核心提示： 縣製是唐王朝國家政體(ti) 最為(wei) 基層的政府機構，處於(yu) 基礎和基石的地位，是王朝國家治理和社會(hui) 控製的最前沿政權堡壘。王朝國家政令政務與(yu) 各項製度最終能夠落實，推行於(yu) 基層社會(hui) ，依托的正是縣製官司的具體(ti) 實施，從(cong) 而實現社會(hui) 基層治理，進而實現國家治理。

　　中國古代從(cong) 秦漢到明清的帝製王朝國家時代，縣製一直是國家政治體(ti) 製和國家治理體(ti) 係中最基層的權力機構，保持了長期的穩定性和延續性，成為(wei) 國家政治製度安排的重要構成和國家治理的重要基石，體(ti) 現出相當高的製度文明成就。繼秦漢之後，縣製在唐朝尤其是唐前期發展到了更加完備的水平，可視為(wei) 整個(ge) 帝製時代縣製的代表。

　　縣製官司的職掌職責是十分繁重和具體(ti) 的

　　唐王朝製定有完備的國家行政法典——《唐六典》。這部法典對“京畿及天下諸縣令之職”作了詳細規定。此外，唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四種形式，也有對縣令職掌的明確規定。現根據《唐六典》和唐朝法律的有關(guan) 記載，縣製官司的主要職掌職責如下：

　　一是“皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四民之業(ye) ，崇五土之利，養(yang) 鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親(qin) 獄訟，務知百姓之疾苦”;“每歲季冬之月，行鄉(xiang) 飲酒之禮，六十以上坐堂上，五十以下立侍於(yu) 堂下，使人知尊卑長幼之節”。這主要是社會(hui) 管理方麵的職責，包括思想教化，安養(yang) 百姓，發展經濟，重視農(nong) 業(ye) ，訪貧問寒，審理訴訟冤屈，宣揚尊卑觀念，維護等級秩序和倫(lun) 理，了解掌握百姓家庭生活狀況和社會(hui) 發展狀況等。

　　二是“所管之戶，量其資產(chan) ，類其強弱，定為(wei) 九等。其戶皆三年一定，以入籍帳”。這是戶等確立和登記職責。縣製官司要根據治內(nei) 各家各戶資產(chan) 的多少，確立為(wei) 從(cong) 上到下的九個(ge) 等級，並登記入各戶戶籍之中。這個(ge) 工作，每三年進行一次，目的是根據各戶戶等高低征繳多少不等的資產(chan) 稅——“戶稅”，交納數額不等的銅錢，是國家財政收入中貨幣的重要來源。九等戶等由“縣司注定，州司覆之”，即由縣級官司具體(ti) 確立和登記，再由州製官司負責審核。

　　三是“若五九(謂十九、四十九、五十九、七十九、八十九)、三疾(謂殘疾、廢疾、篤疾)及中、丁多少，貧富強弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親(qin) 自注定，務均齊焉”。這是人口資源調查、賦役征發、社會(hui) 管理方麵的職責。具體(ti) 來說：縣製官司要調查掌握治內(nei) 各家各戶人口的組成、年齡狀況及其變化，特別是戶內(nei) 男性人口的年齡狀況及其變化。這與(yu) 國家賦役製密切有關(guan) 。國家賦役製主要是租庸調(賦稅)製和徭役製，它規定，21歲到59歲的成年“丁男”負擔國家賦役;不到21歲的16歲至20歲的“中男”以及年齡更小的“小男”等不需負擔;到了49歲來年就50歲的丁男則可交納一定數量的“庸”來代替服役，當時叫“輸庸代役”，負擔有所減輕;到了59歲來年就60歲的丁男因達到“老男”年齡將不再負擔賦役;到了79歲和89歲的老人即將年滿80歲和90歲要享受國家有關(guan) “耆老”的優(you) 待。所以對於(yu) “五九”年齡的變化情況，縣製官司要及時掌握，登記入戶籍之中。殘疾、廢疾、篤疾等所謂“三疾”人口，也不負擔國家賦役並享受一定的優(you) 待，縣製官司也要掌握登記這一部分人口的情況。掌握登記人口資源變動情況的工作重點，是對成年“丁男”以及即將成年的“中男”的掌握，即所謂“中、丁多少”，因為(wei) 這些男性人口是國家賦役的承擔著。所有這些工作，都要由縣令“過貌形狀”和“親(qin) 自注定”，即親(qin) 自過目審閱，調查核實，做到人戶資產(chan) 狀況、人口資源狀況等的如實掌握，保障國家的賦役征發並作到賦役負擔的相對均平。

　　四是“諸應收授之田，每年起十月一日，裏正豫校勘造簿。至十一月一日，縣令總集應退應授之人，對共給授。十二月三十日內(nei) 使訖，符下案記”。這是對治內(nei) 農(nong) 戶推行均田製的職責。唐朝土地製度主要是均田製，規定農(nong) 戶內(nei) 丁男、中男授給“永業(ye) 田”20畝(mu) ，“口分田”80畝(mu) ，老男及篤疾、廢疾人授給“口分田”40畝(mu) ，守寡的婦女授給“口分田”30畝(mu) 等。每年自10月1日——12月30日，各縣縣令在諸裏正編製好的簿曆賬冊(ce) 基礎上，按照均田製的規定，親(qin) 自主持完成對治內(nei) 農(nong) 戶土地的“回收”和“授給”，及時進行均田土地的收授和調節，並登記入各戶戶籍之中，切實推行好國家土地製度。

　　五是“至於(yu) 課役之先後，訴訟之曲直，必盡其情理”。這是在國家賦役征發和司法訴訟方麵的職責。“課役”是賦役的別稱，又稱為(wei) “差科”。課役征發之“先後”，是指“凡差科，先富強後貧弱，先多丁後少丁”，縣製官司要嚴(yan) 格執行。至於(yu) 司法訴訟之曲直是非，縣製官司的審判處理也必須合乎情理。

　　六是“若籍帳、傳(chuan) 驛、倉(cang) 庫、盜賊、河堤、道路，雖有專(zhuan) 當官，皆縣令兼綜焉。”這是指縣令對縣務有“綜領”之職，是說編製籍帳、管理交通、倉(cang) 庫等工作雖有專(zhuan) 門的僚佐負責，但縣令有總體(ti) 掌領的職責。其中，“籍帳”的編製工作尤為(wei) 重要。“籍帳”包括“戶籍”和“計帳”兩(liang) 類賬冊(ce) ，“每一歲一造計帳，三年一造戶籍。縣以籍成於(yu) 州，州成於(yu) 省，(尚書(shu) 省)戶部總而領焉”。計帳和戶籍是國家征發賦役和掌握人口資源的重要依據，對於(yu) 國家治理和社會(hui) 控製極為(wei) 重要，縣製官司是籍帳編製工作的最基層單位，負責籍帳的具體(ti) 編製並逐級向州和尚書(shu) 省上報。

　　由上可見，縣製官司的職掌職責是十分繁重和具體(ti) 的，覆蓋行政、民政、司法與(yu) 治安、經濟與(yu) 財政、籍帳編製與(yu) 社會(hui) 管理、教育與(yu) 教化等。也不難看出，王朝國家政令政務與(yu) 各項製度最終能夠落實，推行於(yu) 基層社會(hui) ，依托的正是縣製官司的具體(ti) 實施，即陳子昂所謂必待縣令“謹宣而奉行之”。隻有縣製官司認真履行了其具體(ti) 繁重的職責，把各項工作做實做細，才能夠實現社會(hui) 基層治理，並進而實現國家治理。對於(yu) 縣製官司職能的這種重要作用，古人有精到的總結——“郡縣治，則天下安”。

　　唐朝非常重視縣令選任與(yu) 訓導

　　唐朝非常重視縣令的選任，采取了許多製度化規定和具體(ti) 操作：一是規定縣令由尚書(shu) 省吏部選授(後來改歸禮部)，權歸中央。職掌選授的長官要認真負責，否則就會(hui) 被處罰，如開元四年(716)，盧從(cong) 願、李朝隱擔任禮部侍郎，一次性選任縣令200餘(yu) 人，因過多過濫被貶官為(wei) 刺史。二是注重通過舉(ju) 薦和科舉(ju) 考試選任縣令。貞觀三年(629)，太宗詔令五品以上官舉(ju) 薦堪任縣令的人選，後來高級官員舉(ju) 薦任選成為(wei) 縣令選任的一種方式。同時也規定，根據所舉(ju) 薦縣令任職期間的政績優(you) 劣，對舉(ju) 薦官員進行褒貶。若所舉(ju) 薦縣令在任期間貪贓枉法，名不副實，則要追究舉(ju) 薦官員的法律責任，治其薦人失察之罪，加強舉(ju) 薦工作的嚴(yan) 肅和問責。武則天時期，曾專(zhuan) 設“縣令舉(ju) ”一科，專(zhuan) 門選拔縣令，詩人盧藏用就經此科考試出任濟陽縣縣令。縣令舉(ju) 的選拔甚為(wei) 嚴(yan) 格，除考儒家經典，還通過考“時務策”進行施政見解的考察。應試者不但要精熟儒家經典，還要熟悉朝廷典章製度和法令法規，熟悉國家大政方針和國家施政中遇到的現實問題，並能對這些問題的解決(jue) 提出對策。否則，是難以通過考試而出任縣令的。三是重視縣令人選的實際工作經驗和執政能力，玄宗開元十一年(723)敕令“年少未經事者，不得作縣親(qin) 民”，明確規定缺乏實際工作曆練的年少者，不得出任作為(wei) 親(qin) 民之官的縣令。四是積極推行任職籍貫回避和親(qin) 屬回避等製度，規定縣令不得任職於(yu) 本貫本土，必須赴任他鄉(xiang) ，回避本籍，規定縣令親(qin) 屬不得在同一縣衙任職，防止縣令通過鄉(xiang) 裏同籍和人際關(guan) 係形成地域關(guan) 係網而滋生腐敗行為(wei) 。

　　唐王朝重視對縣令的政治訓導，皇帝經常頒布《戒州縣牧守詔》《勸獎縣令詔》《誡縣令敕》《縣令箴》之類的詔敕，作為(wei) 縣令執政的指導性文件。如中宗敕令“務盡地利，禁遊食”，要求縣令重視農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，禁止遊食末作，做好本縣的經濟工作。如玄宗敕令“戶口安存，在於(yu) 撫育，移風易俗，莫先令長”，要求縣令做好戶口增殖和風俗教化工作。玄宗還要求縣令對縣務“無大無小，必躬必親(qin) ”，必須親(qin) 自過問和具體(ti) 負責。這類政治訓導對強化縣令的思想教育和勤政廉政意識，具有明顯的督導促進作用。

　　唐朝官員“凡居官，以年為(wei) 考”，有“常考”還有“巡考”

　　唐朝官員“凡居官，以年為(wei) 考”，有定期“考課”(考核)製度，稱為(wei) “常考”。縣令的常考也實行一年一考。每年年終，先由縣令具錄自己當年的“功過行能”，實際是“自我鑒定”，再由上一級的州司官員具體(ti) 負責，當眾(zhong) 宣讀其“自我鑒定”，也當眾(zhong) 議定其政績優(you) 劣。議論考核的結果，由州司長吏寫(xie) 出“考課簿”，定出自“上上”至“下下”的九個(ge) 等級(上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下)，上報給尚書(shu) 省吏部，再由吏部考功司存檔和審查核實，最終確定縣令當年的考核等級。縣令經“四考”即經過連續四年的考核，是為(wei) “考滿”，要根據總成績的優(you) 劣等級由吏部決(jue) 定其升降與(yu) 褒貶，形成縣令每四年一考滿，每四年一選任，任期期限一般為(wei) 四年的製度，即所謂“四考為(wei) 限”。當然，這一製度並非一成不變，由於(yu) 各地實際情況的不同，縣令任期也可調整為(wei) 三年或者五年。縣令考核特別注重戶口增多和生產(chan) 發展兩(liang) 個(ge) 方麵，規定“州縣官人，撫育有方，戶口增益者”，其考核等級提高一等，否則就降低一等。開元四年(716)，玄宗頒敕“縣令在任，戶口增益，界內(nei) 豐(feng) 稔，清勤著稱，賦役平均者，先與(yu) 上考，不在當州考額之內(nei) ”，確立政績優(you) 異的縣令其考核等級最低為(wei) 上下等級，予以政策性大力鼓勵。

　　常考之外，對於(yu) 縣令的考核還有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考兩(liang) 種。定期巡考由上一級的州司或都督府負責，法律規定“都督、刺史掌清肅邦畿，考核官吏……每歲一巡屬縣，觀風俗，錄囚徒，恤鰥寡，閱丁口，務知百姓之疾苦”，對縣令工作每年一巡視督查，並將巡考結果“附於(yu) 考課，以為(wei) 褒貶”，作為(wei) 縣令升黜的依據。如果發現“善惡殊尤者，隨即奏聞”，即巡考發現政績特別優(you) 異或特別拙劣的縣令，要上奏皇帝加以褒獎或懲罰。不定期巡考由朝廷派出高級別官員以特使身份進行巡查考核，如貞觀八年(634)，唐太宗派重臣李靖等13人為(wei) “黜陟大使”，貞觀二十年(646)又派孫伏伽等20人為(wei) “黜陟使”，“巡察四方，黜陟官吏”。“黜”意為(wei) 罷黜，“陟”意為(wei) 升遷，即派出特使對地方官員執政優(you) 劣進行巡查並確定官員之升降，這其中就包括對於(yu) 縣令執政優(you) 劣的巡查和考核。又如玄宗開元二十二年(734)，分全國為(wei) 十五道，每道置“采訪處置使”，簡稱“采訪使”，專(zhuan) 掌“考課官人”，分道巡察考核包括縣令在內(nei) 的所有地方官員的政績善惡。這種不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威懾力，有利於(yu) 震懾腐敗行為(wei) ，清明政治。

　　唐朝縣製政務錯失實行長官問責製，即主要問責縣令，其他僚佐“節級連坐”，受連帶處罰，使縣令與(yu) 僚佐“遞相管轄，不敢為(wei) 非”，以保障縣製官司的廉潔清正。以經濟財政工作的錯失問責處罰最為(wei) 集中。法律規定，推行均田製和賦役製時，若出現“應合受田而不授，應合還公田不收，應合課田農(nong) 而不課”等情況，即出現收授調節均田土地和征發賦稅失職，縣令和裏正要處罰以“笞刑”。戶籍編製工作中，若出現遺漏戶內(nei) 人口或者整戶遺漏，縣令和裏正輕則處以“笞刑”，重則處以“杖刑”，最重的則要處以“徒刑三年”，被罰作刑徒服勞役三年。如果征發賦役違法以及不均平，或者不能按期完成賦稅物資的運輸，縣令輕則處以“杖刑六十”，被打六十個(ge) 棍子，重則處以“徒刑”，服勞役作苦力幾年，甚至按照“貪贓法”之罪論處。法律還規定，縣令就任後必須堅守工作崗位，不得擅離縣境，也不得在非節假日內(nei) 宴會(hui) 賓客和遊玩觀光，要忠於(yu) 職守，認真履責。總之，唐朝縣令職責重，問責嚴(yan) ，壓力大，真正做好一個(ge) 縣令，推行好一縣之政務工作，實大不易。■