊和農(nong) 民住宅小區建設，未來還將建設統一的城鄉(xiang) 土地交易市場。《廣州（樓盤）市南沙新區條例（草案）》對外征求意見稿，關(guan) 於(yu) “新區規劃和土地利用”的問題，首次表示南沙新區可以探索集體(ti) 建設用地使用的流轉機製。杭州（樓盤）、寧波（樓盤）等地實行“土地換股權”模式，在農(nong) 村土地流轉和村辦企業(ye) 建設的過程中，農(nong) 民可以土地承包權作為(wei) 資產(chan) 入股，並享受分紅。

　　與(yu) 房地產(chan) 關(guan) 係不大？

　　我國城鄉(xiang) 二元體(ti) 製的分割，土地是最集中的體(ti) 現。

　　中國指數研究院研究總監何田稱，長期以來，地方政府通過在土地開發中的壟斷地位，造成土地交易過程中出現明顯的“剪刀差”：一方麵，城鄉(xiang) 二元化造成農(nong) 地價(jia) 值被低估，政府通過低價(jia) 收購農(nong) 地高價(jia) 轉讓為(wei) 城市建設用地，獲取一級開發價(jia) 差；另一方麵，工業(ye) 用地與(yu) 經營性用地價(jia) 差懸殊。城鎮化過程中，土地的增值被轉變為(wei) 地方政府的收入和開發商收益，被征地農(nong) 民的利益缺乏有效的保護，人為(wei) 拉大了城鄉(xiang) 差距。

　　任誌強對此深有體(ti) 會(hui) 。在2013年網易經濟學家年會(hui) 上，任誌強再度對現行的土地製度進行了抨擊。任誌強稱，在各種類型的土地中，住宅土地供給隻占到20%多，大量的土地都被工業(ye) 用地所占用。而在所有的建設用地中，開發商所能開發的比例少得可憐，但所有的罪狀都扣在開發商頭上。

　　任誌強再次直言，目前房地產(chan) 的問題不在開發商，而是土地製度。“如果我們(men) 的城鎮化不改變宅基地的擁有量，不能讓農(nong) 民從(cong) 土地中解放出來，把土地真正變成剩餘(yu) 人口的人均耕地，這個(ge) 城鎮化一定是偽(wei) 城鎮化。

　　各界最為(wei) 關(guan) 注的焦點是，農(nong) 村集體(ti) 經營性用地直接入市，能否解決(jue) 當前的高地價(jia) 問題？董祚繼的答案是，不能說沒有關(guan) 係，但此次改革與(yu) 房地產(chan) 關(guan) 係不大。

　　董祚繼稱，農(nong) 村集體(ti) 建設土地分為(wei) 農(nong) 村宅基地、農(nong) 村集體(ti) 經營性用地以及農(nong) 村公益性用地。其中，農(nong) 村宅基地至少占據了70%以上的比例，但此次改革並沒有涉及，而隻涉及其中的農(nong) 村集體(ti) 經營性用地入市。這隻能緩解城市經營性用地不足，解決(jue) 不了商品房用地不足的問題。不過，農(nong) 村集體(ti) 經營土地入市，至少增加了城市經營性工業(ye) 用地的供給渠道，可緩解城市經營性工業(ye) 用地壓力，對平抑這部分地價(jia) 仍然有好處。會(hui) 受到影響的包括工業(ye) 用地、旅遊地產(chan) 用地等。

　　公眾(zhong) 的期待

　　董祚繼多次向記者提醒，集體(ti) 經營性建設用地直接入市，必須是“在符合規劃和用途管製前提下”。

　　比如，小產(chan) 權房之所以不能轉正，正是因為(wei) 它不符合規劃和用途管製，屬於(yu) 違法用地。這一點，任誌強理解得相當透徹。“用途上不合理的小產(chan) 權房是不能得到承認的，還是得遵守法律。”

　　公眾(zhong) 最關(guan) 心的隻是地價(jia) 與(yu) 房價(jia) 什麽(me) 時候才能回歸合理。任誌強稱，當土地實現完全市場化的時候，地價(jia) 就會(hui) 合理。但他高興(xing) 地發現，2013年中央經濟工作會(hui) 議提出要減少工業(ye) 用地供給，增加住宅用地供給。

　　全國人大財經委副主任委員賀鏗稱，隻有土地私有的時候，地價(jia) 才可以回歸到合理。地價(jia) 的推手主要是政府。政府之所以能把地價(jia) 推高，就是利用了土地集體(ti) 所有製和國家所有製兩(liang) 種土地形式。如果我們(men) 的土地是私有的，政府就不可能有土地財政。

　　現在的土地市場，決(jue) 定權在政府手上，使用者沒有決(jue) 定權，“換一個(ge) 說法，是不是把土地的處分權交給農(nong) 民？”賀鏗別有意味地表示。他的意思是，處分權交給農(nong) 民，與(yu) 土地私有化是相同的。

　　中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所宏觀室主任黨(dang) 國英在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，十八屆三中全會(hui) 並沒有針對土地規劃管理體(ti) 製做改革，也就是說土地改革目前仍處在“不敢放，放了就亂(luan) ”的糾結狀態。土地的規劃和用途管製問題比較大，但並沒有提出改革。

　　CRIC研究員李瑩認為(wei) ，盡管由於(yu) 多項法律條文的障礙及農(nong) 村土地確權工作尚未完成等諸多原因，短期內(nei) 不能實現土地改革製度的根本破局，但增減掛鉤、土地流轉信托及土地換股權等農(nong) 村建設用地使用權流轉方式，均為(wei) 我國土地改革開辟了新的道路。

　　盡管改革難度重重，但終究意義(yi) 重大。人們(men) 有理由對土地製度改革充滿期待。