近些年，筆者及所在研究團隊同仁在我國各地農(nong) 村駐村調研時，頻繁聽到基層幹部群體(ti) 多次提到“痕跡管理”一詞，並且已成當前“基層負擔”、“基層疲憊”的重要來源。何為(wei) 痕跡管理呢?顧名思義(yi) ，主要指基層幹部為(wei) 了證明確實做過某項工作而主動或被迫按照要求專(zhuan) 門留下工作痕跡的工作過程，即辦事留痕。筆者的問題意識在於(yu) ：當前基層治理實際工作中，究竟存在哪些工作痕跡?如何產(chan) 生以及對基層治理產(chan) 生了怎樣的實質性影響?

　　一、痕跡管理：實踐圖景

　　眾(zhong) 所周知，稅費時期乃至稅費改革之後的新農(nong) 村建設時期，基層幹部群體(ti) 工作內(nei) 容以稅費征收、計劃生育、項目建設、綜治維穩等硬工作為(wei) 主，文字報表、檔卡台賬等軟工作極其有限，上級黨(dang) 委政府要求不高，基層實際工作中更不需要。近年來，基層治理當中文字報表等“軟件工作”要求越來越高，成為(wei) 基層治理中的重要痕跡來源。根據筆者觀察，當前基層治理中的痕跡工作主要有兩(liang) 大來源：一是精準扶貧工作，二是基層黨(dang) 建工作。以上兩(liang) 項工作，均需要基層幹部提供大量的文字報表、檔卡台賬等文字資料與(yu) 之相匹配，具體(ti) 情況如下：

　　(一)精準扶貧

　　習(xi) 近平總書(shu) 記治國理政以來，於(yu) 2013年11月，習(xi) 總書(shu) 記在湖南湘西考察時首次作出了 “實事求是、因地製宜、分類指導、精準扶貧 ” 的重要指示。2014年1月，中辦詳細規製了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2015年1月，習(xi) 近平總書(shu) 記新年首個(ge) 調研地點選擇雲(yun) 南並強調堅決(jue) 打好扶貧開發攻堅戰。5個(ge) 月後，總書(shu) 記來到與(yu) 雲(yun) 南毗鄰的貴州省，強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，並提出扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉(ju) 在於(yu) 精準”，“精準扶貧” 成為(wei) 各界熱議的關(guan) 鍵詞。在此期間，習(xi) 近平總書(shu) 記對精準扶貧工作提出了“兩(liang) 不愁、三保障”、“五個(ge) 精準”、“六個(ge) 一批”等一係列要求。隨後，全國各地尤其是承擔脫貧攻堅任務的廣西、貴州、雲(yun) 南等地區開展了轟轟烈烈的脫貧攻堅運動。反饋到基層治理體(ti) 係中，出現了大量的文字台賬資料與(yu) 之相匹配，尤其是精準識別階段，自上而下要求對貧困戶建檔立卡，且對致貧原因、脫貧舉(ju) 措、脫貧計劃等提出了明確要求，每一項要求背後，都伴隨著對基層幹部文字資料工作的更高要求(參見表1)。現以網上廣為(wei) 流傳(chuan) 並得到基層幹部群體(ti) 一致認可的一段文字為(wei) 例：

　　“如果最近你的老公在基層扶貧突然開始和你聊天很少、夜不歸宿、微信不回、電話不接、孩子不管;如果你的朋友也在基層扶貧突然情緒不穩定，易怒發火，不愛說話，忘性增大，遠離聚會(hui) ，你一定要理解，因為(wei) 他一定在認真填寫(xie) 脫貧攻堅所要求的一係列表格。”

　　表1 中西部某國家級貧困縣的“建檔立卡”一覽表

　　資料來源：整合自一線扶貧幹部工作總結

　　以上文字，隻是基層幹部在精準扶貧工作中的冰山一角，在不斷的“回頭看”過程中，台賬資料很可能推倒重來了很多次，更有多位一線扶貧幹部倒在脫貧攻堅的崗位上，其中一項重要的工作內(nei) 容就是填寫(xie) 建檔立卡資料。此為(wei) 痕跡管理其一。

　　(二)基層黨(dang) 建

　　黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央高瞻遠矚，深謀遠慮，推進全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 向基層延伸，高度重視基層黨(dang) 建工作。近年來，習(xi) 近平總書(shu) 記多次主持召開中央政治局會(hui) 議、中央政治局常委會(hui) 會(hui) 議、中央全麵深化改革領導小組會(hui) 議，研究部署黨(dang) 的群眾(zhong) 路線教育實踐活動、“三嚴(yan) 三實”專(zhuan) 題教育、“兩(liang) 學一做”學習(xi) 教育，審議基層黨(dang) 建重要文件。《關(guan) 於(yu) 加強新形勢下發展黨(dang) 員和黨(dang) 員管理工作的意見》《關(guan) 於(yu) 推進“兩(liang) 學一做”學習(xi) 教育常態化製度化的意見》《關(guan) 於(yu) 加強社會(hui) 組織黨(dang) 的建設工作的意見(試行)》《關(guan) 於(yu) 加強民辦學校黨(dang) 的建設工作的意見(試行)》等“四梁八柱”性政策文件陸續出台。2013年6月至2014年10月，在全黨(dang) 深入開展了黨(dang) 的群眾(zhong) 路線教育實踐活動;2015年4月至2016年2月，開展以“既嚴(yan) 以修身、嚴(yan) 以用權、嚴(yan) 以律己，又謀事要實、創業(ye) 要實、做人要實”為(wei) 重要內(nei) 容的“三嚴(yan) 三實”專(zhuan) 題教育活動;2016年2月以來，在全黨(dang) 開展“兩(liang) 學一做”學習(xi) 教育，以“學黨(dang) 章黨(dang) 規、學係列講話，做合格黨(dang) 員”為(wei) 主要內(nei) 容，以黨(dang) 支部為(wei) 基本單位，以黨(dang) 員大會(hui) 、黨(dang) 小組會(hui) 、上黨(dang) 課為(wei) 基本形式，定時間、分專(zhuan) 題組織黨(dang) 員集中學習(xi) ，以學促做、以知促行。每一項基層黨(dang) 建活動，自上而下均要求詳實的活動資料與(yu) 之相匹配，因此，除了脫貧攻堅，基層黨(dang) 建是當前基層幹部痕跡管理工作的另一重要來源。據悉，當前基層黨(dang) 建主要有以下六大黨(dang) 建活動，它們(men) 分別是：

　　一是“三會(hui) 一課”。即黨(dang) 員大會(hui) 每季度一次、黨(dang) 小組會(hui) 議每月一次、黨(dang) 支部會(hui) 議每月兩(liang) 到三次、黨(dang) 課每季度一次，每次會(hui) 議均需要相應的會(hui) 議記錄、音像資料等，年初需要有年度計劃，年終需要有年終總結。

　　二是“主題黨(dang) 日活動”。即每月需要固定時間開展主題黨(dang) 日活動，每逢活動必須有活動總結和相關(guan) 音像資料予以佐證。同樣，年初計劃和年終總結必不可少，同樣是中央規定動作。

　　三是“兩(liang) 學一做活動”。學黨(dang) 章、學習(xi) 近平總書(shu) 記係列講話精神和做合格黨(dang) 員，這一活動，往往和主題黨(dang) 日活動相結合來做，但即使如此，文字檔案資料必須分開來做，並輔以圖文並茂的活動材料，證明基層幹部的確開展了這樣的活動。

　　四是“遠程教育活動”。據基層多位組織口幹部介紹，這一活動早已存在，但隨著中央對基層黨(dang) 建的重視程度越來越深，這一活動從(cong) 自選動作變成了規定動作，按照規定，每次學習(xi) 後必須有活動總結和音像資料佐證。

　　五是“黨(dang) 員教育和發展”。尤其是黨(dang) 員發展工作，從(cong) 入黨(dang) 積極分子、上黨(dang) 課、轉預備黨(dang) 員、轉正以及黨(dang) 員大會(hui) 等各個(ge) 環節，均需要相應的文字檔案材料相匹配，同時必須向基層黨(dang) 委進行會(hui) 議報備，在此過程中，同樣產(chan) 生了大量的痕跡管理工作。

　　六是“六做六不做”活動。這一活動屬於(yu) 基層黨(dang) 建中的自選動作。以筆者近期調研所在陝西扶風縣為(wei) 例，當地寶雞市市委組織部開展了六做六不做活動，要求全市基層黨(dang) 支部對照認真開展，並對活動內(nei) 容進行了嚴(yan) 格規定，最終反映到文字檔案材料上。

　　簡而言之，習(xi) 近平總書(shu) 記提出加強基層黨(dang) 建以來，中央規定動作尤其多，地方創新動作雖因地而異，但也在日益增多，所有的工作要求和工作內(nei) 容，並最終轉化為(wei) 文字檔案台賬工作固定下來，以備上級檢查之用。當然，以上精準扶貧和基層黨(dang) 建中的文字檔案等痕跡管理工作，隻是基層痕跡管理的一部分，尚不足以囊括基層所有的文字材料工作。除此之外，還有包括但絕不限於(yu) 農(nong) 業(ye) 普查、經濟普查、人口普查、危房摸底、留守兒(er) 童摸底、留守老人摸底、大型農(nong) 機具摸底等等文字報表工作，不一而足。每一項工作內(nei) 容背後，均不斷生產(chan) 著一係列的痕跡管理工作，成為(wei) 包括鄉(xiang) 村兩(liang) 級基層幹部群體(ti) 沉重的工作負擔。

　　二、痕跡管理：治理根源

　　有上可知，以上眾(zhong) 多的痕跡管理工作，令基層幹部群體(ti) 苦不堪言，究竟是何原因呢?筆者認為(wei) ，以下兩(liang) 點至關(guan) 重要：

　　一是治理任務密集進村。近年來，習(xi) 近平總書(shu) 記對困難群眾(zhong) 和基層黨(dang) 建尤為(wei) 重視，於(yu) 是，精準扶貧、基層黨(dang) 建等成為(wei) 基層治理中的中心工作。同時，服務型政府理念深入人心並走進實踐，為(wei) 民服務代辦事項日益增多。至此，行政工作、政治任務和服務事項三者構成了基層治理中的重要治理事務，即治理任務密集進村。隨著治理任務密集進村而來的是與(yu) 之相匹配的工作內(nei) 容，這為(wei) 痕跡管理日常繁重提供了前提和基礎。

　　二是過程管理導向明顯。在治理任務密集進村過程中，上級政府尤其注重對基層組織工作的考核，其中一項重要的考核內(nei) 容就是工作過程。對基層幹部而言，用什麽(me) 來證明自己曾經的工作痕跡呢?對於(yu) 信息不充分的上級政府領導幹部而言，如何考核下級基層組織的工作成效呢?以文字材料為(wei) 基本內(nei) 容的過程管理、程序監控成為(wei) 基層治理考核中的重要導向，至此，治理任務越密集，過程管理越突出，基層治理中的痕跡管理就越發嚴(yan) 重。

　　綜上，治理任務密集進村和考核上的過程管理導向，本身催生了大量的文字報表工作，從(cong) 而為(wei) 基層幹部群體(ti) 帶來了沉重的工作負擔。由此觀之，基層之累，根在上層。換言之，上級政府對文字報表考核越多，基層痕跡管理越嚴(yan) 重。

　　三、痕跡管理：政治社會(hui) 後果

　　從(cong) 筆者調研情況來看，據多地基層幹部普遍反映，痕跡管理在基層治理實踐中的廣泛蔓延，催生了一係列嚴(yan) 重的政治社會(hui) 後果。大體(ti) 如下：

　　首當其衝(chong) 的是基層幹部工作負擔。眾(zhong) 所周知，基層組織處於(yu) 我國壓力型科層製的末梢位置，這一科層結構位置內(nei) 生決(jue) 定了基層幹部群體(ti) 的工作處境。對基層幹部而言，“權小、責重、事務多”是其工作常態，而基層幹部的時間和精力卻是有限的，這是生物性硬約束。當基層治理實踐中文字報表類工作越多，占用其時間精力勢必就越多，如此以來，對基層幹部群體(ti) 而言，允許其用來從(cong) 事其他方麵工作的時間和精力就相對有限。在政治任務密集進村的當下，基層幹部負擔加重，基層疲憊彌漫。

　　其次，痕跡管理大行其道，造成基層疲憊的同時，行政空轉、基層懸浮等問題突出。對於(yu) 基層組織而言，工作的重心在於(yu) 踐行群眾(zhong) 路線中的為(wei) 人民服務，過多甚至一味做文字報表工作，最終的結果一定是脫離群眾(zhong) ，演變成體(ti) 製內(nei) 的自娛自樂(le) 。因此，痕跡管理加重基層幹部負擔倒在其次，關(guan) 鍵是有脫離群眾(zhong) 的重大危險，值得警惕，亟需改變。有基於(yu) 此，筆者建議有二：

　　一是為(wei) 基層減負。核心在於(yu) 對基層事務進行分類清理，對基層必做事項、選做事項和例外事項等做出明確區分，為(wei) 基層組織工作內(nei) 容劃定負麵清單、正麵清單，防止上級政府工作隨意發包分解到基層組織，以免透支基層幹部工作精力、挫傷(shang) 基層幹部工作積極性和主動性，此為(wei) 其一。

　　二是科學製定工作考核方案，務必徹底打掉基層工作考核中的形式主義(yi) 。必要的工作材料是合理的，但不分好壞美醜(chou) 的文字報表就是工作中的形式主義(yi) ，甚至是為(wei) 了卸責、不出事而做出的程序性工作，因此，上有所效，下必甚焉。因此，解決(jue) 痕跡管理中的形式主義(yi) 問題，根源在考核，關(guan) 鍵在上層。這一點，應當引起社會(hui) 各界充分的重視。
 

　　作者簡介：王向陽(1990-)，男，河南上蔡人，武漢大學政治與(yu) 公共管理學院博士研究生，武漢大學中國鄉(xiang) 村治理研究中心研究人員，主要研究方向為(wei) 基層治理、農(nong) 村社會(hui) 學。