統一後的稅務機構，

　　既要保障中央的財稅收入，

　　又要積極引導地方經濟發展。

　　中國的財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財權的博弈。

　　“如果說稅製改革是機械變化，各個(ge) 零件安好，能夠靈活運轉就行，那麽(me) 財政改革就是化學變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次。”中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個(ge) 生動的比方，向《中國新聞周刊》解釋了財政和稅製改革的關(guan) 聯和異同。

　　近幾年，全國人大財經委員會(hui) 副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會(hui) 上幾乎每年都提稅改的問題。他認為(wei) ，應該加快推進中央和地方事權財權的劃分，特別是轉移支付製度亟須改革。

　　中央與(yu) 地方的艱難談判

　　在1949 年到1979 年的30 年間，中國的財政體(ti) 製總體(ti) 上實行“統收統支”的體(ti) 製，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體(ti) 製。這種財政體(ti) 製將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統一核撥各級政府的開支，地方僅(jin) 享受地方稅收和一些零星收入，無權留用其他收入。

　　隨著改革開放的開啟，“統收統支”的財政稅收體(ti) 製已經不適應經濟發展的需求。自上世紀80年代改革開放之後，農(nong) 村聯產(chan) 承包責任製的興(xing) 起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體(ti) 製改革，開始實行包幹製。稅收由地方負責征繳，超過收入基數的增量部分，按一定比例上繳中央財政。從(cong) 前的中央財政統一平衡調度改為(wei) 各地方財政自求收支平衡。

　　大包幹體(ti) 製對激發地方和企業(ye) 的活力發揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包幹體(ti) 製，實際結果是“包死了”中央財政。在這種體(ti) 製背景下，富裕地區有稅源但不願多收，寧可藏富於(yu) 企，因為(wei) 如果多收，超過部分就要與(yu) 中央分成。

　　從(cong) 1980年代末到1990年代初，包幹製在短暫地發揮積極作用後，逐漸顯露出弊端，並成為(wei) 之後分稅製改革的導火索。由於(yu) 信息不對稱，中央不掌握征稅的具體(ti) 信息，地方通過各種減免企業(ye) 稅收、虛報虧(kui) 損等機製截留中央稅款的現象頻頻出現，致使中央財力不足。

　　中央緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。中國財政部數據顯示，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重，從(cong) 1985年的39.68%和22.79%，到1993年分別降為(wei) 22%和12.6%。改革迫在眉睫。

　　分稅製改革設想實際是從(cong) 1993年開始的。全國人大財經委員會(hui) 副主任委員、國家發改委原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時回憶，當時朱鎔基已經從(cong) 上海調回北京，擔任國務院常務副總理，主持國務院工作。彼時中央財政吃緊，全國四千多億(yi) 元的預算收入，中央集中不到一千億(yi) 元，“這一千億(yi) 要維持國家政府運轉，還要建設國防，維持社會(hui) 發展”。

　　如何處理中央與(yu) 地方的關(guan) 係，理順中央與(yu) 地方的財權和事權?1993年7月，時任國務院副總理朱鎔基在全國財政會(hui) 議上首提分稅製改革的想法。

　　根據改革設想，在稅製改革的基礎上，將所有稅收按稅種劃分為(wei) 中央稅、地方稅和共享稅。而一個(ge) 重要的目標，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力，具體(ti) 要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

　　地方財權顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱鎔基帶領國家體(ti) 改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位幹部到省、市、自治區進行談判。

　　彭森告訴《中國新聞周刊》，當時他作為(wei) 體(ti) 改委綜合規劃司副司長，也參與(yu) 了這些談判。朱鎔基一行先去了海南省。用彭森的話說，他們(men) 到海南是“虛晃一槍”，畢竟海南的收入少。從(cong) 海南回來後，他們(men) 又去了廣東(dong) 、山東(dong) 和江蘇，這幾個(ge) 稅收大省才是“重頭戲”。

　　與(yu) 廣東(dong) 的談判是一場“硬仗”，談得比較艱苦。朱鎔基一行在珠島賓館住了十幾天，就落實改革方案算細賬。時任政治局委員、廣東(dong) 省委書(shu) 記謝非，談起分稅製改革情緒激動，“中央給廣東(dong) 特殊政策的承諾是十年，包稅製要幹到本世紀末。取消包幹製，還要不要在20年內(nei) 趕超亞(ya) 洲四小龍?”對此，朱鎔基解釋分稅製改革方案，講中央的財政困難，盡快建立新的財政體(ti) 製和稅收體(ti) 係，希望廣東(dong) 能在這方麵帶個(ge) 頭。

　　兩(liang) 個(ge) 月時間內(nei) ，朱鎔基一行走訪了13個(ge) 省、市、自治區，一個(ge) 地方接著一個(ge) 地方去談，談判過程異常艱辛。特別是在收入劃分和基期年的確定這兩(liang) 個(ge) 主要利益參數上，中央和地方不斷博弈，最終達成共識。

　　財權和事權不對稱問題

　　1994年，國務院決(jue) 定省及省以下稅務局分設為(wei) 國稅局和地稅局，各省最遲必須在當年8月15日分設掛牌。盡管在這一時間節點前，全國31個(ge) 省級行政區都分設了國稅局和地稅局，但各地模式不一，比如上海市在市級層麵雖然也有國稅局和地稅局，但實行的是“兩(liang) 塊牌子、一套班子”，在區一級則僅(jin) 有稅務局。而在浙江省則是省一級財政廳與(yu) 地稅局黨(dang) 組合一，行政分設，一把手身兼兩(liang) 職，幹部統一調配，在市縣一級，財政和地稅仍然合署辦公。

　　翁禮華正是實施分稅製後第一任浙江省地稅局局長。他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分設帶來機構增加、人員膨脹、征收成本迅速增加的現實問題，浙江省決(jue) 定掛牌不分家，以減少局際協調，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，浙江省國地稅都合署辦公，所有國稅征收成本都由浙江省地方財政開支。

　　直到1997年春天，“金華稅案”震驚全國，浙江省這才不得不將國地稅徹底分設。

　　但考慮到分設後地稅與(yu) 財政仍然是一家，應對單獨分開的國稅局有所照顧，因此方案確定省局人員按國稅60%、地稅40%，經費按國稅70%、地稅30%比例劃分。

　　然而，浙江省很快發現，分稅製帶來了新的問題，由於(yu) 財權上移，而事權不變，地方財政開始捉襟見肘，越到基層，財權和事權不對稱的問題越是突出。具體(ti) 而言，在中央將各省的部分財力上收時，各省也上行下效，將地市政府的財力上收，地市一級則將縣鄉(xiang) 財力上收。結果就是大大削弱了處於(yu) 低層的縣鄉(xiang) 一級財力，基層財政越來越捉襟見肘。

　　數據顯示，地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%，年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達556個(ge) ，赤字麵27.5%，赤字額127.4億(yi) 元。

　　為(wei) 了確保基層財政穩定，浙江省財政廳決(jue) 定從(cong) 實際出發，不按一級政府一級財政的文件要求實行市管縣，而是繼續實行扁平化的省直管縣體(ti) 製，以減省中間層級，避免其中的“雁過拔毛”問題。

　　這一方案直到1995年才被國務院知曉。那一年，時任國務院副總理朱鎔基到千島湖現場辦公，為(wei) 的是解決(jue) 20世紀50年代移民遺留問題。當時，需要建造環湖公路，以改善上遷移民的生產(chan) 和生活問題。朱鎔基提出，由中央、浙江省、杭州市三方各出資6000萬(wan) 建造這條公路，杭州市的領導當場表示，浙江省實行省管縣，杭州市財政出不了這筆錢。

　　直到一年多以後，各地紛紛出現類似的問題，一些地區甚至出現工資無法發放的窘境，國務院才不再督促浙江省改回“市管縣”。後來，時任國家體(ti) 改辦兼專(zhuan) 題辦主任的劉仲藜作了一個(ge) 調研報告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領導的批示，浙江的做法這才真正得到認可。

　　實際上，1994年的國地稅分設旨在提高中央財政收入比重，保證中央財政正常運轉。1994年正式實施的分稅製財政體(ti) 製規定，與(yu) 收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩(liang) 套稅務機構分別征稅。在稅收分成上，設定全國統一的稅收分成規則，增值稅由央地分享，消費稅和營業(ye) 稅等為(wei) 央地各自獨享。在征管體(ti) 製上，分設為(wei) 國稅係統和地稅係統，獨享的稅種各自征收，分享的稅種視情況劃分征收。

　　“這一體(ti) 製明確了中央固定收入、中央與(yu) 地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅款的有效征收，也提高了地方政府對地方稅種的征收積極性。” 中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。

　　改革後的分稅製取得了良好的運行效果。中國財政部網站數據顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底後開始出現持續穩定增長態勢，中央財政收入的地位則從(cong) 1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

　　在當時的曆史背景下，分稅製的施行有其必要性和重要性。施正文認為(wei) ，分稅製的積極作用主要體(ti) 現在三大方麵。一是央地間的財政關(guan) 係趨向規範。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉移支付填補，財力分配上體(ti) 現為(wei) “先中央後地方”，根本改變了過去的“先地方後中央”的做法，有助於(yu) 形成更為(wei) 合理的財政平衡體(ti) 係。二是切實提高了中央財政的宏觀調控能力，增強了財政體(ti) 製的係統性、合理性。三是有利於(yu) 發揮國稅係統專(zhuan) 業(ye) 征管能力，同時提高地方稅務係統的業(ye) 務能力和執法水平。

　　“中央請客地方買(mai) 單”

　　進入新世紀後，出於(yu) 新經濟發展和宏觀調控的需要，國家稅務總局對中央財政集中和地方稅務指導的需求增強，新經濟環境對稅務機構的辦事程序和業(ye) 務效率提出更高要求，原國地稅係統分設製度遭遇了現實發展瓶頸。

　　中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅製在當今的經濟形勢下暴露出三大體(ti) 製問題，即稅收管轄權不清、收入劃分比例不合理和機構設置重複，突出表現為(wei) 央地財事權錯配引發的地方稅收亂(luan) 象。由於(yu) 地方的財權從(cong) 1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權卻從(cong) 1993年的72%先降後升至現在的85%左右，財事權力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方隻能依賴於(yu) 中央的轉移支付。

　　由於(yu) 中央的轉移支付是根據地方實際情況劃撥，當劃撥不到位時，就會(hui) 出現“中央請客地方買(mai) 單”的情況。在這一背景下，地方若認為(wei) 劃撥額度不能滿足當地需求，就極易出現另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調禁收的“過頭稅”，即為(wei) 地方在時間和幅度上過度征稅，以充實地方財政的手段。

　　“過頭稅”包括提前征收未來年份的稅，或提高稅率、隨意罰款等，或是將國家的減免稅費政策打折扣，巧立名目增設新的收費項目，以及在已經實施的收費項目中過度監管。“這些手段或是加重了當地實際稅負，或是加大了地方政府的債(zhai) 務風險，都不利於(yu) 中央政府的宏觀經濟管理工作。”施正文告訴《中國新聞周刊》。

　　此外，分稅製原先平衡央地利益的設立初衷，也隨著稅製改革的深入和計算機技術的發展得到新的解決(jue) 方案。在新的經濟形勢下，國地稅分設製度也逐漸轉變成為(wei) 機構負擔。

　　武漢大學稅法研究中心主任熊偉(wei) 指出，原來分稅製的設立，重在保障中央財稅收入和實現央地稅務雙軌運行。但隨著稅收征管係統的完善和電子化，國庫和預算製度逐步健全，征收稅款已實現在到達係統端口時自動分流，原先地方截留中央稅款的問題不複存在。同時，隨著近年稅製改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為(wei) 央地共享稅，共享稅的範圍規模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從(cong) 前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決(jue) 。“從(cong) 技術上講，國地稅分設已經失去最初的作用。”熊偉(wei) 說。

　　中央和地方係統要成為(wei) 一個(ge) 整體(ti)

　　經過2002年的所得稅分享改革和2016年的全麵推進營改增改革，諸如地稅征管效率低、係統資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體(ti) 製改革已經勢在必行。

　　國地稅合並後，以國家稅務總局為(wei) 主與(yu) 省級政府的雙重領導管理體(ti) 製，不僅(jin) 體(ti) 現為(wei) 中央實現垂直領導，也體(ti) 現為(wei) 中央在地方事務上征求並尊重地方意見。

　　施正文告訴《中國新聞周刊》，統一後的稅務機構實行垂直領導體(ti) 製，需要對中央和地方雙方負責，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導地方經濟發展。這不僅(jin) 有賴於(yu) 稅務機構的有效運轉，也需要政府的協調配合。

　　一方麵，中央政府需要協助和支持地方發展，尊重地方政府在地方事務上的權力和意見。另一方麵，地方政府也需要樹立大局意識，積極協助配合中央征管，幫助中央完成統籌謀劃。中央和地方係統要成為(wei) 一個(ge) 整體(ti) ，將稅收治理逐步上升納入兼顧國家質量發展體(ti) 係當中。

　　在國地稅分設時期，常有地方以稅收減免作為(wei) 優(you) 惠條件來招商引資，以此形成地區間的競爭(zheng) 格局。“利用稅收優(you) 惠來吸引資本的手段，並非中央所樂(le) 見的。”熊偉(wei) 告訴《中國新聞周刊》，“可以預見，國地稅合並之後，地方稅收優(you) 惠政策的執行阻力會(hui) 越來越大，地方政府以直接稅收為(wei) 形式的優(you) 惠手段也會(hui) 越來越少。”

　　在稅收權限收縮的環境下，地方政府吸引資本的手法將可能從(cong) 稅收渠道轉向財政渠道。熊偉(wei) 認為(wei) ，當地方難以推行稅收優(you) 惠政策時，財政補貼、獎勵等財政支出手段或將成為(wei) 新的招商引資辦法，這種方式也有利於(yu) 建設全國統一的大市場。

　　“當前，中央和地方的事權、財權分配是本輪國地稅征管體(ti) 製改革中的焦點問題。”施正文認為(wei) ，現在國地稅合並剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權力分配需要根據財稅體(ti) 製發展趨勢進行調整，在共同探索中進一步磨合。基本原則是既要保證中央領導權，又要發揮地方積極性，充分體(ti) 現雙重體(ti) 製的配合性，重視協商協調和溝通合作。

　　從(cong) 機構改革的法製化和規範化角度看，國地稅合並需要盡快出台文件，在機構運行、具體(ti) 職能劃分、工作程序、專(zhuan) 業(ye) 處理等方麵落實規定。同時，建立合理協調機製，在出台重要的地方政策時充分征求地方意見，更大程度地尊重、體(ti) 現地方意願，保證地方的話語權。

　　隨著國地稅合並，健全地方稅體(ti) 係的緊迫感和難度也進一步增大。熊偉(wei) 告訴《中國新聞周刊》，由於(yu) 《立法法》中已經明確稅收隻能以法律的形式確立，地方人大和地方政府沒有稅收立法權，因而不存在法律意義(yi) 上的“地方稅”。此前被稱作“地方稅”的，是地方稅務部門征收的稅。而國地稅合並後，這樣的地方稅也沒有了。從(cong) 前“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅體(ti) 係，已經演變為(wei) “這部分收入歸我，那部分收入歸你的”地方收入體(ti) 係了。

　　熊偉(wei) 認為(wei) ，當前的高稅率是從(cong) 前征管能力薄弱的體(ti) 現。在分稅製條件下，存在一些處於(yu) 兩(liang) 個(ge) 機構之間灰色地帶的擦邊球收入，機構難以征收這部分收入，隻能以提高稅率為(wei) 手段增加可征收稅款。隨著國地稅的合並，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升也成了必然要求。

　　從(cong) 未來稅製改革的發展趨勢來看，推動個(ge) 人所得稅綜合與(yu) 分類相結合的改革已成必然，需要以自然人納稅人為(wei) 征管對象。由於(yu) 自然人在全國流動，也會(hui) 有跨區域的收入來源，這將對全國統一的數據庫、信息係統建設以及征管資源的優(you) 化配置提出更高的要求。“在這種情況下，國地稅合並對於(yu) 提高征管效率的意義(yi) 也更為(wei) 重要。”施正文說。

　　國地稅合並是未來新稅製建設的重要一環，也是新時代財稅改革的一個(ge) 支柱性改革措施。施正文告訴《中國新聞周刊》，“稅製改革工作的意義(yi) 不僅(jin) 僅(jin) 在於(yu) 稅收，也是促進民主法製建設、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法製化趨勢強化，高效、統一、規範將成為(wei) 國家機構改革的大方向，此次國地稅合並的更多更長期的效應，將會(hui) 在今後的稅製改革等宏觀工作中逐漸釋放。”