這是中國最大的兩(liang) 個(ge) 城市，人口數和出租車數量均最為(wei) 接近，也實行著幾乎完全一樣的管製模式。但北京和上海一個(ge) 飽受打車難之詬病，一個(ge) 卻在業(ye) 內(nei) 被認為(wei) “管得最好”。

　　很難說上海形成了一個(ge) “好”的市場，隻能說眼下看起來“不壞”。雖然“管住了”，但是否“管得對、管得有效率、管得公平”，上海依然還在努力尋找答案。

　　在人們(men) 討論北京的出租車話題時，一個(ge) 最常被拿來參照的對象是上海。這是中國最大的兩(liang) 個(ge) 城市，常住人口都在2000萬(wan) 以上。擁有的出租車數量也最為(wei) 接近，分別是6.6萬(wan) 輛和4.9萬(wan) 輛。

　　與(yu) 北京出租車各種問題飽受詬病不同的是，上海的出租車口碑相對要好很多，車輛幹淨整潔，拒載與(yu) 繞路等問題不常發生。更重要的是，絕大多數時候，在上海打車並不那麽(me) 困難。

　　事實上，上海實行的是和北京幾乎完全一樣的管製模式，發展過程也幾乎同步。

　　1980年代末的鐵腕整治

　　時任上海市長的朱鎔基，就曾親(qin) 自督促行業(ye) 整頓。

　　上海的出租車是在上世紀80年代中後期，從(cong) “改革開放前兩(liang) 家企業(ye) 、幾百輛汽車”的基礎上發展起來。當時，國務院發布鼓勵發展公共交通的文件，提出“全民、集體(ti) 、個(ge) 人一起上”的刺激政策。到1991年底，上海已有1.2萬(wan) 輛出租車。

　　初時，進入這個(ge) 行業(ye) 並不困難，擁有一輛車、考出了駕照，就可以申請資質。1980年代，上海的這個(ge) 行當就是全民、集體(ti) 和個(ge) 人的大混雜。此時，全國各地都處於(yu) 這種“社會(hui) 辦出租”階段。

　　當時在上海市出租汽車公共交通客運管理處擔任處長的王秀寶回憶，一擁而上之後，出租車市場秩序混亂(luan) 的問題就爆發了，拒載、亂(luan) 收費等行為(wei) 到處存在，市民反映很大。

　　1980年代後期，時任上海市長的朱鎔基，就曾親(qin) 自督促行業(ye) 整頓。“冬天很冷時，他親(qin) 自到我們(men) 這個(ge) 小小的處裏來開會(hui) ，還把上海經委、技監局、質量監督局、公安局和工商局等相關(guan) 部門領導都找來，朱鎔基指著那時還很年輕的我，對他們(men) 說，我們(men) 委托他管理出租車行業(ye) ，你們(men) 都要支持。”朱鎔基的這句話，二十幾年後王秀寶還清晰記得。

　　當時，上海很多出租車沒有使用計價(jia) 器打表計費的習(xi) 慣，而是和乘客去商談價(jia) 格。這是因為(wei) ，一個(ge) 現實的困難是，車上安裝的那些集體(ti) 小廠生產(chan) 出來的計價(jia) 器“不好用”。

　　在朱鎔基的命令之下，上海不僅(jin) 從(cong) 海外進口了幾千台計價(jia) 器，還從(cong) 此統一由國有的上海儀(yi) 電下屬工廠來生產(chan) 計價(jia) 器，並強製出租車使用，否則“抓住兩(liang) 次就吊銷營運證”。

　　在朱鎔基任上，在堅決(jue) 把損壞行業(ye) 聲譽的“害群之馬”清除出出租車司機隊伍的一係列嚴(yan) 厲舉(ju) 措下，“亂(luan) 收費和拒載等違紀問題，就被壓製住了”，上海的出租車市場在1990年代後漸漸走向規範。

　　總量控製的由來

　　1996年後，上海開始按照滿載率“嚴(yan) 格控製”出租車數量。

　　最初，上海的出租車行業(ye) 管理者心中，沒有出租車數量“總量控製”的概念，這是一個(ge) 國外的舶來品。

　　1992-1995年，上海出租車數量從(cong) 1.2萬(wan) 輛，增加至3.8萬(wan) 輛，出租車企業(ye) 數量多達五百多家。這讓管理部門在高興(xing) 之餘(yu) ，也感覺到了困難。

　　這時候，王秀寶第一次出國到日本考察出租車市場，與(yu) 出租車管理部門進行交流。

　　正是這次考察中，他們(men) 才了解到出租車總量控製的概念。日本同行說，他們(men) 是根據滿載率來衡量出租車數量的飽和程度——如果市場上出租車的滿載率比較低，空載率比較高了，這種情況就不可以投放車輛了，相反的情況則應該投放車輛。

　　“從(cong) 管理部門來講，這是對行業(ye) 進行宏觀調控的一個(ge) 重要手段。之前我們(men) 沒有這個(ge) 認識。”王說。

　　後來，上海的交通管理部門提出了70%滿載率的總量控製標準，也就是說，如果滿載率超過70%，就投入車輛。

　　“有人覺得出租車太多了，有人覺得出租車太少了，憑什麽(me) 去判別出租車是多還是少，就是憑這個(ge) 指標。”王秀寶說，設定為(wei) 70%，其實就是基於(yu) 管理者的經驗觀察，70%左右好像駕駛員收入也可以，拒載也少，高峰時期市民都缺車的反映也適中，各方麵都比較平衡。後來，也是根據實踐情況，從(cong) 提高服務質量的角度考慮，管理部門又把這個(ge) 上限設定調整為(wei) 65%。

　　不過，這個(ge) 指標並沒有定期發布機製。王秀寶說，“這個(ge) 指標我們(men) 隨時可以查到，有需要的時候就會(hui) 去看一下，如果某個(ge) 階段公眾(zhong) 對打車難呼聲比較高，就會(hui) 持續觀察一段時間。”

　　對於(yu) 總量控製的依據，上海市交通運輸和港口管理局工作人員2009年發表的論文還進一步提出，建立以裏程利用率（即滿載率）為(wei) 核心指標，以電調供車率、重要站點候車時間、駕駛員收入和勞動強度、後備司機供應能力為(wei) 參考指標的體(ti) 係，此外，結合城市常住人口和流動人口的出行周轉量，用於(yu) 建立更細化的出租車總量規模調控方案。

　　從(cong) 國際上看，不論是在城市管理實踐中，還是學術研究中，普遍認為(wei) 城市出租車空載率維持在30%-40%是比較合理的水平。

　　1996年後，上海開始按照滿載率“嚴(yan) 格控製”出租車數量。國內(nei) 其他城市，也逐漸采取了同樣的做法。

　　實際上，自此之後，上海主要隻是在某些特定名目下增加出租車數量，比如舉(ju) 辦運動會(hui) 、世博會(hui) 、解決(jue) 貨運司機崗位問題、解決(jue) 郊區出租車數量不足問題等。到現在，上海的出租車數量已增至逾4.9萬(wan) 輛。

　　“堅決(jue) 不發展個(ge) 體(ti) 司機”

　　“在政府管製能力不足的情況下，個(ge) 體(ti) 司機是不能發展的。”1987年開始，上海不再批準個(ge) 體(ti) 司機牌照。這樣的思路，也引發許多批評。

　　“在1980年代時，服務質量問題主要出在個(ge) 體(ti) 司機這個(ge) 群體(ti) 。到1987年，上海就不再批準個(ge) 體(ti) 司機獲取出租車運營資質。”王秀寶說。

　　1990年代上半期的日本考察，更加堅定了這種思路。

　　當時，王秀寶很好奇日本的管理部門如何解決(jue) 一些頭疼的難題：比如發掛號信給被投訴司機來政府部門接受調查時，司機總是聲稱“沒收到”，即便是來了的，談起投訴事宜，“90%會(hui) 設法賴掉”。

　　王秀寶便問日本工作人員，你們(men) 通知司機過來，他會(hui) 來嗎？對方反問說，他為(wei) 什麽(me) 會(hui) 不來？王又去問日本司機，如果政府通知你去處理投訴事宜，你會(hui) 去嗎？對方也反問說，我為(wei) 什麽(me) 不去？後來他去實地觀摩了投訴處理過程，發現日本的司機比較“實事求是”。

　　在那之後，“我們(men) 就更明確，堅決(jue) 不能發展個(ge) 體(ti) 司機了，這種差距，我們(men) 沒法解決(jue) ”。

　　從(cong) 1987年到現在，上海除了在2005年特批過2000個(ge) 貨運個(ge) 體(ti) 司機轉為(wei) 個(ge) 體(ti) 客運資質，就再未發展過個(ge) 體(ti) 司機。目前，上海尚有三千多輛個(ge) 體(ti) 出租車在運營中，在出租車總量中占比僅(jin) 6%。

　　這樣的思路，引來了不少反對意見。直到今天，不少專(zhuan) 家學者們(men) ，依然在呼籲對個(ge) 體(ti) 司機放開準入。

　　“理論上說，這樣確實會(hui) 更有公平性，但公平需要可操作性。站在政府的角度，就是管不了，專(zhuan) 家可以來管管看，肯定管不了。”已經從(cong) 上海市交通局副局長任上退休下來的王秀寶，認為(wei) 自己的身份可以坦率表達出這個(ge) 政府無法明言的觀點。“在政府管製能力不足的情況下，個(ge) 體(ti) 司機是不能發展的。”

　　王秀寶曾經考察了解過，很多城市發生過的出租車司機罷工、鬧事、上街等事端，幾乎都是發生在個(ge) 體(ti) 司機群體(ti) 。

　　但在長期從(cong) 事出租車行業(ye) 研究的上海理工大學副教授陳明藝看來，個(ge) 體(ti) 司機無法保證服務質量仍是缺乏內(nei) 在約束和外在監督機製的結果。

　　陳明藝舉(ju) 例說，世界上口碑最好的倫(lun) 敦出租車市場，其實大多為(wei) 個(ge) 體(ti) 司機，為(wei) 了保證服務質量，這些司機必須經過極為(wei) 嚴(yan) 苛的執照考試，僅(jin) 考前準備周期就達一年以上，一旦違規就會(hui) 吊銷執照，進入和退出的巨大機會(hui) 成本，約束著這些司機提供優(you) 質的服務。而韓國的做法是，隻有在出租車公司服務15年以上且沒有嚴(yan) 重違規的司機，才可能通過申請獲得個(ge) 體(ti) 出租車運營牌照。

　　“扶大扶優(you) ”

　　“實現公司製，也必須有度。”

　　在堅決(jue) 不發展個(ge) 體(ti) 司機的同時，對於(yu) 那些公司製的出租車經營者，上海的交通管理者采取的是“扶大扶優(you) ”的管理導向。

　　“這是我們(men) 從(cong) 1980年代末、1990年代初開始說的一句話，也算是一個(ge) 操作規範。”王秀寶說，大的企業(ye) ，下的管理精力肯定多，它很珍惜自己的聲譽，所以這種企業(ye) 提供的服務質量相對來說好，所以它又大服務又優(you) ，那麽(me) 我們(men) 就應該支持，所以那些企業(ye) 就壯大了。

　　在1990年代，民營經濟並不發達，出租車行業(ye) 裏的公司，主要是國有和集體(ti) 兩(liang) 類企業(ye) ，其中實力相對強一些的，是國有企業(ye) 。

　　政府最大的扶助，來自新增出租車額度時的政策傾(qing) 斜。“出租車牌照是免費獲取，招投標時考評的就是服務質量和公司實力。”王秀寶說，這種考慮，是基於(yu) 出租車公司一定程度是在承擔政府對行業(ye) 的管理職能。

　　以上海世博會(hui) 新增出租車額度的招投標為(wei) 例，結果顯示：上海最大的五家出租車公司，分享了這些額度。

　　過去二十年來，在“扶大扶優(you) ”的政策導向下，出租車行業(ye) 不斷地兼並，加上上海國有企業(ye) 改革過程中，各個(ge) 領域的國有企業(ye) 、集體(ti) 企業(ye) 本身也在不斷合並，公司數量由上世紀八九十年代的五六百家，減少為(wei) 了現在的一百多家。

　　其中，大眾(zhong) 、強生、巴士、錦江、海博五大出租車公司的出租車數量，占據了大約70%的市場份額。2010年，強生和巴士合並後，新的強生和大眾(zhong) ，則分別擁有超過1.3萬(wan) 和9000輛出租車，加起來占據了45%的市場份額。

　　陳明藝則提出，四大公司不論是從(cong) 車輛數量還是營業(ye) 收入衡量，占據七成市場份額，就已經符合經濟學上對壟斷的定義(yi) 。任何行業(ye) ，壟斷都會(hui) 帶來尋租和成本過高，競爭(zheng) 才能有活力。“實現公司製，也必須有度。”

　　在陳明藝看來，除了需要去實現“服務質量好”這樣的結果，也必須評估這個(ge) 結果，是多大成本帶來的，有沒有可以降低的空間，而這往往是被一味追求行業(ye) 管理的管理者所忽略的問題。

　　出租車市場是一種“管製下的壟斷”，還是“管製下的競爭(zheng) ”？管製的度又在哪裏？都成為(wei) 極為(wei) 重要的問題。

　　出租車的定位

　　需要看到出租車價(jia) 格背後的收益分配格局。從(cong) 對上海出租車行業(ye) 的調研中了解到，相當部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本裏了。

　　對比和上海管製模式如出一轍、打車難問題卻顯得水深火熱的北京，王秀寶認為(wei) ，這牽涉到一個(ge) 城市對於(yu) 出租車的定位問題。

　　“1980年代剛出現出租車的時候，國家在管理上是把它納入了公共交通的範疇。”王秀寶回憶說，當時他們(men) 模模糊糊有一種感覺，這並不是一個(ge) 純粹公共領域，應該是一種市場化的領域，這就牽涉到定位問題。“有的城市曾經把‘人人都打得起出租車’作為(wei) 行業(ye) 定位，為(wei) 此走了很長時間的彎路。”

　　在王秀寶看來，出租車是屬於(yu) 特殊人群和普通人群特殊時間下的出行方式，是一種個(ge) 性化的高檔出行方式。

　　按照上海城市交通管理局數據，上海使用出租車出行比例，在公共交通裏大約為(wei) 17%。

　　“我們(men) 對比過發達國家大城市的數據，這個(ge) 比例大都隻有5%-10%。”王秀寶說。在不同的定位下，出租車的價(jia) 格並不一樣，國外很多地方出租車價(jia) 格普遍比較高。隻是在國內(nei) 這個(ge) 問題要是拿出來討論，可能很多老百姓會(hui) 不高興(xing) 。“打車難的問題，其實也是相對的。價(jia) 格高了，需求就下來了。”

　　但陳明藝提出，拋開中外出租車價(jia) 格的可比性不談，即便是漲價(jia) 有合理性，也還需要看到上調價(jia) 格背後的收益分配格局。在她對上海出租車行業(ye) 的調研中了解到，相當部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本裏了。

　　資料：

　　出租車市場的分類

　　根據經營範圍不一樣，分為(wei) 出租車和約租車市場，前者可以從(cong) 事街道巡遊、站點候客和預約租車服務；後者隻能從(cong) 事預約租車服務。

　　根據行業(ye) 內(nei) 經營實體(ti) 的形態不同，分為(wei) 公司製、個(ge) 體(ti) 製和混合製。

　　公司製即市場中的全部或絕大部分經營實體(ti) 是公司，比如北京；個(ge) 體(ti) 製即市場中的全部或絕大部分經營實體(ti) 是個(ge) 體(ti) ，比如溫州、天津；混合製則是公司製和個(ge) 體(ti) 製並駕齊驅，比如紐約、倫(lun) 敦。