摘要: 全國人大自1988年以來采用修正案的方式修改憲法。修正案方式的長處在於(yu) 它能保持憲法原文的不變，但它卻也令憲法含義(yi) 的確定複雜化了。隨著憲法修正案數量的增加，這種缺陷將日益凸顯。就我國的憲法修改實踐而言，全國人大通過的修正案不便於(yu) 獨立援引，而實踐中的修正案在實質上依然是對憲法原文的改動，但修改後公布的原文卻未經全國人大表決(jue) 。在這種情形下，全國人大有必要在通過的憲法修正案正文中闡明憲法全文的公布方式，而使修改後的憲法全文成為(wei) 正式的法定文本，更有利於(yu) 維護憲法文本的權威。有必要製定《憲法修改程序法》，具體(ti) 規定憲法修改的審議和表決(jue) 通過程序以及憲法文本的公布程序等事項。

　　關(guan) 鍵詞: 憲法修改;修正案;法定文本

　　我國憲法第64條規定了憲法的修改程序，但它並沒有規定修改的具體(ti) 方式。采取修正案的方式來修改憲法，這是1988年憲法修改時所確立的一個(ge) 先例。自1988年以來，全國人大已經對憲法進行了五次修改，通過了52條憲法修正案，且修改的幅度逐漸增大。2018年3月11日十三屆全國人大一次會(hui) 議對憲法的第五次修改就產(chan) 生了21條憲法修正案，這也是自1988年以來修改幅度最大的一次。憲法修改的幅度如此之大，這是否已經使修正案的方式難堪其任?本文擬追溯修正案方式的曆史淵源，闡述其基本的功能，然後再討論我國對修正案方式的實際運用，最後再提出完善的方案。

　　一、修正案方式的功能與(yu) 代價(jia)

　　美國憲法不僅(jin) 是近代世界的第一部成文憲法，而且它最早確立了修正案的方式。1787年美國費城製憲會(hui) 議提出了憲法草案，這個(ge) 草案在提交各州憲法會(hui) 議批準的過程中，人們(men) 最多的批評，是它沒有權利法案的規定。作為(wei) 回應，聯邦黨(dang) 人承諾當憲法批準生效、聯邦政府成立後，國會(hui) 首要的任務就是提議修改憲法，加入權利法案的規定。[1]當聯邦政府成立後，作為(wei) 國會(hui) 眾(zhong) 議員的麥迪遜即於(yu) 1789年6月8日向眾(zhong) 議院提出了憲法修改案。麥迪遜最初提出了9條修改案，按照他的設計，以及有關(guan) 委員會(hui) 按照他的設計而擬定的方案，都是要對憲法的原文進行改動。這個(ge) 修改案的第一條就要在憲法序言“我們(men) 人民”的文字之前增加規定，重申人民主權原則。而後來成為(wei) 美國權利法案的大多數條款，也即列舉(ju) 人民各項權利的條款，大都被植入美國憲法第1條第9款第3、4目之間;對出版自由和受陪審團審判的權利則被植入第10款第1、2目之間。因為(wei) 美國憲法第1條第9、10兩(liang) 款也是憲法原文中為(wei) 數不多的對公民權利的規定，將修改案植入這兩(liang) 處，正符合內(nei) 容相關(guan) 性的原則。而憲法第5、6、7修正案的草案，因為(wei) 與(yu) 司法有關(guan) ，則被植入憲法第3條之內(nei) ，為(wei) 此還要刪除憲法第3條第3款第3目，將其替換為(wei) 新的內(nei) 容。而規定未列舉(ju) 權利的第9修正案則要被改為(wei) 憲法第7條第二款，而第一款則是對分權原則的重申。既然第7條已經有了新的內(nei) 容，修改案規定要將原來的第7條改為(wei) 憲法第8條。[2]

　　麥迪遜提出憲法修改案後，眾(zhong) 議院直至8月13日才開始正式審議這個(ge) 修改案。當第一條修改案規定要在憲法序言“我們(men) 人民”的語詞之前，增加“政府的設立是為(wei) 了人民的利益，而國家權力僅(jin) 源自於(yu) 人民”的文字時，謝爾曼(Sherman)馬上就對這種修改方式提出反對意見。這一天的討論就轉而集中於(yu) 對修改方式、而非實質內(nei) 容的討論，眾(zhong) 議員們(men) 對此形成了讚成與(yu) 反對的兩(liang) 派意見。[3]

　　反對者的基本立場，就是對憲法的修改不能更改憲法的原文，因此其適宜的方式，不是將修改案植入憲法的原文當中，而是將其附加在原文之後，這就是修正案方式。謝爾曼指出，不應當將修改案植入原文，因為(wei) 這將毀掉整個(ge) 的結構，我們(men) 不能把法律像黃銅生鐵和粘土一般摻和成一個(ge) 混雜物。他還質問說，我們(men) 是否有權利來提出這種形式的修改案?因為(wei) 憲法是人民製定的法律，它應當保持完整;而修改案不過是各州政府所製定的法律。斯通(Stone)也指出，如果將修改案納入憲法的原文當中，則除非人們(men) 參閱國會(hui) 檔案，否則看起來就像是華盛頓等製憲會(hui) 議的偉(wei) 大人物簽署了一份他們(men) 從(cong) 未想到、也從(cong) 未見過的文件(因為(wei) 美國憲法的正文末尾有製憲會(hui) 議成員的簽名)。他還指出，這次修憲可能並不是對憲法的最後一次修改，因此就應當更加慎重一些，以免這個(ge) 修改憲法的先例可能在動蕩不安的時代使整個(ge) 憲法陷入混亂(luan) 。其他反對植入模式的議員甚至將這種方式拔高到重新製憲的高度，例如利弗莫爾(Livermore)就認為(wei) ，原文植入具有摧毀整部憲法的風險;而斯通也認為(wei) ，國會(hui) 沒有權力廢除整部憲法，憲法的修改程序隻是授權我們(men) 去提出修改案，不能將其解釋為(wei) 它還授權我們(men) 去製定一部新的憲法。

　　謝爾曼就修改方式首先發難後，麥迪遜馬上做出回應，力陳這種植入模式的好處。他認為(wei) ，植入模式的好處就在於(yu) 它的簡潔和適當，整個(ge) 憲法保持著統一和完整，人們(men) 不需要援引和對比其他條款就能確定憲法條款的含義(yi) 。而修正案方式則多有不便，因為(wei) 在附加修正案後，人們(men) 必須在把兩(liang) 個(ge) 文件前後對比後方能確定憲法的含義(yi) 。史密斯也指出，修正案方式導致憲法由若幹文件組成，這會(hui) 妨礙人們(men) 對憲法的認識。他建議仿效南卡羅來納州的憲法修改方式，也即直接修改原文，而不是在原文之後附加修正案。維寧(Vining)認為(wei) ，原文植入的方式簡單明了，易於(yu) 理解，而修正案方式可能使憲法像一封草草寫(xie) 就的信件，在寫(xie) 完後又添加了很多附言。他指出，憲法是一個(ge) 偉(wei) 大而重要的作品，應當有一統的外觀，清晰且明確。格裏(Gerry)也反對修正案的方式，他認為(wei) 美國憲法第5條甚至明確規定了原文植入式的修改方式。他指出，如果采用修正案的方式，我們(men) 現在給憲法附加了修正案，將來可能要在修正案之後再附加修正案，照此下去將會(hui) 使憲法像一個(ge) 錯綜複雜的迷宮，恐怕很多人都得花一兩(liang) 周時間方能確定憲法的含義(yi) ，此極為(wei) 不便。哈特利(Hartley)讚同格裏的觀點，認為(wei) 憲法修改案必須簡明完整，以使州議會(hui) 能毫不遲疑作出決(jue) 定。

　　在經過了一整天的爭(zheng) 論後，眾(zhong) 議院表決(jue) 否決(jue) 了謝爾曼的提議。第二天眾(zhong) 議院即轉入對修改案實質內(nei) 容的討論，但在經過連續5天的討論後，謝爾曼在8月19日再次提出了修正案的方式，眾(zhong) 議院對此又展開了類似的討論(沒有具體(ti) 記錄)，但在表決(jue) 時眾(zhong) 議院卻以三分之二的多數讚成謝爾曼的提議。[4]之後眾(zhong) 議院就是按照修正案的方式來討論對憲法的修改了，之後國會(hui) 正式通過、以及各州議會(hui) 批準的，也是這種附加在憲法正文之後的修正案，這就是所謂的修正案方式。從(cong) 其產(chan) 生過程中的爭(zheng) 論，以及美國憲法現有修正案的情況看，修正案方式的特點有三個(ge) ：一個(ge) 不在憲法原文中進行改動，而都附加在原文之後依次排列;二是修正案不提及憲法的原文，例如第12修正案雖然是對憲法第2條總統選舉(ju) 方式的改動，但該修正案卻沒有提及憲法第2條。正因為(wei) 它不提及憲法原文，所以修正案本身就是一條獨立的憲法規範，方便援引。三是修正案雖然在內(nei) 容上替代了有關(guan) 的憲法原文，但從(cong) 形式上看憲法原文依然保持完整未變。

　　從(cong) 這三個(ge) 方麵看，修正案方式的基本功能，並不是著眼於(yu) 憲法的穩定，而是著眼於(yu) 憲法原文的不變。因為(wei) 法律的“特質在於(yu) 它既非物理，亦非心理上的存在，毋寧是精神的存在”。[5]所以任何憲法修改行為(wei) ，無論其形式如何，都會(hui) 影響作為(wei) 精神現象的憲法的穩定。但憲法文本卻是一種物理性的存在，因此修正案的方式隻在於(yu) 維護憲法原文的物理存在，讓它保持不變。盡管這樣的維護也可能出於(yu) 某種精神的作用，就像美國眾(zhong) 議院在討論修憲方式時傑克遜所指出的那樣，“人民批準和創立了聯邦憲法，這個(ge) 立法神聖不可侵犯。如果我們(men) 想要去改進它，那就改進吧，但不要破壞和損害它的原文。”[6]修正案方式維護了憲法原文的不動，但它的確令對憲法含義(yi) 的確定複雜化了。正像麥迪遜後來所闡述的那樣，這種修改方式會(hui) 催生不少的含混之處，因為(wei) 憲法原文在多大程度上被或者沒有被附加在後的修正案所替代，這樣的問題經常會(hui) 出現且難以解決(jue) 。[7]由於(yu) 修正案不改動、也不提及被修改的原文，使得人們(men) 隻有在前後比較後方能確定憲法的含義(yi) ，而這種比較在很多時候並非易事。[8]這是修正案方式的代價(jia) 。

　　二、新中國憲法修改方式的演進

　　我國自1954年憲法製定以來多次修改憲法，從(cong) 總體(ti) 上說是由早期的全麵修改發展到後來的局部修改，而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。以下簡述一下我國憲法修改方式的曆史發展。

　　(一)全麵修改

　　第一次全麵修改，是1975年全國人大對1954年憲法的修改。實際上這次憲法修改早在1970年就啟動了，“修改中華人民共和國憲法起草委員會(hui) ”於(yu) 1970年7月17日成立，[9]1975年1月13日，四屆全國人大一次會(hui) 議審議了《關(guan) 於(yu) 修改憲法的報告》，17日全國人大通過了修改之後的憲法，1月20日公布了修改之後的憲法全文。第二次全麵修改，是1978年對1975年憲法的修改。這次憲法修改，也成立了“修改憲法委員會(hui) ”，並由這個(ge) 委員會(hui) 來起草修改草案。[10]1978年2月26日五屆人大一次會(hui) 議審議了《關(guan) 於(yu) 修改憲法的報告》，3月5日全國人大通過了修改之後的憲法，3月8日公布了憲法全文。第三次全麵修改，是1982年對1978年憲法的修改。1980年9月10日五屆人大三次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改憲法和成立憲法修改委員會(hui) 的決(jue) 議》，1982年11月26日五屆人大五次會(hui) 議聽取了《關(guan) 於(yu) 中華人民共和國憲法修改草案的報告》，12月4日全國人大通過了修改之後的憲法，12月6日公布了憲法全文。

　　1954年之後的這三部憲法，雖然有關(guan) 的正式文件都說它們(men) 是“新的憲法”，[11]但從(cong) 理論上說，因為(wei) 製憲權主體(ti) 並未發生變動，所以這三部憲法實際上都是對1954年憲法的修改。且從(cong) 形式上看，每次修改都成立的都是“修改”委員會(hui) ，而非如1954年製憲時成立“憲法起草委員會(hui) ”，[12]且有關(guan) 憲法修改的報告均屢屢提及憲法修改，所以它們(men) 都是對1954年憲法的修改。隻是因為(wei) 這三次憲法修改的幅度都很大，且每次修改之後都公布憲法全文，在形式上類似於(yu) 重新製憲，所以人們(men) 才形象地將其稱為(wei) “新的憲法”，這三次修憲也被稱為(wei) “全麵修改”。

　　(二)決(jue) 議修改

　　在1980年啟動對1978年憲法的全麵修改前，五屆人大二次會(hui) 議於(yu) 1979年7月1日通過《關(guan) 於(yu) 修正<中華人民共和國憲法>若幹規定的決(jue) 議》。這個(ge) 《決(jue) 議》總共有8條，涉及1978年憲法的19個(ge) 條款，它將地方革命委員會(hui) 改為(wei) 地方政府、決(jue) 定縣級以上人大設立常委會(hui) 、縣級及縣級以下人大改為(wei) 直接選舉(ju) ，並將檢察機關(guan) 的上下關(guan) 係改為(wei) 領導關(guan) 係。1980年9月10日，五屆人大三次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改<中華人民共和國憲法>第四十五條的決(jue) 議》，取消了該條中規定公民“有運用大鳴、大放、大辯論、大字報的權利”。這兩(liang) 次憲法修改的幅度都比較小，且每次修憲都未成立憲法修改委員會(hui) ，而是基於(yu) 全國人大常委會(hui) 的修憲議案，且憲法修改之後隻公布了修改憲法的《決(jue) 議》，並未重新公布修改之後的憲法全文。[13]因此它與(yu) 前述“全麵修改”不同，而被稱為(wei) “部分修改”或者“局部修改”。

　　這兩(liang) 次“局部修改”雖未重新公布憲法全文，但就是修改方式而言，它依然屬於(yu) 對原文的修改。因為(wei) 它每次都提到要將1978年憲法的原文改為(wei) 新的內(nei) 容。例如1978年憲法第二章第三節的標題為(wei) “地方各級人民代表大會(hui) 和地方各級革命委員會(hui) ”，而1979年修正《決(jue) 議》的第1條即規定：“第二章第三節的標題修改為(wei) ：‘地方各級人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府’。”還比如1978年憲法第35條是對地方人大的規定，1979年的修正《決(jue) 議》不僅(jin) 修改了第35條第二款的內(nei) 容，將縣級以下人大改為(wei) 直接選舉(ju) ，且在這一條中增設了地方人大常委會(hui) 的規定，並將其作為(wei) 第四款植入第35條，而該條原來的第四、五款則相應修改為(wei) 第五、六款。它不僅(jin) 修改了原文的內(nei) 容，也變動了原文的排列。可以看出，這就是當年麥迪遜所主張的植入式，是對憲法原文的改動。

　　(三)修正案方式

　　與(yu) 前三部憲法有所不同的是，1982年憲法明確規定了憲法的修改程序，且第一次規定了憲法修改的提議程序，這體(ti) 現了修憲者反對輕易修改憲法、維護憲法穩定的意圖。[14]1988年憲法修改也貫徹了這個(ge) 主導思想。在1988年2月27日的全國人大常委會(hui) 委員長會(hui) 議上，彭真委員長指出，今後修改憲法，隻對必須進行修改的條文做修正，整個(ge) 憲法不作修改，這樣有利於(yu) 憲法穩定。而對具體(ti) 的修改方式，彭真委員長說，“這次對憲法的修改，采取修正案方式，這是美國的修憲方式，比法國、蘇聯和我國過去的修改憲法辦法好”。[15]我國過去的憲法修改，既有全麵修改，也有局部修改。彭真委員長說修正案的方式“比我國過去修改憲法的辦法好”，與(yu) 其說這是在對比全麵修改與(yu) 修正案方式，還不如說這是在對比“決(jue) 議”修改式與(yu) 修正案方式。換言之，1988年全國人大之所以要采用修正案方式，這在很大程度上是要放棄原來的“決(jue) 議”修改方式。而問題在於(yu) ，1988年以及之後對修正案方式的運用，在多大程度上放棄了舊有的“決(jue) 議”修改方式呢?

　　三、修正案的文本問題及其改進

　　(一)修改憲法原文的“修正案”

　　自1988年確立修正案方式後，全國人大迄今已通過52條憲法修正案。這些修正案從(cong) 形式上看都有一個(ge) 共同特點，亦即它們(men) 都提及憲法的原文：它們(men) 是將原文以及修改後的文本都寫(xie) 入修正案之內(nei) ，然後說明是增加、刪除還是修改。例如第2條修正案的全文是：“憲法第十條第四款：‘任何組織或者個(ge) 人不得侵占、買(mai) 賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。’修改為(wei) ：‘任何組織或者個(ge) 人不得侵占、買(mai) 賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。’”這與(yu) 美國憲法修正案從(cong) 不提及憲法原文，而隻明列修改後的條文有著很大的不同。

　　我國采取的這種修正案方式雖然提及憲法的原文，但它隻是按序附加在原文之後，修正案通過後也沒有重新公布憲法，所以依然保持了憲法原文的不變。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，它的確是對“決(jue) 議”修改方式的一個(ge) 改進。對修正案方式所固有的不易確定憲法含義(yi) 的缺陷，1993年中共中央《關(guan) 於(yu) 修改憲法部分內(nei) 容機關(guan) 的建議的說明》提出，“憲法修改方式，繼續沿用1988年的修正案方式，同時在出版的文本中按修正案把原文改過來”。[16]全國人大有關(guan) 機構也按照這個(ge) 思路進行了研究，提出的解決(jue) 方案是在修正案公布後出版兩(liang) 個(ge) 版本，一個(ge) 是1982年憲法並附憲法修正案，這是法定文本;一個(ge) 是修正案修正後的憲法，這是工作文本，是為(wei) 了便於(yu) 使用查閱。[17]法定文本與(yu) 工作文本的區分十分重要，因為(wei) 全國人大投票表決(jue) 的是1982年憲法及其修正案，全國人大並沒有表決(jue) 過一個(ge) 按照修正案修改過的憲法文本。前者具有法律效力，所以是法定文本;後者不具有法律效力，因此是工作文本。這種區分既達到了保持憲法原文不動的初衷，也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷，可以說在當時是一個(ge) “兩(liang) 全其美”的方案。

　　不過，這種法定文本與(yu) 工作文本的區分或許隻是全國人大有關(guan) 工作人員的想法，而不是修憲者的真實意圖。修憲者的真實意圖並非有關(guan) 工作人員的闡述所能拘束，它就存在於(yu) 它的行為(wei) ，亦即它對憲法修正案方式的運用當中。現以全國人大對憲法第98條的修改予以說明。

　　1982年憲法第98條規定：

　　省、直轄市、設區的市的人民代表大會(hui) 每屆任期五年。縣、不設區的市、市轄區、鄉(xiang) 、民族鄉(xiang) 、鎮的人民代表大會(hui) 每屆任期三年。

　　1993年通過的憲法修正案第11條對此進行了修改，該修正案全文如下：

　　憲法第九十八條：“省、直轄市、設區的市的人民代表大會(hui) 每屆任期五年。縣、不設區的市、市轄區、鄉(xiang) 、民族鄉(xiang) 、鎮的人民代表大會(hui) 每屆任期三年。”修改為(wei) ：“省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會(hui) 每屆任期五年。鄉(xiang) 、民族鄉(xiang) 、鎮的人民代表大會(hui) 每屆任期三年。”

　　2004年通過的憲法修正案第30條又對此進行了修改，該修正案全文如下：

　　憲法第九十八條“省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會(hui) 每屆任期五年。鄉(xiang) 、民族鄉(xiang) 、鎮的人民代表大會(hui) 每屆任期三年。”修改為(wei) ：“地方各級人民代表大會(hui) 每屆任期五年。”

　　對比一下第11條和第30條修正案的內(nei) 容，可以看出，在修憲者心目中，1982年憲法第98條的“原文”已經被第11條修正案的內(nei) 容所替換。換言之，在2004年憲法修改時，修憲者眼中的憲法第98條已經不再是1982年憲法的原文，而是被1993年第11條修正案修改和替換過的新條款了。因此，被修正案修改之後的憲法文本不僅(jin) 是“工作文本”，而且更是修憲者眼中的“法定文本”。盡管有關(guan) 修正案在通過後沒有重新公布憲法，1982年憲法的原文依然還在那裏，但在修憲者眼中它已經被替換過了。這依舊是一種修改原文的方式，而不是嚴(yan) 格意義(yi) 上的修正案方式。換言之，除了它在名稱上注明為(wei) “憲法修正案”，以及有著條文序號之外，它與(yu) 全國人大對1978年憲法的兩(liang) 次“決(jue) 議”修改沒有什麽(me) 大的不同。許崇德教授曾將全國人大對1978憲法的“決(jue) 議”修改稱為(wei) “修正案方式”，[18]這也反襯出現有的修正案與(yu) “決(jue) 議”修改幾無區別的特點。

　　(二)修正案方式與(yu) 重新公布憲法全文

　　從(cong) 美國有關(guan) 對修正案方式的討論看，這種方式雖然維護了憲法原文的不變，但它的確也有使憲法的含義(yi) 難以確定的缺陷。從(cong) 事物的性質上說，這種缺陷會(hui) 隨著憲法修正案數量的增加而逐漸突出。因為(wei) 修正案越多，需要比較的對象就越多，確定憲法含義(yi) 就越發不易。而我國采取修正案方式後所產(chan) 生的特殊現象是，諸多修正案都是對原來修改過的憲法條文的再度修改，例如前述第11條修正案是對憲法第98條的修改，而第30條修正案又是對第11條修正案修改過的條款的再度修改;1982年憲法第11條與(yu) 1988年第1條修正案、1999年第16條修正案之間也具有這樣的關(guan) 係。[19]實際上這樣的例子還有不少。[20]問題就在於(yu) ，第16條修正案所引述的憲法第11條，卻又不同於(yu) 憲法正文上的第11條，因此任何人都無法在憲法文本的正文中找到第16條修正案所引述的憲法第11條。可以說，修正案越多，尤其是針對憲法同一處的修正案越多，就越會(hui) 導致憲法文本在識別上的混亂(luan) ，越易引發人們(men) 的誤解。應該說，“這也是關(guan) 係到維護憲法尊嚴(yan) 的問題”。[21]

　　修憲者顯然也注意到了這個(ge) 問題。1993年中共中央《關(guan) 於(yu) 修改憲法部分內(nei) 容機關(guan) 的建議的說明》首度提出要“在出版的文本中按修正案把原文改過來”，1999年全國人大常委會(hui) 副委員長田紀雲(yun) 在做有關(guan) 修改憲法的說明時也有這樣的表述。[22]而到了2004年，全國人大常委會(hui) 副委員長王兆國在有關(guan) 修改憲法的說明時用了一整段話來說明憲法文本的問題：“關(guan) 於(yu) 憲法文本問題。為(wei) 了維護憲法的權威和尊嚴(yan) ，保證憲法文本的統一，同時有利於(yu) 學習(xi) 和實施憲法，建議本次會(hui) 議通過憲法修正案後，由大會(hui) 秘書(shu) 處根據憲法修正案對憲法有關(guan) 內(nei) 容作相應的修正，將一九八二年憲法原文、曆次憲法修正案和根據憲法修正案修正的文本同時公布。”[23]2018年憲法修改也依循了這個(ge) 處理憲法文本的先例，並強調“根據憲法修正案修正的文本”為(wei) “2018年修正文本”。[24]應該說，修正案方式與(yu) 原文修改方式的最大不同，就在於(yu) 是否更改憲法的原文，而是否重新公布憲法全文就是一個(ge) 很重要的標誌。2004年憲法修改後將1982年憲法原文、曆次憲法修正案和根據憲法修正案修正的文本同時公布，與(yu) 其說是放棄了修正案的方式，還不如說是修正案方式已經愈發不能適應我國憲法修改的實踐，重新公布憲法全文實屬必要。

　　不過，盡管2004年和2018年在憲法修改後全國人大秘書(shu) 處重新公布了修改之後的憲法全文，但在法律技術上這裏依然存在一個(ge) 文本的有效性問題。因為(wei) 從(cong) 法律上說，全國人大表決(jue) 通過的是憲法修正案，而不是根據修正案修改過後的憲法全文。全國人大常委會(hui) 副委員長隻是在《關(guan) 於(yu) <中華人民共和國憲法修正案(草案)>的說明》中指出要同時公布修正案和修改之後的憲法全文，但全國人大沒有同時表決(jue) 通過有關(guan) 的“說明”，因此不能使其也產(chan) 生法律上的效力。另外，憲法修正案由全國人大主席團公布，而修改後的憲法全文隻是由大會(hui) 秘書(shu) 處公布。這些都說明修改之後公布的憲法全文依然不是具有法律效力的“法定文本”，它依然屬於(yu) “工作文本”。而本文已經說明，修憲者眼中的“法定文本”實際上是經修正案替換之後的憲法條文，而不是1982年憲法的原文。就此而言，甚至可以認為(wei) 我國憲法竟沒有一個(ge) 正式的“法定文本”——1982年憲法的原文已經被修正案所替換，而替換後的文本本來應當是修憲者眼中的“法定文本”，但這個(ge) “法定文本”卻未經修憲者的表決(jue) 。質言之，“法定文本”隻存在於(yu) 修憲者的精神世界，而不存在於(yu) 物理世界。可以說，修憲者搖擺於(yu) 修正案方式與(yu) 原文修改方式之間，但既沒有得到修正案方式不改動憲法原文的益處，也沒有得到全文修改而令憲法文本清晰明確的優(you) 點，反而承受了這兩(liang) 種修改方式的雙重缺陷。

　　由此看來，當前我國雖然采取修正案的方式，但修憲者實際上選擇的依然是原文修改式，不過又沒有實行徹底;雖然公布了憲法全文，但這個(ge) 全文卻未經修憲者的表決(jue) 。作為(wei) 改進的方案，可以設想在將來進行憲法修改時，全國人大在擬定憲法修正案的條文時，在條文的末尾附加一句：“中華人民共和國憲法根據本修正案對有關(guan) 內(nei) 容作相應的修正，全文公布”。這實際上也是2004年和2018年憲法修改都采取的文本處理方式，隻不過這兩(liang) 次都沒有在修正案的正文中闡明憲法文本的處理方式，致使其略帶有形式上的瑕疵。在修正案內(nei) 載明憲法文本的處理方式，則公布的憲法全文就是正式的“法定文本”，而不再是所謂的“工作文本”了。這也是全國人大修改法律時的慣常的文本處理方法，早在1982年修改《選舉(ju) 法》時就采用了，[25]後來《立法法》對此又做了明確的規定。[26]這樣既能使全國人大的修憲行為(wei) 名實相符，也能帶來清晰明確的憲法文本。

　　四、對憲法原文與(yu) 修正案草案的修改

　　全國人大在運用修正案方式的過程中還出現了對修正案草案的修改，這種現象迄今出現過三次，它也涉及憲法原文與(yu) 修正案文本的關(guan) 係問題，其間存在的若幹程序問題值得討論。

　　(一)對修正案草案的修改

　　1993年憲法修改時，全國人大常委會(hui) 於(yu) 1993年2月22日提出了對憲法部分內(nei) 容的修正案草案。在八屆人大一次會(hui) 議期間，中共中央又提出《關(guan) 於(yu) 修改憲法部分內(nei) 容的補充建議》，按照憲法第64條規定的程序，這個(ge) 建議由2383名代表簽名，被以代表提案的方式提交到全國人大審議。由代表提出的這個(ge) “憲法修正案草案的補充修正案”的內(nei) 容可分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 方麵，一個(ge) 是要在憲法序言第十自然段末尾增加：“中國共產(chan) 黨(dang) 領導的多黨(dang) 合作和政治協商製度將長期存在和發展。”第二個(ge) 是它要將常委會(hui) “修正案草案”中的“改善宏觀調控”，修改為(wei) “完善宏觀調控”;將“依法禁止任何組織或者個(ge) 人擾亂(luan) 社會(hui) 經濟秩序”修改為(wei) “國家依法禁止任何組織或者個(ge) 人擾亂(luan) 社會(hui) 經濟秩序”，並將其列為(wei) 第三款。等等。該“補充修正案”提交全國人大後，全國人大主席團將其列入會(hui) 議議程，並將它和全國人大常委會(hui) 的修正案草案合並，形成了一份修正案，並交付大會(hui) 表決(jue) 。[27]

　　2004年憲法修改時，全國人大對常委會(hui) 提出的修正案草案在審議過程中進行了修改：一是將草案中“沿著建設有中國特色社會(hui) 主義(yi) 的道路”中的“建設有”三字刪除;二是將“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，並給予補償(chang) ”一句中的第二個(ge) 逗號刪除;三是將“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chan) 實行征收或者征用，並給予補償(chang) ”一句中的第二個(ge) 逗號予以刪除。

　　在今年的憲法修改過程中，中共中央於(yu) 2018年1月26日向全國人大常委會(hui) 提出《中國共產(chan) 黨(dang) 中央委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 修改憲法部分內(nei) 容的建議》，全國人大常委會(hui) 於(yu) 1月30日經審議和表決(jue) ，提出了《中華人民共和國憲法修正案(草案)》和《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 提請審議〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的議案》，共提出了21條憲法修正案草案。在全國人大審議期間，先後有2952名代表以各種方式提出意見，普遍建議在修正案草案中增加將憲法第七十條第一款中的“法律委員會(hui) ”的名稱修改為(wei) “憲法和法律委員會(hui) ”的內(nei) 容。[28]如果對比一下中共中央的修憲建議、全國人大常委會(hui) 的修正案草案以及全國人大最終表決(jue) 通過的憲法修正案文本，則可以看出全國人大是在修正案草案第44條上增加了一款，將憲法原文中的“法律委員會(hui) ”修改為(wei) “憲法和法律委員會(hui) ”。

　　(二)修改原文與(yu) 修改“修正案(草案)”的區分

　　從(cong) 上述三次憲法修改的實踐看，全國人大對常委會(hui) 修正案草案的修改可以區分為(wei) 兩(liang) 種類型。第一種是對修正案草案既有內(nei) 容的改動，例如1993年修憲時將草案中的“改善宏觀調控”修改為(wei) “完善宏觀調控”，2004年修憲時將草案中“沿著建設有中國特色社會(hui) 主義(yi) 的道路”中的“建設有”三字刪除。第二種是增加修正案草案中原本沒有的內(nei) 容，也即直接對憲法原文的改動或者增補，例如1993年修憲時增加規定“中國共產(chan) 黨(dang) 領導的多黨(dang) 合作和政治協商製度將長期存在和發展”，2018年將憲法第70條原文中的“法律委員會(hui) ”修改為(wei) “憲法和法律委員會(hui) ”。簡言之，一個(ge) 是對修正案草案的改動，一個(ge) 是對憲法原文的改動。

　　從(cong) 理論上說，這兩(liang) 種改動具有不同的性質。全國人大隻宜對修正案草案既有的內(nei) 容進行改動，而不宜對修正案草案沒有涉及的內(nei) 容進行增補，也即不能直接修改憲法原文。按照憲法第64條的規定，憲法的修改由提議和審議通過兩(liang) 個(ge) 階段構成，而這兩(liang) 個(ge) 階段的主體(ti) 卻有所不同，即提議階段的全國人大常委會(hui) 和五分之一以上全國人大代表，審議通過階段的全國人大。憲法第64條既然明定憲法的修改先有提議，後由全國人大表決(jue) 通過，如果全國人大在審議階段再自行提出修改憲法的原文，而增加修正案草案原本不涉及的內(nei) 容，則無異於(yu) 將提議和通過兩(liang) 個(ge) 階段和程序合並，以自己的提議取代了常委會(hui) 和五分之一代表的提議，似不符合憲法第64條的意旨。舉(ju) 例說，如果提議者提議修改條文甲，則通過者就不能順道連條文乙也一並修改了。從(cong) 這個(ge) 角度看，1993年憲法修改時，全國人大既然要在憲法原文中增加規定“中國共產(chan) 黨(dang) 領導的多黨(dang) 合作和政治協商製度將長期存在和發展”，則此次修改先由2383名代表提議，再由全國人大通過，在程序上就恰到好處。而2018年憲法修改時將憲法第70條的“法律委員會(hui) ”修改為(wei) “憲法和法律委員會(hui) ”，雖然在大會(hui) 上獲得了2952名代表的普遍讚成，但因為(wei) 沒有經過正式的提議程序，其在程序上就不無商榷的餘(yu) 地。

　　從(cong) 另一個(ge) 方麵說，全國人大在審議過程中對修正案草案進行的改動就不需要再重複憲法第64條的代表提議程序。憲法的修改由提議和通過兩(liang) 種程序組成，提議程序的功能就在於(yu) 啟動全國人大對某個(ge) 憲法條款的修憲權，修憲權一經啟動，則提議者就無權限製全國人大隻能接受提議者提出的修改方案，而不能變動其內(nei) 容。全國人大顯然有權對修正案草案的內(nei) 容進行改動。這裏的改動不僅(jin) 包括對文字以及標點符號的改動，也包括對修正案草案所涉及內(nei) 容的改動。具體(ti) 來說，全國人大可以接受修正案草案的全部內(nei) 容，也可以隻接受部分而拒絕部分內(nei) 容;全國人大還可以全部不接受，不對憲法進行修改;全國人大更可以對修正案草案所指涉的憲法條款提出一個(ge) 全新內(nei) 容的修改案。這種改動因為(wei) 不涉及對憲法原文的改動，而隻是對已提議內(nei) 容的改動，則由全國人大代表直接依據《全國人民代表大會(hui) 議事規則》提出修改意見，並表決(jue) 通過即可。[29]2004年憲法修改時全國人大對修正案草案的修改就是這樣;而1993年憲法修改時全國人大對修正案草案有關(guan) 內(nei) 容的修改卻也進行了憲法第64條意義(yi) 上的提議程序，但其實並無必要。

　　五、結論

　　綜上所述，全國人大采取修正案方式所導致的憲法文本問題的處理，以及全國人大對修正案草案的改動，均顯示我國憲法修改程序在細節上還有若幹值得改進之處。從(cong) 規範的角度說，似有必要製定一部《憲法修改程序法》，將憲法第64條規定的憲法修改程序具體(ti) 化。具體(ti) 內(nei) 容包括：(1)對提議程序的具體(ti) 化，尤其是五分之一代表提出修正案的具體(ti) 程序，以及如何處理常委會(hui) 所提修正案與(yu) 代表所提修正案的關(guan) 係。(2)具體(ti) 規定全國人大對修正案草案的審議、改動、表決(jue) 程序。(3)憲法修正案的公布以及憲法全文的處理程序和方式。從(cong) 以往實踐看，全國人大在開會(hui) 時都會(hui) 通過一項《議案表決(jue) 辦法》，並在這個(ge) 辦法中規定憲法修正案的表決(jue) 方法。2018年修改憲法時還通過了一項《關(guan) 於(yu) 投票表決(jue) 中華人民共和國憲法修正案草案有關(guan) 事項的說明》共10條，詳細規定了表決(jue) 的具體(ti) 方式。上述《辦法》和《說明》在性質上都屬於(yu) 人大內(nei) 部的議事規則，有必要提升其效力等級，增補內(nei) 容，將其製定為(wei) 法律，以使憲法修改的程序和方式更加規範、明確。

　　注釋:

　　[1]參見王希：《原則與(yu) 妥協：美國憲法的精神與(yu) 實踐》，北京大學出版社2000年版，第92-101頁。

　　[2]History of Proceedings and Debates of the House of Representatives of the United State, p 451-452.這是美國第一屆國會(hui) 眾(zhong) 議院第一個(ge) 會(hui) 期(1789年3月4日至9月29日)的議事記錄，雖然不像是逐字逐句的“速記錄”，但算是完整保留了眾(zhong) 議員們(men) 的討論內(nei) 容，而同期的參議院則沒有保留下討論記錄。有關(guan) 眾(zhong) 議院的議事記錄，可以在“A Century of Lawmaking for a New Nation: U.S. Congressional Documents and Debates, 1774-1875”(https://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lawhome.html) 上逐頁瀏覽和下載。

　　[3]Ibid.p734-744.

　　[4]Ibid.p795.

　　[5][德]卡爾·拉倫(lun) 茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書(shu) 館2003年版，第198頁。

　　[6]See supra note 2,p742.

　　[7]David E.Kyvig, Explicit and Authentic Acts: Amending the U.S. Constitution,1776-1995, University Press of Kansas,1996, p102.

　　[8]參見韓大元、屠振宇：“憲法條文援引技術研究”，《政法論壇》2005年第4期，第88頁。

　　[9]參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第429頁。

　　[10]參見同注9，許崇德書(shu) ，第501頁。

　　[11]1975年1月13日《關(guan) 於(yu) 修改憲法的報告》說“這次大會(hui) 將要完成這項工作，公布新的中華人民共和國根本法”;1978年3月1日《關(guan) 於(yu) 修改憲法的報告》說“這次大會(hui) 將要通過的憲法，是我國社會(hui) 主義(yi) 革命和社會(hui) 主義(yi) 建設新的發展時期的一部新憲法”;1982年11月26日《關(guan) 於(yu) 中華人民共和國憲法修改草案的報告》也說“我們(men) 相信，新的憲法必定能夠得到嚴(yan) 格遵守和貫徹執行”。

　　[12]韓大元：《1954年憲法製定過程》，法律出版社2014年版，第79頁。

　　[13]胡錦光教授曾認為(wei) 此種“決(jue) 議”修改的方式存在一個(ge) 重新公布憲法文本的環節。參見胡錦光：“我國憲法修正案的技術性與(yu) 規範性評析”，《法商研究》1999年第6期，第3頁。不過全國人大對1978年憲法的兩(liang) 次“決(jue) 議”修改，之後公布的都是“決(jue) 議”，而沒有重新公布修改後的憲法文本。

　　[14]參見同注9，許崇德書(shu) ，第688頁。

　　[15]劉政：“我國現行憲法修改的原則、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修憲回顧”，《中國人大》2002年第21期，第27頁。

　　[16]全國人大常委會(hui) 辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會(hui) 製度重要文獻選編》(三)，中國民主法製出版社 2015年版，第901頁。

　　[17]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親(qin) 曆新時期社會(hui) 主義(yi) 民主法製建設》，中國民主法製出版社2012年版，第141頁;同注15，劉政文，第27頁。

　　[18]參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1996年版，第104頁。

　　[19]參見杜強強：《論憲法修改程序》，中國人民大學出版社2008年版，第287-288頁。

　　[20]有學者將其形象地稱為(wei) “修正案修正修正案”。參見王磊：“憲法如何麵對未來”，《中外法學》2005年第1期，第116頁。

　　[21]同注15，劉政文。

　　[22]“這次憲法修改，繼續沿用1988年和1993年的修正案方式，同時在出版的文本中按修正案把原文改過來”。田紀雲(yun) ：“關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，載《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 公報》1999年第2期，第100頁。

　　[23]王兆國：“關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，載《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 公報》2004年特刊，第74頁。

　　[24]“為(wei) 了維護憲法的權威和尊嚴(yan) ，保證憲法文本的統一，同時有利於(yu) 學習(xi) 宣傳(chuan) 和貫徹實施憲法，參照以往做法，建議本次會(hui) 議通過憲法修正案後，由大會(hui) 秘書(shu) 處根據憲法修正案對憲法有關(guan) 內(nei) 容作相應的修正，將1982年憲法原文、曆次憲法修正案和根據憲法修正案修正的文本(即2018年修正文本)同時予以公布。” 王晨：“關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，https://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm. 2018年3月20日訪問。

　　[25]五屆全國人大五次會(hui) 議關(guan) 於(yu) 修改選舉(ju) 法若幹規定的決(jue) 議規定：“第五屆全國人民代表大會(hui) 第二次會(hui) 議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 和地方各級人民代表大會(hui) 選舉(ju) 法》，根據本決(jue) 議作相應的修正，重新公布。”《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 公報》1982年第5期，第177頁。

　　[26]2000年《立法法》第53條：法律部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法律文本。

　　[27]陳斯喜：“議案審議過程中修正案的運用——兼評1993年修憲程序”，《法學研究》1994年第5期，第25頁。

　　[28]“第十三屆全國人民代表大會(hui) 第一次會(hui) 議主席團關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國憲法修正案(草案)》審議情況的報告”，https://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/22/content_2052502.htm , 2018年3月24日訪問。

　　[29]按照《全國人民代表大會(hui) 議事規則》第24條的規定，全國人大代表在審議法律草案過程中提出的審議意見由法律委員會(hui) 在審議結果報告中說明，經主席團審議通過後，印發會(hui) 議，並將修改後的法律案提請大會(hui) 全體(ti) 會(hui) 議表決(jue) 。

　　作者簡介：杜強強，法學博士，首都師範大學政法學院教授。