摘要：社會(hui) 保障關(guan) 乎國運、惠及子孫，是舉(ju) 國上下都高度關(guan) 注的重大製度安排，也是全民共享國家發展成果的基本途徑與(yu) 製度保障。

　　社會(hui) 保障關(guan) 乎國運、惠及子孫，是舉(ju) 國上下都高度關(guan) 注的重大製度安排，也是全民共享國家發展成果的基本途徑與(yu) 製度保障。黨(dang) 的十九大報告明確提出：“加強社會(hui) 保障體(ti) 係建設。按照兜底線、織密網、建機製的要求，全麵建成覆蓋全民、城鄉(xiang) 統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係。”要完成這樣重大的目標任務，必須正視社會(hui) 保障領域存在的問題與(yu) 麵臨(lin) 的挑戰，認真貫徹落實十九大報告精神，做好科學的頂層設計，在主要製度安排與(yu) 關(guan) 鍵環節上下真功夫。

　　社會(hui) 保障領域在取得巨大成就的同時也麵臨(lin) 艱巨的改革任務

　　30多年來，我國的社會(hui) 保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底，全國參加養(yang) 老保險人數超過9億(yi) 人，其中領取養(yang) 老保險金人數達2.6億(yi) 多人;全民醫保目標基本實現，參保率穩定為(wei) 97%左右，13億(yi) 多人有了基本醫療保障;以最低生活保障製度為(wei) 核心的綜合型社會(hui) 救助製度使近億(yi) 人口受益;養(yang) 老服務與(yu) 關(guan) 乎兒(er) 童福祉的托幼事業(ye) 都在快速發展，殘疾人福利隨著特困殘疾人補貼與(yu) 重度殘疾人補貼的廣覆蓋亦得以提升。所有這些，不僅(jin) 使我國人民的福利水平與(yu) 民生質量得到了大幅度提升，也對世界的社會(hui) 保障發展做出了重要的貢獻。如果不算中國，全世界的社保覆蓋麵隻有50%，算上中國則上升到61%。2016年國際社會(hui) 保障協會(hui) 將“社會(hui) 保障傑出成就獎”授予中國政府，即是國際社會(hui) 對中國社會(hui) 保障發展成就的高度認可。

　　在取得巨大成績的同時也要看到，隨著我國經濟發展進入新時代，社會(hui) 主要矛盾已經發生了轉化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在社會(hui) 保障領域仍然有著具體(ti) 的體(ti) 現，深化改革的任務依然艱巨，主要表現在四個(ge) 方麵：

　　一是製度分割導致了地區利益與(yu) 群體(ti) 利益的失衡。以法定的基本養(yang) 老保險為(wei) 例，迄今仍然停留在地區分割狀態，導致不同地區籌資負擔畸輕畸重和基金餘(yu) 缺兩(liang) 極分化現象。醫療保險在一些地區仍然是按照職工、城鎮居民、農(nong) 村居民三大群體(ti) 的分割狀態，同一地區不同身份的人口享受的是不同的醫療保障待遇，更造成了醫療保險基金的分割化，進而影響到基金的使用效率，降低了醫療保險製度的風險分散與(yu) 保障能力。

　　二是權責不清導致了主體(ti) 各方責任邊界模糊，進而造成責任失衡和受益主體(ti) 權益失衡。對社會(hui) 保障責任的分擔在政府、用人單位、個(ge) 人及家庭之間並不清晰，中央政府與(yu) 地方政府的責任分擔亦處於(yu) 模糊狀態。近十多年的發展證明，這種權責邊界不清帶來的是政府責任日益加重，個(ge) 人分擔的責任比率在不斷下降;中央政府的責任在日益加重，地方政府分擔的責任比率亦在不斷下降。由此帶來了不同地區、不同用人單位、不同群體(ti) 的社會(hui) 保障權益的失衡。以城鄉(xiang) 居民醫療保險為(wei) 例，2003年出台農(nong) 村新型合作醫療試點方案時，政府補貼與(yu) 個(ge) 人繳費之比是2:1，現在普遍演變為(wei) 3:1、4:1，甚至個(ge) 別地區成了8:1或更高，這種情形改變了製度變革追求責任均衡或相對均衡的初衷，追求共享的權益高漲，而承擔共建責任的積極性在下降。照此發展下去，必然會(hui) 因社會(hui) 保障製度的剛性發展而致可持續性不足。

　　三是政府主導的法定基本保障獨大，市場與(yu) 社會(hui) 提供的補充保障並未得到應有的發展。我國社會(hui) 保障覆蓋麵特別是養(yang) 老保險與(yu) 醫療保險覆蓋麵的持續提高，在很大程度上取決(jue) 於(yu) 國家財政補貼的增長，是政府負擔基礎性養(yang) 老金使這一製度迅速覆蓋到所有老年人身上;同樣也是政府補貼的提高使全民醫保目標得以快速實現。但市場主體(ti) 與(yu) 社會(hui) 力量參與(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設的積極性並未得到有效調動。比如，多層次養(yang) 老保險體(ti) 係是我國養(yang) 老保險改革的既定目標，也是當今世界養(yang) 老金製度改革與(yu) 發展的共同趨勢，但在我國隻有約5%的人享有第二層次即企業(ye) 年金，商業(ye) 性的養(yang) 老保險更是幾乎可以忽略不計，法定基本養(yang) 老保險一層獨大的局麵既使這一層次承擔了所有的壓力，也使第二、三層次養(yang) 老金喪(sang) 失了存在與(yu) 發展的空間;慈善事業(ye) 發展不夠充分，對法定社會(hui) 保障製度的補充嚴(yan) 重不足。市場主體(ti) 與(yu) 社會(hui) 力量參與(yu) 的缺失，結果必然是整個(ge) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設的物質基礎無法持續壯大，亦使城鄉(xiang) 居民的福利需求得不到有效滿足。

　　四是養(yang) 老、育幼、助殘等方麵的基本公共服務發展不足。在過去30多年間，整個(ge) 社會(hui) 保障體(ti) 係所表現出的特征是經濟保障受到高度重視並確實取得了巨大成效，但服務保障供給嚴(yan) 重不足，養(yang) 老服務、托幼服務、殘疾人服務等社會(hui) 福利事業(ye) 因政府投入有限性與(yu) 市場、社會(hui) 投入積極性沒有得到有效調動，一直處於(yu) 發展不充分的狀態，直接影響到了城鄉(xiang) 居民後顧之憂的解除，也製約了城鄉(xiang) 居民生活質量的持續提高。

　　黨(dang) 的十九大報告為(wei) 加強社會(hui) 保障體(ti) 係建設提供指引

　　黨(dang) 的十九大報告堅持以人民為(wei) 中心的發展思想，進一步明確了走共同富裕的發展道路，突出把增進民生福祉作為(wei) 國家發展的根本目的，強調永遠把人民對美好生活的向往作為(wei) 奮鬥目標，這些核心要義(yi) 使社會(hui) 保障體(ti) 係建設的目標更加清晰，社會(hui) 保障製度建設必須以不斷增進人民福祉、滿足人民美好生活需要為(wei) 己任。

　　黨(dang) 的十九大報告做出了我國社會(hui) 主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的判斷，使社會(hui) 保障體(ti) 係建設的發展方向更加明確。隻有解決(jue) 了人民群眾(zhong) 在就業(ye) 、教育、醫療、居住、養(yang) 老等方麵的民生難題，實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居、弱有所扶等民生“七有”，才能真正使人民的獲得感、幸福感、安全感這“三感”更加充實、更有保障、更可持續。這些目標的實現，均與(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設存在著內(nei) 在的緊密關(guan) 係。比如，要提高就業(ye) 質量就必然要讓勞動者真正充分享有法定的社會(hui) 保險和相應的職業(ye) 福利;要增進教育的公平性就必然要以強化教育的公益性與(yu) 福利性為(wei) 條件;健全的醫療保障要切實解除人民群眾(zhong) 的疾病醫療後顧之憂，避免因病致貧、因病返貧等等。黨(dang) 的十九大報告對社會(hui) 主要矛盾與(yu) 民生訴求的表述，實質上揭示了我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設與(yu) 發展的方向。

　　十九大報告做出了在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗(li) 的社會(hui) 主義(yi) 現代化強國的戰略部署，2020、2035、2050三個(ge) 時間節點有了清晰的發展目標，這使社會(hui) 保障體(ti) 係建設的發展有了基本依據和具體(ti) 指引。我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設的發展不能滯後於(yu) 經濟社會(hui) 發展的步伐，應當成為(wei) 創造人民美好生活與(yu) 國家快速實現現代化的重要支撐力量。按照黨(dang) 的十九大報告的精神和要求，加強社會(hui) 保障體(ti) 係建設，需要從(cong) 以下方麵加以努力：

　　第一，從(cong) 三個(ge) 層次做好社會(hui) 保障體(ti) 係建設的頂層設計。在宏觀層麵，著重處理好社會(hui) 保障與(yu) 經濟發展、社會(hui) 保障與(yu) 國家財政的關(guan) 係、各項社會(hui) 保障製度安排中的共建與(yu) 共享關(guan) 係，同時統籌安排好社會(hui) 救助、社會(hui) 保險、社會(hui) 福利三大基礎性保障係統的結構與(yu) 職責分工，並做到有序地協同推進，實現對社會(hui) 保障體(ti) 係及其功能的科學定位。在中觀層麵，應當解決(jue) 不同社會(hui) 保障類別或主要項目的結構、功能定位與(yu) 資源配置方式，以及與(yu) 相關(guan) 製度安排的關(guan) 係，避免主次不分、厚此薄彼或顧此失彼。如以老有所養(yang) 為(wei) 例，必須有養(yang) 老保險與(yu) 養(yang) 老服務以及老年護理保險等多項製度安排才能有效解決(jue) ，在公共資源配置與(yu) 市場或社會(hui) 資源調動上需要妥善處理好這些不同製度安排的合理配置，據需提供製度供給，這既是維護製度公平的需要，也是實現製度效率與(yu) 可持續發展的要求。在微觀層麵，應當細化具體(ti) 保障項目的頂層設計，重點是優(you) 化養(yang) 老保險、醫療保障、綜合型社會(hui) 救助與(yu) 保障性住房、養(yang) 老服務、兒(er) 童福利等製度的結構，合理分配責任，保證製度公正、有效且可持續。

　　第二，從(cong) 四個(ge) 方麵加快推進社會(hui) 保障體(ti) 係建設。一是堅持政府主導與(yu) 多元主體(ti) 共同參與(yu) 的有機結合。必須堅持以共建共治共享為(wei) 基石，切實維護互助共濟之根本。防止社會(hui) 保障政策被商業(ye) 力量或利益集團所綁架。二是盡快實現法定基本保障製度如基本養(yang) 老保險、醫療保險、社會(hui) 救助製度的定型，同時根據需要增加或調整相關(guan) 製度安排，並真正做到依法全覆蓋。三是大力發展通過市場機製與(yu) 社會(hui) 機製建立的各種補充保障，全麵建成多層次的社會(hui) 保障體(ti) 係。如通過發展商業(ye) 保險等市場化保障機製，可以使更多的人通過市場途徑獲得更充分的保障;通過發展慈善事業(ye) 等社會(hui) 機製，既可以使低收入困難群體(ti) 與(yu) 天災人禍中的不幸者獲得更多保障，更可以使城鄉(xiang) 居民獲得更加全麵的社會(hui) 服務。四是加快完善行政管理體(ti) 製與(yu) 運行機製，進一步細化行政管理體(ti) 係的內(nei) 部機構設置並優(you) 化其管理職能，真正實現適度集中、權責一致、高效協同，同時重視社會(hui) 保障法製建設，維護這一製度體(ti) 係運行的穩定性、規範性。

　　第三，從(cong) 六個(ge) 方麵加快優(you) 化養(yang) 老、醫療、救助等關(guan) 鍵性製度安排。一是在今年建立中央調劑金的基礎上，加快實現基本養(yang) 老保險全國統籌步伐，促使養(yang) 老保險製度真正走向全國統一，同時優(you) 化養(yang) 老保險製度的責任分擔機製。二是在整合城鄉(xiang) 居民醫療保險製度的基礎上，積極推進居民醫保與(yu) 職工醫保的整合，並逐步取消個(ge) 人賬戶，均衡主體(ti) 各方的責任分擔，最終用一個(ge) 統一的醫療保險製度覆蓋全民。三是盡快完善低保製度，建立規範的家計調查製度以確保符合條件的對象應保盡保，同時促進低保與(yu) 扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體(ti) 的民生底線。四是合理規劃保障性住房與(yu) 自有住宅的結構比例，滿足城鄉(xiang) 居民住宅需求，抑製房地產(chan) 泡沫，恢複住宅的傳(chuan) 統功能。五是加快優(you) 化養(yang) 老服務體(ti) 係。立足社區，加大公共投入，在解決(jue) 失能老人護理需求的同時滿足絕大多數老年人居家養(yang) 老的服務需求，並將現代型的社會(hui) 養(yang) 老服務與(yu) 傳(chuan) 統型孝老、敬老的家庭保障有機結合，真正放開對民間甚至外資的投資管製。六是落實兒(er) 童優(you) 先戰略，采取公私並舉(ju) 、官民結合、合理布局的方略，大力發展托幼事業(ye) ，進而使生育成本下降，兒(er) 童福利提升，既解決(jue) 城鄉(xiang) 居民幼有所育的難題，又為(wei) 實現人口均衡增長創造條件。■